財政支出規(guī)模的國際比較及其對我國的啟示

靳春雨

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財稅學(xué)院,河北 石家莊 050091)

一、財政支出規(guī)模的衡量

財政支出規(guī)模反映了政府集中、占有和使用的經(jīng)濟資源量及其發(fā)揮職能作用的力度。財政支出規(guī)?？梢酝ㄟ^兩個指標來衡量:絕對數(shù)指標和相對數(shù)指標。財政支出規(guī)模絕對數(shù)指標即財政支出總額,它可以比較直觀地反映財政支出的現(xiàn)狀和變化情況。財政支出規(guī)模相對數(shù)指標是財政支出金額與其他相關(guān)經(jīng)濟指標的比值。其中財政支出占GDP的比值最為常用,這一指標能夠反映社會經(jīng)濟資源總量在公私兩部門配置的比例。

二、世界各國財政支出規(guī)模趨勢及理論觀點

(一)財政支出規(guī)模增長趨勢

雖然不同國家在不同時期財政支出規(guī)模增長的幅度有所不同,但無論從絕對數(shù)指標還是相對數(shù)指標來看,經(jīng)濟發(fā)達國家和發(fā)展中國家都有不斷增長的趨勢。發(fā)達國家的財政支出率從19世紀末的10%左右上升到20世紀末的50%左右;發(fā)展中國家中央政府支出占GDP比率20世紀70年代到80年代的10年間也迅速增長了將近10%。(見表1和表2)

表1 部分發(fā)達國家的財政支出率 單位:%

從表1和表2中的數(shù)據(jù)得出結(jié)論:1.世界各國的財政支出率都普遍呈上升趨勢,只是有些時期上升快,有些時期上升慢。2.20世紀80年代中期以前財政支出率上升得較快。3.經(jīng)濟發(fā)達國家普遍比發(fā)展中國家的財政支出率高。

表2 中央政府的支出總額占GDP的比率 單位:%

(二)財政支出增長的理論觀點

1.瓦格納法則。瓦格納在經(jīng)驗分析基礎(chǔ)之上,對19世紀的許多歐洲國家、日本和美國的公共部門財政支出的增長情況作了大量考察,得出結(jié)論:隨著人均收入的提高,財政支出占GDP的比重也相應(yīng)隨之提高?，F(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展會引起社會進步的要求,社會進步必然導(dǎo)致國家活動擴張。他把導(dǎo)致政府支出增長的因素分為政治因素和經(jīng)濟因素。所謂政治因素,是指隨著經(jīng)濟的工業(yè)化,正在擴張的市場與市場中當事人的關(guān)系會更加復(fù)雜,這就引起了對商業(yè)法律和契約的需要,并要求建立司法組織執(zhí)行法律,因此需要更多的資源用于提供治安和法律的設(shè)施。所謂經(jīng)濟因素,則是指工業(yè)的發(fā)展推動了都市化進程,人口的居住將密集化,由此將產(chǎn)生擁擠等外部性問題,這樣,也需要政府進行管理與調(diào)節(jié)。此外,將教育、娛樂、文化、保健與福利服務(wù)的公共支出的增長歸因于需求的收入彈性,即隨著實際收入的上升,這些項目的公共支出的增長會快于GDP的增長。

2.皮科克和懷斯曼的替代—規(guī)模效應(yīng)理論。皮科克與懷斯曼對英國1890—1955年間英國的公共部門情況進行了研究,提出導(dǎo)致財政支出增長的內(nèi)在因素和外在因素,并認為外在因素是財政支出增長超過GDP增長速度的主要原因。他們的分析建立在這樣一種假定上:政府喜歡多支出,公民不愿多繳稅。因此,當政府在決定預(yù)算支出規(guī)模時,應(yīng)密切注意公民關(guān)于賦稅承受能力的反應(yīng)。公民所容忍的稅收水平是財政支出規(guī)模的約束條件。在正常條件下,經(jīng)濟發(fā)展,收入水平上升,即使不提高稅率,稅收收入也會增加,因此,財政支出上升會與GDP上升呈線性關(guān)系,這是內(nèi)在因素作用的結(jié)果。在社會發(fā)展的非正常時期,比如戰(zhàn)爭、饑荒和其他嚴重災(zāi)害,由于存在替代效應(yīng)、集中效應(yīng)和檢查效應(yīng),財政支出規(guī)模也會不斷增長。

