“十二五”規(guī)劃,再造中國

謝子言

制定一個好的“十二五”規(guī)劃并不困難，關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型能否突破。2003年，政府已經(jīng)提出了政府轉(zhuǎn)型，但政府轉(zhuǎn)型和其自身利益問題日益緊密地捆綁在一起，政府自身利益傾向形成的非局部性和非個別性，加深了政府轉(zhuǎn)型的困難度。

中國的“十二五”規(guī)劃處在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的節(jié)點，同樣也是中國邁向小康社會的歷史關(guān)鍵點。

1月19日，國家發(fā)改委聯(lián)合亞洲開發(fā)銀行舉行“中國‘十二五規(guī)劃的方向和政策國際研討會”，國家發(fā)改委副主任徐憲平宣布，“十二五”規(guī)劃編制工作已全面啟動。距離中國2020年全面建成小康社會的目標只有兩個“五年規(guī)劃”期，“十二五”規(guī)劃對于目標能否如期實現(xiàn)至關(guān)重要。按照慣例，2010年下半年召開的十七屆五中全會的重要議題將是審議“十二五”規(guī)劃，并于2011年3月提交全國人民代表大會審議。目前，全國各省市區(qū)和國家部委正在緊鑼密鼓編制各自的“十二五”規(guī)劃，并向中央遞交建議。

擔綱部分國家“十二五”規(guī)劃課題研究的國家行政學院教授汪玉凱表示，根據(jù)中國五年規(guī)劃編制流程，“十二五”規(guī)劃編制包括前期研究、編制起草、論證銜接、審批發(fā)布四個階段。第一個階段從去年9月起到2010年1月底，開展重大問題研究，起草完成規(guī)劃思路。第二個階段是從2010年2月到7月底，組織開展總體規(guī)劃的研究起草，形成總體規(guī)劃框架，部署國家級重點專項規(guī)劃編制工作。第三個階段是從2010年8月到11月，主要任務(wù)是起草論證完善規(guī)劃綱要草案。最后就是在2011年初，完成規(guī)劃綱要草案編制，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審定后提交全國人民代表大會審議。最后會以國家發(fā)改委或國務(wù)院文件的形式發(fā)布綱要?！捌鋵嵾@也是每次五年規(guī)劃制訂的慣例?！?/p>

汪玉凱表示，事實上，“十二五”規(guī)劃就會為2020年全面建成小康社會的這一目標做準備，而不會僅僅是2011～2015年的五年規(guī)劃。

從經(jīng)濟建設(shè)為中心到經(jīng)濟，社會并舉

“‘十二五規(guī)劃與此前的11個規(guī)劃有著本質(zhì)的差別。過去的11個規(guī)劃追求‘國強，‘十二五規(guī)劃則追求‘民富?！眹液暧^經(jīng)濟研究院副院長王一鳴表示，“十二五”規(guī)劃是新中國60年后的一次再出發(fā)，應(yīng)該有一個新的發(fā)展思路，“十二五”規(guī)劃的時代背景首先是全面貫徹科學發(fā)展觀；其次是世界經(jīng)濟格局面臨深度調(diào)整。

經(jīng)過30多年的改革，目前中國人均GDP首次達到3200美元，按照國際標準，當人均GDP達到3000美元以上、開始進入-工業(yè)化中后期，這一時期的發(fā)展思路肯定與過去不同?！笆濉币约耙院笠粋€較長時期，提高居民收入、縮小各種差距、富裕人民群眾應(yīng)成為國民經(jīng)濟發(fā)展與改革的全新思路和戰(zhàn)略。

在中國歷史上前11個計劃或規(guī)劃中，政策重點主要集中在經(jīng)濟發(fā)展即“強國”的諸領(lǐng)域內(nèi)，這是由當時經(jīng)濟發(fā)展的迫切性決定的。中央黨校研究室副主任周天勇認為，“十二五”期間要較好地解決分配不公問題、規(guī)劃思路要從“公要多一些，私要少一些”、“計劃要多一些，市場要少一些”、“政府負主要支付責任，社會居民主要接受國家福利”、“公平重一些，效率輕一些”等傳統(tǒng)的思維定式中解放出來?！耙贫ㄒ粋€長期的提高國家福利的戰(zhàn)略規(guī)劃，為建立一個有競爭力和公平正義的福利國家打下基礎(chǔ)?！?/p>

