重慶市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地保護(hù)問題淺析

胡晨成,劉昌華,程錫麟

（河南理工大學(xué)測(cè)繪與國(guó)土信息工程學(xué)院,河南焦作 454003）

城市化是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然產(chǎn)物和重要標(biāo)志。土地是支持城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速了耕地非農(nóng)化的流轉(zhuǎn),由此產(chǎn)生的耕地資源大量流失、糧食安全以及生態(tài)環(huán)境等問題不容忽視[1]。重慶市是我國(guó)西南重要經(jīng)濟(jì)中心,尤其是1997年直轄市正式建制以來,重慶市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程又迎來了一個(gè)發(fā)展的黃金時(shí)代。然而,伴隨著重慶市城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,重慶市耕地特別是城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地也在持續(xù)減少,城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地保護(hù)矛盾日益尖銳,耕地保護(hù)問題突出。筆者通過分析其原因和尋找對(duì)策,在“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線”行動(dòng)中為重慶市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)提供用地保證和保護(hù)耕地資源,正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)的矛盾。

1 重慶市耕地變化及其保有量預(yù)測(cè)

1.1 耕地變化的經(jīng)濟(jì)背景

重慶市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展表現(xiàn)為:2007年全市生產(chǎn)總值4 122.51億元,人均 GDP12 741.89元,分別是1978年的61.24倍和49.88倍。重慶市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化,從1978-2007年重慶市GDP構(gòu)成顯示,第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重呈下降趨勢(shì),第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重穩(wěn)中有升,第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重呈不斷上升趨勢(shì),與第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重呈現(xiàn)出明顯的負(fù)相關(guān)。這表明,隨著重慶市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)業(yè)在重慶市生產(chǎn)總值的比重越來越低,第三產(chǎn)業(yè)所占比重不斷上升(圖1)。

圖1 重慶市1978-2007年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化

1.2 耕地變化趨勢(shì)分析

由表1可知,1996-2008年,重慶市耕地面積呈下降趨勢(shì),耕地減少的原因有:建設(shè)占用減少耕地,災(zāi)毀減少耕地,生態(tài)退耕減少耕地和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地4個(gè)原因,但是,建設(shè)占用減少耕地占耕地減少量的一半以上,其中,城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地非農(nóng)化功能更為嚴(yán)重。由于重慶市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市水平的不斷加快,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)不斷占用耕地,經(jīng)濟(jì)建設(shè)和耕地保護(hù)矛盾突出。

1.3 重慶市2010年和2020年耕地保有量預(yù)測(cè)

根據(jù)重慶市1996-2008年13 a的耕地資料統(tǒng)計(jì)結(jié)果[2],見表1,在以時(shí)間t為橫坐標(biāo)(自變量X)、耕地面積S為縱坐標(biāo)(因變量Y)的坐標(biāo)系上展繪,可以得到一條反映重慶市歷年耕地面積變動(dòng)趨勢(shì)線,如圖2所示。

表1 重慶市耕地變化直線模型計(jì)算(1996-2008年)

數(shù)據(jù)選自《重慶市國(guó)土資源和房屋管理2008年公報(bào)(二)——土地資源》和《重慶市(1997-2010)土地利用總體規(guī)劃》

由圖知,該地區(qū)歷年耕地面積變化呈遞減趨勢(shì)且變化增減幅度大致相等,擬以直線方程配合,根據(jù)最小二乘法和微分求極值的原理,導(dǎo)出一組標(biāo)準(zhǔn)方程式。

圖2 重慶市歷年耕地面積變化三點(diǎn)圖

求解上列方程組得系數(shù)a和b的計(jì)算公式為

把有關(guān)數(shù)據(jù)代入上式,求得

直線預(yù)測(cè)模型為

根據(jù)相關(guān)系數(shù)的計(jì)算公式

得出相關(guān)系數(shù)r=-0.94421

標(biāo)準(zhǔn)誤差

根據(jù)上述模型的預(yù)測(cè)誤差可知,在13個(gè)預(yù)測(cè)值(樣本范圍)中,預(yù)測(cè)誤差全部在5%以內(nèi),除2001年、2002年兩年誤差超過2%以外,其余全部在2%以內(nèi)。這一切充分說明應(yīng)用＾Y=264.0627-3.3129X模型對(duì)重慶市耕地面積進(jìn)行直線趨勢(shì)預(yù)測(cè)達(dá)到滿意的效果。

