電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

●張 研，何 振

（1．上海大學(xué) 圖書情報(bào)檔案系，上海 200444；2．湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湘潭 411105）

政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指用來反映和概括政府部門管理績效水平的概念和具體指標(biāo)，是績效評(píng)價(jià)的尺度。而績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則是由兩個(gè)以上的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)組成的一個(gè)系統(tǒng)。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)一直以來是績效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)所在，因此在設(shè)計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，需要科學(xué)選定評(píng)價(jià)指標(biāo)，合理確定指標(biāo)權(quán)重，科學(xué)構(gòu)建指標(biāo)體系框架，從而達(dá)到建立科學(xué)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目的。電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)同樣如此。

1 科學(xué)選定電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

科學(xué)選定電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，需要遵循一定的科學(xué)設(shè)計(jì)理念、科學(xué)設(shè)計(jì)原則和科學(xué)設(shè)計(jì)程序，不但要遵循一般指標(biāo)選定的理念、原則、程序，還要遵循自身特殊的理念、原則和程序。

1.1 樹立正確的指標(biāo)設(shè)計(jì)理念

理念猶如一股無形的力量，影響和制約著電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)及其指標(biāo)的設(shè)制，是電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)之魂。要科學(xué)有效地進(jìn)行電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)及其指標(biāo)體系的構(gòu)建，必須樹立戰(zhàn)略理念、民本理念和服務(wù)理念。

（1）樹立戰(zhàn)略理念。這里的戰(zhàn)略理念是指全面、整體、可持續(xù)發(fā)展的理念。全面、整體、可持續(xù)發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人口、資源、環(huán)境的統(tǒng)一，是物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設(shè)的統(tǒng)一。［1］對(duì)電子政務(wù)信息服務(wù)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，要樹立這種全面、整體、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略理念，對(duì)本部門的具體情況和所處環(huán)境進(jìn)行前期調(diào)研，對(duì)電子政務(wù)信息服務(wù)評(píng)價(jià)的目標(biāo)、行動(dòng)計(jì)劃和步驟進(jìn)行整體規(guī)劃，用全面、整體、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略理念來指導(dǎo)指標(biāo)體系的構(gòu)建。即既要設(shè)制經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又要設(shè)制社會(huì)指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)；既要設(shè)制“電子”績效指標(biāo)，又要設(shè)制“政務(wù)”績效指標(biāo)；既要有內(nèi)部績效指標(biāo)，又要有外部績效指標(biāo)；既要有當(dāng)前的發(fā)展指標(biāo)，又要有可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)；既要有主觀努力指標(biāo)，又要有客觀條件指標(biāo)。

（2） 樹立民本理念。民本理念，即以民眾的意愿、期望和要求作為政府行政及其電子政務(wù)績效評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。電子政務(wù)信息服務(wù)，最大的特點(diǎn)在于它是以民眾為本位，而非政府本位。在進(jìn)行電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)及其指標(biāo)體系構(gòu)建時(shí)，需要經(jīng)常思考這些問題：誰是我們的用戶？我們的用戶對(duì)政府機(jī)關(guān)所提供的信息和服務(wù)有什么樣的要求？我們?nèi)绾尾拍軡M足民眾的合法期待？我們是否為民眾提供了方便、快捷、滿意的服務(wù)？多從民眾的角度思考指標(biāo)體系的構(gòu)建，多聽取民眾的意見和建議，并盡可能讓民眾參與指標(biāo)的制定，使得指標(biāo)體系能夠反映民眾的利益、要求和意愿。實(shí)現(xiàn)民眾的期望，提高民眾的滿意度，從而提高電子政務(wù)信息服務(wù)的整體績效。

（3）樹立服務(wù)理念。服務(wù)理念，即電子政務(wù)信息服務(wù)及其績效評(píng)價(jià)要以為社會(huì)提供方便、快捷、高質(zhì)量的公共服務(wù)作為自己的本質(zhì)要求。電子政務(wù)信息服務(wù)要求創(chuàng)新政府服務(wù)方式，使政府服務(wù)更為快捷、更為方便、更為暢通、更為直接、更為公平，具有更高的附加值。因此，從某種程度上講，電子政務(wù)信息服務(wù)的核心，就是通過信息技術(shù)改革政府行政運(yùn)作方式，從而塑造和實(shí)現(xiàn)一個(gè)服務(wù)型政府。［2］