周天勇表示，從近幾年的情況看，中國社會的很多問題都跟貧富差距和民眾的普遍不富裕有著直接的關(guān)系。如結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的問題、消費和內(nèi)需不足的問題，乃至一些群體性事件，都有著貧富分化的影子。貧富分化甚至直接影響到中國社會的穩(wěn)定。所以，“十二五”規(guī)劃政策的著力點應(yīng)該轉(zhuǎn)到把提高居民收入、縮小貧富差距、富裕人民群眾作為全新思路和戰(zhàn)略。圍繞著如何“富民”問題，制定行動路線圖。

從“九五”計劃開始，經(jīng)歷的幾個計劃都強調(diào)“增長”，而“十二五”則很可能定調(diào)“均衡”。即區(qū)域間的均衡、貧富差距的均衡、大城市與小城鎮(zhèn)的均衡、公共服務(wù)的均衡等等。汪玉凱表示，“在唯GDP論的考核制度下，各級領(lǐng)導(dǎo)忙于抓項目、抓招商引資，服務(wù)型政府建設(shè)相對滯后。政府資源向國有企業(yè)、向投資傾斜，公共服務(wù)供給嚴重不足且十分不均衡。”

隨著分工和交易日益復(fù)雜，公共領(lǐng)域空間也在不斷擴展，需要政府切實將主要精力轉(zhuǎn)移到向全體公民提供公共服務(wù)上來。中國社科院學部委員李京文認為，中國不宜再把GDP增長目標列為“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展的核心，也不宜再提“保八”等政策口號，更不宜將GDP增長目標作為地方政策的目標和干部考核的唯一依據(jù)?！按饲跋喈旈L一段時間，由于發(fā)展是我們的第一要務(wù)，在不少地方的人事任免和干部選拔中，最主要的依據(jù)就是GDP增長等硬邦邦的‘政績，一些地方因此出現(xiàn)了唯GDP增速論干部上下的簡單做法。這樣造成的不利后果，就是部分地方領(lǐng)導(dǎo)單純追求短期經(jīng)濟增長，不顧長遠協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

從1990年代末期起，中國將醫(yī)療、教育、房地產(chǎn)等公共品強行推入市場交易。由于這些公共品幾乎是必需品，所謂“交易”就變成了完全失去了自由選擇的強制。考慮到房地產(chǎn)、教育、醫(yī)療等公共品在現(xiàn)代生活消費中所占的極高比例，這些與剝奪無異的市場化可以帶動的交易規(guī)模將是一個天文數(shù)字，而其制造GDP的能力與傳統(tǒng)商品完全不是一個數(shù)量級。

相當一部分人實際上在轟轟烈烈的市場化改革中，受到了絕對剝奪。與改革之前相比，中國底層民眾尤其是農(nóng)民在醫(yī)療、教育等方面所遭受的損失遠遠超過了他們貨幣財富的增加。在這場以官員與國企為主體的精英聯(lián)盟主導(dǎo)的機會主義明顯的“搶蛋糕”財富大分配中，什么社會公正、什么道德原則，統(tǒng)統(tǒng)都成了百無一用的書生之見。特殊利益集團專業(yè)化水平的提高更使這種“搶蛋糕”行為變得相當專業(yè)和隱蔽。普通百姓對這種職業(yè)化行為表現(xiàn)得相當無奈。

顯然，失衡所帶來的社會沖突，已經(jīng)引起決策部門的關(guān)注，國家發(fā)改委副秘書長楊偉民表示，“十二五”規(guī)劃會把社會發(fā)展擺在現(xiàn)代化建設(shè)更加突出的位置。樹立經(jīng)濟、社會、生態(tài)三者均衡原則，把經(jīng)濟效益、社會效益，生態(tài)效益放在同等重要位置。

國家發(fā)改委副主任徐憲平認為，“十二五”期間，中國將深化收入分配制度改革，調(diào)整國民收入分配格局，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，增加農(nóng)民和城鎮(zhèn)低收入者收入，擴大中等收入者比重，為擴大居民消費需求提供支撐。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟部部長余斌表示收入分配調(diào)整往往牽一發(fā)而動全身，既是推動改革和利益調(diào)整的關(guān)節(jié)點，也是改革和調(diào)整的難點?！笆濉逼陂g中國經(jīng)濟社會發(fā)展將進入新的階段，特別是在國際金融危機沖擊后，世界經(jīng)濟格局將發(fā)生明顯的調(diào)整和變化，要保持我國經(jīng)濟在更長時期內(nèi)的平穩(wěn)較快增長，必須推動我國收入分