因此,2010年耕地保有量的因變量X=15,2020年耕地保有量的因變量X=25,代入＾Y=264.0627-3.3129X得到2010年耕地保有量和2020年耕地保有量分別為214.36萬(wàn)hm2和181.24萬(wàn)hm2?！吨貞c市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)》確定的2010年耕地保有量和2020年耕地保有量分別為221.67萬(wàn)hm2和217.07萬(wàn)hm2。

通過上述模型預(yù)測(cè)重慶市2010年和2020年耕地保有量與《重慶市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)》確定的2010年和2020年耕地保有量相比分別小7.31萬(wàn)hm2和35.83萬(wàn)hm2。未來一段時(shí)期重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度會(huì)更加迅速,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提高必然會(huì)占用一部分耕地,“建設(shè)與吃飯”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)”矛盾更加尖銳。如何為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)提供可靠的用地保證,同時(shí)又要保證足額完成規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量目標(biāo),尋求“建設(shè)與吃飯”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)”的平衡點(diǎn),促進(jìn)重慶市經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。

重慶市耕地減少主要呈現(xiàn)由城鎮(zhèn)向四周輻射擴(kuò)散狀態(tài),越靠近城鎮(zhèn)的耕地減少速度越快,即耕地減少主要集中在城鎮(zhèn)郊區(qū)。本文探討耕地保護(hù)問題,主要是關(guān)于城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地的保護(hù)問題。

2 城鎮(zhèn)郊區(qū)大量耕地流失原因分析

2.1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷

1978年改革開放以前,我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,所有生產(chǎn)資料的分配(包括土地)由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配,那時(shí)嚴(yán)格控制城市規(guī)模,城鄉(xiāng)人口流動(dòng)極小,城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地被建設(shè)占用的問題并不十分突出。改革開放至今,我國(guó)已經(jīng)打破了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,建立起來了充滿活力的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)。然而,市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有自發(fā)性、盲目性和滯后性的缺陷。

由于目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益相對(duì)低于其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè),城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民和農(nóng)村集體在追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的動(dòng)力驅(qū)使下,耕地保護(hù)積極性低,私自轉(zhuǎn)變耕地用途,用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一方面,由于城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)不斷上漲,郊區(qū)農(nóng)民和農(nóng)村集體在耕地和基本農(nóng)田上建造住宅用于出租或出售,既浪費(fèi)了耕地資源,也擾亂了正常房地產(chǎn)市場(chǎng)。另一方面,違法簽訂耕地租賃協(xié)議,以“以租代征”的方式將耕地出租給非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來獲得收益相對(duì)較高的租金,非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在耕地和基本農(nóng)田上建造工廠或者從事其他非農(nóng)生產(chǎn),造成耕地表層土壤破壞嚴(yán)重,一般情況下短時(shí)期內(nèi)很難恢復(fù)耕作,造成了耕地資源的的巨大破壞,危害國(guó)家糧食安全,也不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

2.2 部分地方政府錯(cuò)誤的政績(jī)觀和本位主義思想

由于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)片面追求政績(jī),或只從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展著眼,缺乏全局意識(shí),為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)不惜損害子孫后代利益,危害國(guó)家糧食安全,大興土木,建造一些標(biāo)志性政績(jī)工程,非法圈地用于建設(shè),凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為,政府違法帶有普遍性,違法普遍披著“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”的外衣。2005年-2008年期間,重慶市多個(gè)縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)因土地違法案件受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。

2.3 現(xiàn)行一些土地管理制度不利于城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地保護(hù)