1.2 遵循科學(xué)的指標(biāo)設(shè)計(jì)原則

任何績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，都需要遵循一定的原則。績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的一般原則包括系統(tǒng)性原則、可行性原則、可比性原則、準(zhǔn)確性原則。系統(tǒng)性原則包含兩個(gè)層面：一是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)及其體系與評(píng)價(jià)對(duì)象的戰(zhàn)略目標(biāo)、績效評(píng)價(jià)的目的三者之間的一致；二是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要把社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源、環(huán)境看作一個(gè)整體的大系統(tǒng)。可行性原則對(duì)地方政府公共事業(yè)管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)及體系構(gòu)建作出三個(gè)方面的規(guī)定性：一是指標(biāo)要有針對(duì)性；二是評(píng)價(jià)指標(biāo)要合理；三是評(píng)價(jià)指標(biāo)要有可操作性?？杀刃栽瓌t指標(biāo)體系中的指標(biāo)要有相互獨(dú)立性，同一層次上的指標(biāo)之間必須相互獨(dú)立，不能交叉重迭，另外指標(biāo)必須反映組織績效的共同屬性，反映組織管理績效屬性中共同的東西。［3］準(zhǔn)確性原則要求在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮已有資料的數(shù)量和質(zhì)量，將誤差控制在最小范圍內(nèi)。

電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，除了要遵循績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的一般原則外，還要遵循其自身的一些特殊原則。

（1）以用戶需求為導(dǎo)向。電子政務(wù)信息用戶需求是電子政務(wù)信息服務(wù)的依據(jù)和向?qū)?，沒有電子政務(wù)信息的用戶需求，整個(gè)電子政務(wù)信息服務(wù)工作就失去了存在和發(fā)展的意義。從一定層面上說，用戶需求是電子政務(wù)信息服務(wù)發(fā)展的動(dòng)力。因此，在設(shè)計(jì)電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，要堅(jiān)持以用戶需求為導(dǎo)向的原則，強(qiáng)化動(dòng)力機(jī)制，從而使電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)更為科學(xué)、合理。

（2）以成本效益比較分析為核心。成本效益分析又稱“收入成本分析”，是把公用事業(yè)、水利工程等事業(yè)項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益即收入與成本或投資支出和經(jīng)營成本對(duì)比，用凈效益和效益成本比率來分析計(jì)算項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)效益。成本效益分析不但注重投入，也注重產(chǎn)出，更加注重投入和產(chǎn)出的比較分析。電子政府信息服務(wù)作為政府管理的一個(gè)重要方面，其績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)需要遵循政府績效評(píng)價(jià)的原則，即必須以成本效益比較分析為核心。因此，我們?cè)谠O(shè)計(jì)電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，要考慮指標(biāo)體系中是否既包含有成本投入的指標(biāo)，又包含有產(chǎn)出效益指標(biāo)。

（3）以電子政務(wù)信息服務(wù)內(nèi)容為主要參考內(nèi)容。電子政務(wù)信息服務(wù)的內(nèi)容是電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的主要參考內(nèi)容，有哪些方面的信息服務(wù)，就應(yīng)相應(yīng)地設(shè)計(jì)哪些方面的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)電子政務(wù)信息服務(wù)內(nèi)容的質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)。當(dāng)前我國電子政務(wù)信息服務(wù)的內(nèi)容主要有：政務(wù)信息一般查詢服務(wù)、政務(wù)信息咨詢服務(wù)、政務(wù)信息報(bào)道服務(wù)、政務(wù)信息出版服務(wù)、政務(wù)信息研究預(yù)測服務(wù)和政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。在設(shè)計(jì)電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)要結(jié)合這些內(nèi)容，不能想當(dāng)然地去設(shè)計(jì)，只有認(rèn)真分析它們各自所包含的具體內(nèi)容，才能使指標(biāo)設(shè)計(jì)更具科學(xué)性和實(shí)用性。