配結(jié)構(gòu)調(diào)整。讓最廣大的人民群眾公平分享改革和經(jīng)濟發(fā)展的成果，使其更有利于內(nèi)需驅(qū)動型的平衡增長。

輕項目，重區(qū)劃

在“十二五”規(guī)劃編制前期動員的時候，不少省市都強調(diào)在國家加強重點區(qū)域開發(fā)背景下編制的規(guī)劃這樣一個不同以往的事實。

目前國家發(fā)改委已經(jīng)陸續(xù)召開了東部、中部、西部、東北地區(qū)的“十二五”規(guī)劃座談會，考慮長遠目標成為地方的共同建議。

在1月16日舉行的“十二五”規(guī)劃基本思路中部和東北地區(qū)座談會上，國家發(fā)改委主任張平指出，“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期。能否實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，直接關(guān)系到2020年全面建設(shè)小康社會的目標能否最終實現(xiàn)。

2009年以來，接二連三出臺的國家級區(qū)域振興規(guī)劃幾乎覆蓋全國每一個地區(qū)。這一現(xiàn)象引發(fā)了各界的關(guān)注。國家發(fā)展和改革委員會地區(qū)經(jīng)濟司司長范恒山表示，規(guī)劃的制定和頒布都是從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局出發(fā)，而不是著眼于某個地方的局部利益。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，中央和地方的分稅制及事權(quán)的下放，導(dǎo)致了地方政府圍繞地區(qū)GDP的稅收增長推動經(jīng)濟增長的激勵和沖動，形成了一個較長時期內(nèi)由地方政府推動的經(jīng)濟增長格局。一些地方政府競相制定不切實際的發(fā)展目標和發(fā)展重點，不僅導(dǎo)致各地區(qū)之間各自為戰(zhàn)和重復(fù)建設(shè)，而且?guī)韲乐氐膼盒愿偁幒蜔o序開發(fā)。

不過這些規(guī)劃仍需要和總體規(guī)劃相銜接，除總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃外，國家還將有單項規(guī)劃等與之銜接，并服從中央正在制定的關(guān)于“十二五”規(guī)劃發(fā)展的相關(guān)建議。

國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司牽頭研究“十二五”規(guī)劃中區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展方案，“不輕易提新戰(zhàn)略、造新詞，以免政策混亂?！眹液暧^經(jīng)濟研究院地區(qū)所副所長肖金成表示，“‘九五計劃以來，區(qū)域規(guī)劃提出了很多新概念，諸如‘小城鎮(zhèn)建設(shè)、‘縣域經(jīng)濟、‘區(qū)域協(xié)調(diào)等等，‘十二五規(guī)劃更應(yīng)該強調(diào)‘落實，將這些年提出的戰(zhàn)略落到實處，出臺具體措施?！?/p>

顯然，中國在“十一五”末期頻繁地頒布區(qū)域振興規(guī)劃，一定程度上是在為制定“十二五”規(guī)劃打基礎(chǔ)。各類區(qū)域規(guī)劃實施的目的是為了避免區(qū)域城市之間因不注重自身特點，而出現(xiàn)盲目的“效仿建設(shè)”效應(yīng)。

“以行政區(qū)為板塊的區(qū)域發(fā)展導(dǎo)致無序競爭、區(qū)域封鎖、各自為戰(zhàn)，并不利于一體化進程。這些都是‘十二五規(guī)劃要直面的問題?！毙そ鸪杀硎?，“許多地區(qū)不顧自身的資源環(huán)境承載能力、區(qū)域分工條件和比較優(yōu)勢，圍繞地區(qū)經(jīng)濟增長，盲目開發(fā)和追求經(jīng)濟總量的翻番?！倍@些發(fā)展往往以浪費資源、犧牲環(huán)境為代價，造成長期的、整體的環(huán)境和經(jīng)濟損失，許多地區(qū)甚至付出了難以挽回的代價?！啊晃鍥]有能夠落實到位的主體功能區(qū)劃分很可能在‘十二五通過區(qū)域規(guī)劃的形式進行完善和落實，這樣，一些省的積極性會大些。不至于引發(fā)硬性反彈?！?/p>

結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)鍵在政府轉(zhuǎn)型

楊偉民表示雖然國際環(huán)境、經(jīng)濟格局、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將會怎樣變化目前還難以判斷，但無論世界經(jīng)濟如何調(diào)整和變化，中國決心對自身經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行重大調(diào)整已成共識?！敖?jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及尋求發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。是‘十二五規(guī)劃的主線?！?/p>