首先,集體土地所有權(quán)主體不清晰。從現(xiàn)行法律看,集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體,看起來所有權(quán)主體很清晰,在同一行政村中,既有村,又有村民小組,還有集體經(jīng)濟(jì)組織,那么屬于村民小組的全體農(nóng)民所有呢,還是全村農(nóng)民集體所有,還是全村農(nóng)民集體所有?[3]由于法律對(duì)集體土地所有權(quán)的主體界定的不是十分清楚,使農(nóng)村集體特別是城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地被征收征用時(shí),就難以有明確的集體組織或集體內(nèi)的自然人去履行保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的責(zé)任和義務(wù)。其次,《土地管理法》對(duì)“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定在實(shí)際的實(shí)施過程中給地方隨意征地提供了過大的“合法空間”。由于“公共利益”很難準(zhǔn)確界定,某些地方政府只從本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展著眼,盲目擴(kuò)大城市規(guī)模,城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地成為征地首選。由于城鎮(zhèn)一般分布在自然條件較好的區(qū)域,新增建設(shè)用地占用郊區(qū)耕地,可以減少建設(shè)成本[3]。并且,《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定:征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。由于征收征用耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征耕地原用途給補(bǔ),而被征土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,國(guó)有土地使用權(quán)出讓金則是按照居住、旅游、餐飲、倉(cāng)儲(chǔ)或者工廠建設(shè)用途價(jià)格出讓。土地使用權(quán)出讓金與被征耕地補(bǔ)償費(fèi)用之間的巨大差額成了地方政府瘋狂征地的又一原因。

3 城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地保護(hù)新機(jī)制探索

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地保護(hù)新機(jī)制的方法探索,是以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)土地市場(chǎng)具有的特點(diǎn)為理論基礎(chǔ),提倡在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下,通過政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控措施來彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷,進(jìn)而為我國(guó)在世界金融危機(jī)情況下社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、快速、健康發(fā)展提供用地保證和糧食安全,在“保紅線和保增長(zhǎng)”中尋求城鎮(zhèn)發(fā)展和郊區(qū)耕地保護(hù)的平衡點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)在城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地面臨的問題,本文提出以下幾條解決措施。

3.1 加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控

中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,政府參與宏觀調(diào)控能夠克服市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的不足,尤其是在當(dāng)前“土地參與宏觀調(diào)控”背景下,政府的宏觀調(diào)控政策對(duì)破解“城鎮(zhèn)發(fā)展與城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地保護(hù)”顯得尤為重要。我國(guó)政府宏觀調(diào)控的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段。

(1)積極發(fā)展都市農(nóng)業(yè),通過提高郊區(qū)農(nóng)民收入來激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和保護(hù)耕地的積極性。堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的農(nóng)村發(fā)展道路,增加種糧農(nóng)戶補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿,提高糧食價(jià)格,降低或減免城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民或農(nóng)村集體發(fā)展特色觀光農(nóng)業(yè)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民或農(nóng)村集體發(fā)展特色農(nóng)業(yè)提供信貸資金支持,通過鼓勵(lì)城鎮(zhèn)郊區(qū)發(fā)展收益高的特色農(nóng)業(yè)來達(dá)到保護(hù)耕地的目的。城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民和農(nóng)村集體應(yīng)該充分利用距離經(jīng)濟(jì)中心即城鎮(zhèn)近的優(yōu)勢(shì),充分利用現(xiàn)代城市上班族工作壓力大,空閑時(shí)間相對(duì)較少,城鎮(zhèn)郊區(qū)近郊游更適合這一消費(fèi)人群的特點(diǎn),并且結(jié)合他們的愛好,可以大力發(fā)展“白領(lǐng)農(nóng)莊”經(jīng)濟(jì),“都市農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟(jì)等,使城市上班族從“網(wǎng)絡(luò)農(nóng)場(chǎng)”走進(jìn)“現(xiàn)實(shí)農(nóng)場(chǎng)”,體驗(yàn)農(nóng)田勞動(dòng)的快樂產(chǎn)業(yè)模式。通過大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè),可以促進(jìn)城市郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),增加農(nóng)民收入,從而使都市郊區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí),提高農(nóng)民和農(nóng)村集體保護(hù)耕地的自覺意識(shí)。

