“預(yù)算統(tǒng)一”的未來(lái)路徑

常力強(qiáng)

從北京市西城區(qū)月壇南街向三里河南三巷望進(jìn)去，財(cái)政部的灰色辦公大樓隱現(xiàn)在巷子深處。這里是中國(guó)財(cái)政每一步改革的發(fā)源地。就在這里，建立健全有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系被列為2010年全國(guó)財(cái)政工作的要點(diǎn)。

這一預(yù)算體系在學(xué)界被稱為“全口徑預(yù)算”。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明對(duì)全口徑預(yù)算這一問(wèn)題有深入的研究。4月底，蘇明的工作日程全部排滿，記者兩次約訪后，采訪被安排在了晚上8時(shí)之后電話進(jìn)行。一個(gè)“突破”

2009年7月13日下午，《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2008／2009》首發(fā)式暨實(shí)行全口徑預(yù)算管理研討會(huì)在北京舉行。蘇明出席研討會(huì)并就全口徑預(yù)算作了大約12分鐘的發(fā)言。

對(duì)全口徑預(yù)算，學(xué)界認(rèn)為“全”字有否定的含義，就是過(guò)去不全，現(xiàn)在要完善健全起來(lái)。也就是該納入預(yù)算的政府性收支要全部納入預(yù)算，而且納入預(yù)算的資金要嚴(yán)格的按照預(yù)算管理制度去執(zhí)行、落實(shí)。

具體來(lái)看，全口徑預(yù)算不僅包括現(xiàn)在公共財(cái)政預(yù)算，還要包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等政策性的預(yù)算，同時(shí)還包括社會(huì)保障預(yù)算。

實(shí)行全口徑預(yù)算管理—方面可以準(zhǔn)確地反映企業(yè)和社會(huì)的負(fù)擔(dān)水平，另—方面也可以有效避免未納入預(yù)算的政府性收支的隨意性。從另一種意義上來(lái)說(shuō)，全口徑預(yù)算也就是要讓小金庫(kù)資金，亂收費(fèi)資金無(wú)處藏身。

“中國(guó)預(yù)算管理改革發(fā)展到現(xiàn)在成就很大，但是問(wèn)題還比較多，我們有預(yù)算外、制度外，我們還有基金，還有社保預(yù)算，社保預(yù)算沒(méi)有完全建立起來(lái)，還有社保的收支，還有國(guó)有企業(yè)，資本預(yù)算，我們現(xiàn)在金融領(lǐng)域的資本預(yù)算沒(méi)有建立，國(guó)有資本基本預(yù)算也剛剛建立?！边@是蘇明當(dāng)時(shí)在研討會(huì)上的發(fā)言。

事實(shí)上，關(guān)于全口徑預(yù)算管理的表述在2003年10月中共十六屆三中全會(huì)上就已經(jīng)出現(xiàn)。而早在1995年所頒布的中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法第20條中有這樣一句話：“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算?！?/p>

其實(shí)，這種探索已經(jīng)轉(zhuǎn)化為財(cái)政部預(yù)算編制的現(xiàn)實(shí)“生產(chǎn)力”。

在2010年全國(guó)財(cái)政工作的要點(diǎn)中，其中一項(xiàng)是建立、健全有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，“進(jìn)一步科學(xué)劃分公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支范圍，并不斷完善相關(guān)操作辦法。”

今年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算第一年提交全國(guó)人大審議，首次試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并報(bào)告了全國(guó)政府性基金預(yù)算。

3月25日，財(cái)政部網(wǎng)上公布了2010年中央財(cái)政預(yù)算。其中包括中央-財(cái)政收支預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

“全口徑預(yù)算的逐步實(shí)施是我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)過(guò)程中的一次突破?！碧K明說(shuō)，尤其社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算歷史上是沒(méi)有的，今年是第一次試編，這是一個(gè)很大的突破。中國(guó)的預(yù)算編制一直處在改革的進(jìn)程中，全口徑預(yù)算是自2000年推行部門預(yù)算以來(lái)，預(yù)算編制又一次比較大的改革。

“全”字正解

2004年，河北省任丘市的中石油華北石油管理局社會(huì)保險(xiǎn)管理中心曾違規(guī)發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，造成兩億元的社會(huì)保險(xiǎn)基金流失。

蘇明認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的編制在規(guī)范、監(jiān)督社?；鸬氖褂蒙蠎?yīng)該會(huì)發(fā)揮很大的作用，對(duì)此類現(xiàn)象再次發(fā)生應(yīng)該能起到很大的預(yù)防作用，而不是只能等到事后再追究。

全口徑預(yù)算的目標(biāo)是要全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理運(yùn)動(dòng)。那么這個(gè)“全面”是否可理解為沒(méi)有遺漏，徹底杜絕國(guó)有資產(chǎn)或公共資金的流失呢?