新中國成立以來，中國歷經(jīng)多次調(diào)整，然而，本輪調(diào)整與以往不同的意義在于，上世紀80年代以前的調(diào)整無一例外都是以短缺為背景，但自1990年代以來，中國的短缺背景就在不斷淡出，直至轉(zhuǎn)化成本輪經(jīng)濟增長中的產(chǎn)能過剩背景。

回顧以往，1981-1985年的“六五”時期，后期固定資產(chǎn)投資規(guī)模過大，貨幣發(fā)行過多，對經(jīng)濟穩(wěn)定增長產(chǎn)生了不利影響；1991～1995年的“八五”時期，1994年通貨膨脹率一度超過了20％；2006年至今的“十一五”時期，依靠投資和出口拉動的經(jīng)濟增長方式未有實質(zhì)性改變，居民消費率逐步下降，能源消費總量持續(xù)攀升。可見，可持續(xù)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等中國經(jīng)濟發(fā)展的深層次矛盾已日益明顯，在此背景下，“十二五”規(guī)劃的重要性不言自明。

王一鳴表示，未來一個時期，中國經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境將是一個“緩慢復(fù)蘇的世界經(jīng)濟”。金融危機使全球經(jīng)濟進入一個艱難的調(diào)整過程，短期內(nèi)可能難以再現(xiàn)上一輪的高速增長。因此，在重新調(diào)整過程中，摩擦和動蕩可能會貫穿整個“十二五”期間。

但是，無論是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還是經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整起來的難度都非常大，汪玉凱認為，這主要涉及政績考核標準的制定問題。作為具有相對的獨立利益的主體，地方政府有著自己的目標函數(shù)(功勞被承認、官員被提拔等)，在政府績效考核指標體系沒有改變的情況下，追求GDP的增長依然是其工作的重點，任何改變原有經(jīng)濟路徑依賴的動力都不足。

在2009年中國經(jīng)濟“保八”無懸念之后，中央政府開始警覺國內(nèi)投資的過快增長態(tài)勢。為此，去年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確定調(diào)，2010年固定資產(chǎn)投資保持適度增長態(tài)勢，嚴格控制新上項目。然而，盡管中央釋放了調(diào)控政府投資驅(qū)動的信號，但地方政府被點燃的投資熱情在今年仍有增無減。

2010年四川計劃全社會固定資產(chǎn)投資總額達1.05萬億元，其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目個數(shù)、金額創(chuàng)歷年新高；山東敲定了1.98萬億元的結(jié)構(gòu)調(diào)整投資大盤子，占今年計劃總投資的比重約88％；河北省提出2010年要重點項目安排1300項，總投資1.6萬億元，年度投資計劃2500億元以上；而江蘇省則計劃安排省重點建設(shè)項目200個，總投資1.7萬億元，增長24％；浙江寧波一個市也敲下了全年100個大項目，涉及總投資2800億，投入的力度歷史空前。此外，重慶已經(jīng)發(fā)出了“今年開始要大干，3年大變樣，10年脫胎換骨”的號令，開始猛推“大投資、大基地、大支柱”戰(zhàn)略。

今年地方投資大躍進的苗頭日益明顯，靠上項目、抓投資搞經(jīng)濟的勢頭絲毫未見收手，這種大干快上的投資“大躍進”浪潮可能加速中國經(jīng)濟新一輪過熱風險，也將讓中國經(jīng)濟在“重量輕質(zhì)”的增長怪圈中繼續(xù)掙扎。實際上，在驅(qū)動中國經(jīng)濟增長的“三駕馬車”中，去年12月出口17.7％的強勁增長已開始顯露今年中國出口貿(mào)易的向好勢頭，擴大消費需求又是今年中央擴大內(nèi)需的重點任務(wù)，這兩者都比去年要樂觀一些，投資大膨脹的持續(xù)格局無疑是火上加油。

“在今年中國出口向好和消費穩(wěn)增的形勢下，地方投資大比拼的局面可能加速中國經(jīng)濟新一輪過熱風險。只是在地方財力并不樂觀的情況下，這也將進一步推高地方債務(wù)風險，讓中國經(jīng)濟促轉(zhuǎn)型變得難上加難?！敝芴煊卤硎荆磥硪荒曜畲碳さ呢斀?jīng)題材將是“十二五”規(guī)劃，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變能否在“十二五”期間得到貫徹落實，關(guān)鍵看中央和地方政府在政績考核以及財稅關(guān)系上能不能理順，“這才是問題的關(guān)鍵所在?！?/p>