3.馬斯格雷夫與羅斯托的經(jīng)濟發(fā)展階段論。馬斯格雷夫(Musgrave)與羅斯托(Rowstow)用經(jīng)濟發(fā)展階段論來解釋公共支出增長。在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段,政府投資在社會總投資中占有較高的比重,公共部門為經(jīng)濟發(fā)展提供社會基礎(chǔ)設(shè)施,如交通、運輸、環(huán)境、法律、教育等,這些投資對于處于“經(jīng)濟起飛”階段的國家是必不可少的。在發(fā)展的中期,政府投資還應(yīng)繼續(xù)進行,但這時政府投資只是對私人投資的補充。馬斯格雷夫認為,在整個經(jīng)濟發(fā)展進程中,社會總投資和政府投資的絕對數(shù)是增長的,但政府投資占GDP的比重會趨于下降。羅斯托認為,一旦經(jīng)濟達到成熟階段,公共支出將從基礎(chǔ)設(shè)施支出轉(zhuǎn)向不斷增加的教育、福利等支出,且這方面的支出增長將大大超過其他方面的增長,也會快于GDP的增長速度。

4.鮑莫爾的非均衡增長模型。鮑莫爾(W.J.Baumol)認為,公共部門勞動生產(chǎn)率偏低是公共支出增長的主要原因。他在“非均衡增長模型”中,將國民經(jīng)濟分為兩大部門:勞動生產(chǎn)率不斷提高的部門和勞動生產(chǎn)率相對保守的部門。假定兩部門工資水平相等且呈同方向等速度變動,相對于私人部門,公共部門平均勞動生產(chǎn)率具有相對下降趨勢,為維持兩部門的平衡,就需要將更多的要素投入到公共部門中,這便導(dǎo)致了公共支出的增長。

5.官僚行為增長論。公共選擇理論認為,官僚是指負責執(zhí)行通過政治制度做出的集體選擇的代理人集團,或更明確地說是指負責政府提供服務(wù)的部門。假設(shè)個人是以追求自身利益為最大目標,尼斯克南認為,官僚與其他所有人一樣,都是效用最大化者。官僚竭力追求機構(gòu)最大化,正因為官僚以機構(gòu)規(guī)模最大化作為目標,導(dǎo)致財政支出規(guī)模不斷擴大,甚至?xí)^公共產(chǎn)品最優(yōu)產(chǎn)出水平所需的支出規(guī)模。

三、我國財政支出規(guī)模狀況分析

(一)我國財政支出規(guī)模的基本狀況

我國自1978年改革開放以來,經(jīng)濟運行方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中,隨著國家調(diào)控范圍的變化和市場化傾向的逐步加強,財政態(tài)勢和運行機制也發(fā)生了深刻變化。

表3 我國財政支出規(guī)模、GDP及其增長速度

資料來源:根據(jù)國家統(tǒng)計局編《中國統(tǒng)計年鑒1998》、《中國統(tǒng)計年鑒2008》相關(guān)資料計算。

由于歷史原因,我國的預(yù)算制度具有特殊性,財政支出由預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出兩部分組成。因此衡量我國的財政支出規(guī)模,需要從兩個口徑分別考察:小口徑財政支出和大口徑財政支出。本文選取1978—2008年的數(shù)據(jù)進行分析(見表3),可以得出以下結(jié)論:

第一,財政支出隨著國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長而不斷擴大。2008年我國財政支出總額為62592.66億元,是1978年1122.09億元的50多倍,而且支出增長率呈現(xiàn)大幅周期性波動,增長率最高年份為 25.7%,最低年份為-7.5%,波動幅度33.2%。這說明財政支出在圍繞“優(yōu)化政府與市場間的資源配置”范圍進行了周期性的調(diào)整。

第二,通過比較年增長速度可看出,20世紀90年代中期以前財政支出增長速度普遍低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度。當時財政支出規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)。而1997年至今,這種情況已經(jīng)改變,財政支出增長速度高于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度,這也更加符合瓦格納法則。

第三,我國小口徑財政支出比率占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重呈先降后升的趨勢。從20世紀70年代末到90年代中期不斷下降,1979年為31.55%,1996年降到最低點11.15%,降低了20個百分點;之后趨于上升,2007年上升到19.95%,這說明1994年財稅制度改革以來,預(yù)算內(nèi)財政規(guī)模逐漸萎縮問題已有明顯改善。

第四,我國大口徑財政支出占GDP的比重也呈先降后升的趨勢。根據(jù)統(tǒng)計年鑒注釋,1993年國務(wù)院決定預(yù)算外資金不再包括國有企業(yè)留利和專項基金,而此項資金在預(yù)算外資金的比重大概為80%左右,因此可以用預(yù)算內(nèi)支出與統(tǒng)計年鑒公布的預(yù)算外支出的20%之和與GDP比重來計算1993年之前的大口徑財政支出規(guī)模。而1996年調(diào)整只將原為預(yù)算外資金的政府性基金納入預(yù)算內(nèi)管理,并沒有縮減總規(guī)模。由此可得到,預(yù)算內(nèi)外支出占GDP的比重從1982年的25.87%降到1995年的15.06%,之后逐漸上升,2006年上升到21.84%。

(二)界定財政支出規(guī)模的國際經(jīng)驗及對我國的啟示

通過西方各國財政支出規(guī)模分析可以得出,發(fā)達國家財政支出規(guī)模都是逐步擴大的。目前,OECD國家財政支出規(guī)模平均為40%左右。但一些學(xué)者認為財政支出規(guī)模過大是以降低經(jīng)濟增長為代價的。Gianni Zandano對24個西方工業(yè)化國家1960-1981年財政支出與GDP增長率關(guān)系的實證研究表明,政府財政支出規(guī)模與GDP增長率之間存在明顯的負相關(guān)關(guān)系。雷良海(1997)估計西方國家財政支出占國民可支配收入的比例每增加5%,將導(dǎo)致GDP少增長1%。

發(fā)展中國家財政支出規(guī)模普遍比發(fā)達國家低,除了經(jīng)濟因素以外,很大程度上是由于發(fā)達國家中央政府財政支出中社會保險和福利支出較多。以社會保險和福利占財政支出比重平均為20%計算,發(fā)達國家扣除社會保險和福利后的財政支出占GDP比重也只在30%左右,比發(fā)展中國家高不了很多。對于低收入的發(fā)展中國家來說,過大的財政支出規(guī)模對經(jīng)濟增長也是不利的。根據(jù)西方國家財政支出規(guī)模分析,從發(fā)展中國家的一般情況看,20%～30%的財政支出規(guī)模較為合適,也比較符合發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展水平和剩余產(chǎn)品價值水平。

根據(jù)適度財政支出規(guī)模的基本要求和國際經(jīng)驗,結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展水平及現(xiàn)實狀況等因素,筆者認為,我國目前公共支出規(guī)模較低而政府支出規(guī)模偏高,應(yīng)依法取締不合規(guī)的制度外資金,將預(yù)算外收支統(tǒng)一納入預(yù)算內(nèi)管理,完善預(yù)算管理制度,調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),進而提高公共支出規(guī)模合理空間,將偏高的政府實際支出規(guī)模降下來。在此基礎(chǔ)上,將小口徑的財政支出規(guī)模由目前的20%左右提高到25%左右是合理的。

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