(2)發(fā)揮宏觀調(diào)控的法律手段,進(jìn)一步完善耕地保護(hù)法律體系。今年政府工作報(bào)告中再一次提到“城鄉(xiāng)建設(shè)都要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市建設(shè)過程中,各級(jí)政府特別是各級(jí)土地行政主管部門要認(rèn)真貫徹法律法規(guī),堅(jiān)持“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”的法制觀念,堅(jiān)持落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要,出臺(tái)專門的耕地保護(hù)法律,為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的“建設(shè)與吃飯”的耕地爭(zhēng)奪提供詳實(shí)的法律依據(jù),逐步完善現(xiàn)有的土地征收征用和補(bǔ)償法律。如《中華人民共和國(guó)土地國(guó)立法》應(yīng)增加國(guó)家在征收征用耕地過程中“公共利益”的界定準(zhǔn)則。同時(shí),土地補(bǔ)償留給失地農(nóng)民份額過少,僅限于直補(bǔ)[4]。提高征用征收城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),合理分配土地收益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,對(duì)農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)利益和耕地資源的有效保護(hù)是不斷完善我國(guó)土地法律體系建設(shè),形成一個(gè)保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)、抵御地方政府土地違法的制度屏障[5]。

(3)實(shí)行最嚴(yán)厲的行政手段,堅(jiān)決打擊土地違法行為,遏制城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地被占勢(shì)頭。隨著城鎮(zhèn)化的加快,城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地保護(hù)矛盾更加突出。為了有效保護(hù)耕地,維護(hù)國(guó)家糧食安全和法律法規(guī)的權(quán)威性,各級(jí)土地行政主管部門應(yīng)該加大土地執(zhí)法力度,建立打擊城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地違法的長(zhǎng)效機(jī)制。土地監(jiān)察部門要充分利用現(xiàn)有人員和技術(shù)開展耕地動(dòng)態(tài)執(zhí)法監(jiān)察,及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)處理。同時(shí),結(jié)合當(dāng)前實(shí)際,充分利用《國(guó)土資源部關(guān)于開展2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2010]15號(hào))的契機(jī),認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“土地督察工作要加強(qiáng),敢于碰硬,不怕得罪人”的指示精神,充分發(fā)揮土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的警示和震懾作用,有效遏制土地違法行為[6]。隨著土地違法案件打擊力度的不斷加大,近年土地違法案件呈下降趨勢(shì),但是土地監(jiān)察形勢(shì)依然嚴(yán)峻,土地違法打擊力度不容松懈,保護(hù)城鎮(zhèn)郊區(qū)耕地任務(wù)艱巨。

3.2 認(rèn)真落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,確實(shí)需要占用耕地的,必須落實(shí)“耕地占補(bǔ)”制度,堅(jiān)持耕地總量“數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高”的原則。

3.3 嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃

全國(guó)人大代表、河南省副省長(zhǎng)張大衛(wèi)認(rèn)為,土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展規(guī)劃一定要做到精準(zhǔn)對(duì)接。要千方百計(jì)地在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中大力挖潛,實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地。

3.4 建設(shè)保障性住房解決城鎮(zhèn)居民的住房壓力

通過政府提供經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房,解決城鎮(zhèn)中低收入者因在城鎮(zhèn)買不起房、租不起房而向城鎮(zhèn)郊區(qū)轉(zhuǎn)移居住引起的城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民和農(nóng)村集體開發(fā)房產(chǎn)而占用耕地問題。

3.5 充分發(fā)揮媒體宣傳監(jiān)督作用,提高公眾耕地保護(hù)意識(shí)

當(dāng)今社會(huì),報(bào)紙、電視和網(wǎng)絡(luò)等媒體的力量變得越來越強(qiáng)大,任何社會(huì)事件,當(dāng)媒體介入之后,在引起公眾高度關(guān)注的同時(shí)而得以快速解決。在城鎮(zhèn)過程中的耕地保護(hù)問題應(yīng)該成為媒體關(guān)注的重點(diǎn),各級(jí)土地行政主管部門應(yīng)該定期將本行政轄區(qū)內(nèi)的耕地違法案件的查處情況向媒體公布,同時(shí)通過媒體向全社會(huì)宣傳我國(guó)實(shí)行耕地保護(hù)政策的重要性和迫切性,使公眾形成“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”的共識(shí)。發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用,走全民保護(hù)耕地的路線。

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[5]陳多長(zhǎng).中國(guó)現(xiàn)行土地管理體制:制度缺陷與改革思路[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2004(8):28-30.

[6]《國(guó)土資源部關(guān)于開展2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2010]15號(hào))