1.3 細(xì)化指標(biāo)設(shè)計(jì)具體程序

選擇了指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則后，就要按照指標(biāo)設(shè)計(jì)的程序來進(jìn)行指標(biāo)的設(shè)計(jì)了。電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的程序包括資料的收集和分析、主要評(píng)價(jià)維度的細(xì)化、指標(biāo)的初步設(shè)計(jì)、指標(biāo)的檢驗(yàn)和修正。

（1）資料收集和分析。資料收集和分析是指標(biāo)設(shè)計(jì)的起步階段，也是核心階段。資料收集是否全面、分析是否科學(xué)，將決定指標(biāo)是否全面、是否科學(xué)，決定了指標(biāo)的信度和效度。收集資料包括對(duì)政府及其部門的職能資料、政府及其部門的目標(biāo)資料、政府及其部門績效評(píng)價(jià)指標(biāo)要素資料等進(jìn)行收集，這是進(jìn)行資料分析的基礎(chǔ)。對(duì)于資料的收集，一般采用對(duì)政府及其部門相關(guān)文獻(xiàn)的收集、對(duì)政府及其部門有關(guān)工作人員的訪談、對(duì)相關(guān)人員的問卷調(diào)查三種方法，這樣收集到的資料就相對(duì)較為全面。在收集資料時(shí)，不但要注重資料的數(shù)量，更要注重資料的質(zhì)量。

資料的分析是對(duì)收集來的資料進(jìn)行篩選、判別、分類、排序，并進(jìn)行綜合地分析。首先確定哪些資料是無用的，甚至是錯(cuò)誤的；其次是篩選資料，刪除無用和錯(cuò)誤的資料；再次是資料排序，即把有用的、正確的資料，按照重要性和層面的一致性進(jìn)行排序；最后，得出幾個(gè)關(guān)鍵的評(píng)價(jià)維度，即指標(biāo)體系中的一級(jí)指標(biāo)。

（2）評(píng)價(jià)維度的細(xì)化。通過第一階段的資料收集和分析，我們得出了幾個(gè)關(guān)鍵的評(píng)價(jià)維度，即指標(biāo)體系中的一級(jí)指標(biāo)，接下來就是要對(duì)這幾個(gè)關(guān)鍵的評(píng)價(jià)維度的細(xì)化。我們首先要弄清楚，這幾個(gè)關(guān)鍵評(píng)價(jià)維度的具體含義和具體所包含的內(nèi)容，再聯(lián)系實(shí)際進(jìn)行一定的分析。在分析的基礎(chǔ)上，得出二級(jí)指標(biāo)，這些二級(jí)指標(biāo)不但要在同一層面，而且要能涵蓋自己所屬一級(jí)指標(biāo)的所有內(nèi)容。

（3）指標(biāo)的初步設(shè)計(jì)。在對(duì)一、二級(jí)指標(biāo)的分析和判斷的基礎(chǔ)之上，得出三級(jí)指標(biāo)。這些三級(jí)指標(biāo)要能很好地體現(xiàn)二級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵，涵蓋二級(jí)指標(biāo)的所有內(nèi)容，不但要符合指標(biāo)設(shè)計(jì)的一般原則，而且要符合電子政務(wù)信息服務(wù)指標(biāo)設(shè)計(jì)的特殊原則。

（4）指標(biāo)的質(zhì)量檢測。為了使確定好的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更趨合理，還應(yīng)對(duì)其進(jìn)行檢驗(yàn)和修正。電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的質(zhì)量檢測，可以通過專家調(diào)查法，將所確定的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)提交領(lǐng)導(dǎo)、專家會(huì)議及咨詢顧問，征求意見，修改、補(bǔ)充、完善績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。質(zhì)量檢測還可以根據(jù)指標(biāo)體系運(yùn)用結(jié)果的情況進(jìn)行修訂，使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更加理想和完善。