今年兩會(huì)期間，人大代表在審查預(yù)算報(bào)告時(shí)，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員洪虎和全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員顧逸東均表示，財(cái)政核算應(yīng)該把債務(wù)狀況核算納入進(jìn)去、如實(shí)反映國(guó)家總體負(fù)債情況和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

另外，對(duì)于今年編制的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿認(rèn)為仍然有不盡如人意之處。如從預(yù)算報(bào)告透露的數(shù)字可以計(jì)算出，2009年中央財(cái)政從中央企業(yè)國(guó)有資本收益中共收取388.74億元。而央企的實(shí)際利潤(rùn)是多少呢?根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2009年央企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)9000多億元，稅后利潤(rùn)也有6000多億元。中央財(cái)政從中收取不到400億元的資金，只占央企稅后利潤(rùn)的6.2％。

全口徑預(yù)算并非沒(méi)有界限，也有一個(gè)度的問(wèn)題。蘇明說(shuō)，預(yù)算改革是要將該納入預(yù)算管理的政府收支全部納入預(yù)算，而不是重新回到過(guò)去的“統(tǒng)籌統(tǒng)支”。也就是預(yù)算要做到既不缺位，也不能越位。比如中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入表應(yīng)該體現(xiàn)地只是國(guó)有企業(yè)上繳國(guó)家財(cái)政的那部分收入，而不是反映企業(yè)所有的利潤(rùn)。

沒(méi)有終點(diǎn)

1998年，我國(guó)提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政，并在預(yù)算改革中通過(guò)積極推行部門預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算外的資金管理，推動(dòng)稅收管理改革。到現(xiàn)在，已經(jīng)初步構(gòu)建起了公共財(cái)政框架，正在進(jìn)一步完善這個(gè)體制。

蘇明說(shuō)：“從2000年開始，中國(guó)預(yù)算管理有了很大的改進(jìn)，從編制、政府采購(gòu)、收支兩條線，有了很大的改革?！?/p>

隨著全口徑預(yù)算管理的實(shí)施，我國(guó)財(cái)政預(yù)算比起我們十年、二十年以前規(guī)范嚴(yán)格了許多，但這仍然不是改革進(jìn)程的終點(diǎn)站。

在發(fā)表于《中國(guó)財(cái)政》(2009年第10期)的書評(píng)《實(shí)行全口徑預(yù)算管理，完善公共財(cái)政體制》中，蘇明說(shuō)：“加強(qiáng)預(yù)算管理、深化預(yù)算改革很重要，在這方面實(shí)行全口徑預(yù)算管理是一個(gè)重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?！蹦敲?，隨著全口徑預(yù)算的完善，預(yù)算管理還有哪些工作要做?今后，一個(gè)比較完善的政府預(yù)算應(yīng)該是個(gè)什么樣子呢?

蘇明認(rèn)為，一個(gè)完整的預(yù)算體系應(yīng)該包括三個(gè)部分：一般公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算。

具體來(lái)看，國(guó)家總體負(fù)債情況應(yīng)該包括在一般公共財(cái)政預(yù)算中，而政府性基金預(yù)算也應(yīng)作為一個(gè)過(guò)渡，最終將其收支項(xiàng)目納入公共財(cái)政預(yù)算。另外，今年開始試編的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算應(yīng)該演變?yōu)樯鐣?huì)保障預(yù)算，將社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)保障項(xiàng)目全部包括進(jìn)來(lái)。

不過(guò)，預(yù)算體系的完善也許就像遠(yuǎn)方的地平線，隨著改革的推進(jìn)也會(huì)不斷向前延伸。