2 合理確定電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

對(duì)于任何多指標(biāo)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，各評(píng)價(jià)指標(biāo)的相互重要程度即指標(biāo)權(quán)重互不相同，不同的權(quán)重對(duì)應(yīng)不同的評(píng)價(jià)結(jié)果。所以，合理地確定指標(biāo)權(quán)重對(duì)任何評(píng)價(jià)系統(tǒng)都十分重要。指標(biāo)權(quán)重的確定有主觀法和客觀法兩大類。主觀法是評(píng)價(jià)主體根據(jù)對(duì)各個(gè)指標(biāo)的主觀重視程度而賦予權(quán)重的一種方法，主要有專家評(píng)定法、循環(huán)評(píng)分法、二項(xiàng)系數(shù)法、層次分析法等；客觀法是根據(jù)指標(biāo)自身的作用和影響確定權(quán)重的方法，主要有熵值法、主成分分析法、因子分析、聚類分析、判別分析等多元分析方法。各種方法都有優(yōu)點(diǎn)，也都有局限性，在具體使用時(shí)應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)目的和指標(biāo)數(shù)據(jù)的情況有選擇地使用。

2.1 專家評(píng)定法

專家評(píng)定法就是把已經(jīng)擬好的指標(biāo)體系通過征詢專家的意見，給出相適應(yīng)的權(quán)重，然后經(jīng)統(tǒng)計(jì)計(jì)算取得其平均值，并最終對(duì)這些擬定的指標(biāo)權(quán)重加以確定。具體步驟是：［4］

（1） 編制權(quán)重征詢表（見表1）。

表1 權(quán)重征詢表

通過把此表發(fā)給m個(gè)專家填寫，以便獲得每項(xiàng)擬定指標(biāo)的權(quán)重。

（2）對(duì)m個(gè)專家所給出的每項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行平均，以獲得平均值。計(jì)算公式為：

式中i=1，2，…，m

（3） 作歸一化處理。

2.2 主成分分析法

主成分分析法是研究用變量族的少數(shù)幾個(gè)線性組合（新的變量族） 來解釋全部多維變量的協(xié)方差結(jié)構(gòu)，挑選最佳變量子集，簡化數(shù)據(jù)，揭示變量間關(guān)系的一種多元統(tǒng)計(jì)分析方法。新的變量之間不相關(guān)，新變量方差盡可能大，但新舊變量方差和保持不變。其基本步驟如下：［5］

（1） 對(duì)原始變量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化一般采用Z-Score法。

（2）計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)化后變量的相關(guān)系數(shù)矩陣R。

（4）通過λi計(jì)算各主成分的貢獻(xiàn)率：

在主成分析法的基礎(chǔ)上可以導(dǎo)出因子分析法，即當(dāng)主成分難以給出具有實(shí)際意義的解釋時(shí)，可以將上述主成分作為初試因子進(jìn)行一定規(guī)則的坐標(biāo)旋轉(zhuǎn)，從而獲取理想的指標(biāo)權(quán)重。

3 科學(xué)構(gòu)建基于電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

構(gòu)建指標(biāo)體系，需要借助一定的工具和方法。對(duì)于績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建，理論界和實(shí)踐界都有許多工具，主要的工具方法有“3E”評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理、平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵績效指標(biāo)等，其中又以平衡計(jì)分卡應(yīng)用得最為深遠(yuǎn)和廣泛。

平衡計(jì)分卡是哈佛商學(xué)院羅伯特·S·卡普蘭（Robert·S·Kaplan） 等人于1992年發(fā)明的一種績效評(píng)價(jià)和管理工具。平衡計(jì)分卡問世以來，在西方企業(yè)界已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用。在《財(cái)富》雜志公布的世界前1000位公司中，就有40%的企業(yè)都采用了“平衡計(jì)分卡”系統(tǒng)。Bain&Conpany調(diào)查也指出，50%以上的北美企業(yè)都已采用“平衡計(jì)分卡”作為企業(yè)內(nèi)績效評(píng)價(jià)的方法，《哈佛商業(yè)評(píng)論》更是把“平衡計(jì)分卡”稱為75年來最具影響的戰(zhàn)略管理工具。而在政府部門，平衡計(jì)分卡也有其適應(yīng)性。電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)是政府績效評(píng)價(jià)的一個(gè)部分，只不過由于其非常重要，而獨(dú)立進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，平衡計(jì)分卡同樣能應(yīng)用于電子政務(wù)信息服務(wù)的績效評(píng)價(jià)。

企業(yè)的平衡計(jì)分卡由財(cái)務(wù)狀況指標(biāo)、顧客服務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部經(jīng)營指標(biāo)、學(xué)習(xí)和成長指標(biāo)構(gòu)成。電子政務(wù)信息服務(wù)績效評(píng)價(jià)中平衡計(jì)分卡應(yīng)如何建立呢？我們首先應(yīng)從電子政務(wù)信息服務(wù)內(nèi)部管理維度、電子政務(wù)信息服務(wù)成本維度、電子政務(wù)信息服務(wù)顧客維度、學(xué)習(xí)與發(fā)展維度四個(gè)方面構(gòu)建電子政務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如圖所示。

圖 電子政務(wù)信息服務(wù)績效平衡計(jì)分卡框架形態(tài)

其次，找出第一層次所包含的內(nèi)容。電子政務(wù)信息服務(wù)內(nèi)部管理包括政務(wù)信息安全、政務(wù)網(wǎng)上服務(wù)、政務(wù)信息公開等；電子政務(wù)信息服務(wù)成本維度包括設(shè)備成本、報(bào)酬成本、管理成本、培訓(xùn)成本等；電子政務(wù)信息服務(wù)顧客維度包括信息的準(zhǔn)確性、便利性、時(shí)效性、完整性、隱私性等；學(xué)習(xí)與發(fā)展維度包括信息服務(wù)公務(wù)員的培訓(xùn)與發(fā)展情況、組織自身學(xué)習(xí)、變革與發(fā)展情況等。

再次，設(shè)制第三層次的指標(biāo)。第三層次的指標(biāo)才是具體運(yùn)用的評(píng)價(jià)指標(biāo)，是用來衡量績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。前兩個(gè)層次做得再好，而第三層次指標(biāo)設(shè)制不科學(xué)、不合理，最終指標(biāo)體系也是不科學(xué)、不合理的。第三層次指標(biāo)設(shè)制有三個(gè)具體步驟：第一步，把第二層次的內(nèi)容具體、細(xì)化，盡量全面而又具有可操作性；第二步，調(diào)查本地、本部門的實(shí)際情況，根據(jù)需要選用具體的指標(biāo)；第三步，檢查指標(biāo)的科學(xué)性，看是否與第一、第二層次相偏離。

最后，檢查評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性。仔細(xì)分析指標(biāo)的內(nèi)涵及指標(biāo)間的相互關(guān)系，既要保證指標(biāo)的獨(dú)立性和完整性，把那些實(shí)質(zhì)是指同一對(duì)象的指標(biāo)刪掉，又要注意遵循指標(biāo)的導(dǎo)向性、整體性、客觀性、可測性、可行性、經(jīng)濟(jì)性等原則，盡量做到使每一個(gè)指標(biāo)外延清晰，易于界定；內(nèi)涵明確，易于理解。［6］

［1］馮惠玲．政府信息資源管理［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：185－220.

［2］周曉英，王英瑋．政務(wù)信息管理［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：230－261.

［3］彭國甫．地方政府公共事業(yè)管理績效評(píng)價(jià)研究［M］．長沙：湖南人民出版社，2004：80－187.

［4］彭國甫．地方政府績效評(píng)價(jià)研究［M］．長沙：湖南人民出版社，2005：110，1－165，360－380.

［5］何振，等．電子政務(wù)公共服務(wù)功能的定位與實(shí)現(xiàn)［J］．電子政務(wù)，2006（9）：65－70.

［6］楊云飛，白慶華．電子政務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［J］.計(jì)算機(jī)應(yīng)用與軟件，2004（8）：61－65.