政府投融資平臺:“重整”

黃前柏

如同北京這個異常的春天，時常在遭遇“倒春寒”。

對于各地的政府投融資平臺來說，短短一年時間，卻是經(jīng)歷了冰火兩重天。從2009年年初的“融資盛宴”到如今的“人人自?！?。一場整肅政府投融資平臺的風(fēng)暴已經(jīng)來臨，在這場風(fēng)暴中，監(jiān)管層、銀行和地方政府都成為關(guān)注的焦點。

記者獲悉，4月中旬，在銀監(jiān)會召開的2010年二季度經(jīng)濟金融形勢分析通報會議上，地方政府融資平臺貸款風(fēng)險問題位列首位。5月份，審計署對地方投融資平臺的審計調(diào)查也將在全國全面展開。

規(guī)范化or妖魔化

“從2009年下半年開始，就感覺到到銀行貸款不那么容易了，監(jiān)管部門也經(jīng)常下來調(diào)研?！币晃槐狈匠鞘械胤酵度谫Y平臺經(jīng)理告訴記者。

地方政府投融資平臺，這種伴隨著金融危機成長起來的產(chǎn)物，似乎都在演繹著一種套路：政府通過劃撥土地、股權(quán)、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，再輔之以財政補貼作為還款的承諾，以達到獲得來自各種渠道資金的目的，然后把這些資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通、電力、化工、機械等大規(guī)模投資。

甚至有人將政府投融資平臺刻畫為“先圈錢、再圈地、然后圈項目?！?/p>

根據(jù)中金公司研究報告，截止2009年年底，全國政府投融資平臺有8000多家。2009年末，地方政府融資平臺貸款余額(不含票據(jù))約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。預(yù)計2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬一3萬億元，2011年底達到約10萬億元。地方投融資平臺的潛在風(fēng)險已經(jīng)引起多方面的關(guān)注，相關(guān)部門的監(jiān)管政策也是頻繁出臺。

2009年9月份，銀監(jiān)會主席劉明康特地給各省省長寫信，提醒各地方切實規(guī)范投融資平臺的還款來源、貸款期限等方面的風(fēng)險問題。

“前不久收到財政部關(guān)于《地方投融資平臺基本處理意見(初步)》的文件，雖然我們省本級沒有政府投融資平臺，但對各州縣融資平臺的調(diào)查也已經(jīng)著手。”貴州省財政廳廳長李岷接受記者采訪時透露。

據(jù)了解，該文件在保證在建項目完工的前提下，將地方融資平臺分為三大類。“新老劃斷”、“分類而治”是最令人關(guān)注的地方。

2010年3月1日成為新老劃斷的時間點，即對3月1日前形成的存量債務(wù)，原則上通過現(xiàn)有還款渠道還款，不改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系。3月1日后，政府可通過發(fā)行政府債券進行舉債。

該文件規(guī)定，對承擔(dān)公益性項目建設(shè)和融資任務(wù)，主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺，完成在建項目后，不再承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)，其相關(guān)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)應(yīng)剝離；對整頓后繼續(xù)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺，以及主要承擔(dān)競爭性業(yè)務(wù)融資任務(wù)的融資平臺、要規(guī)范運作；對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)不承擔(dān)建設(shè)任務(wù)、主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺，堅決予以取消。

而根據(jù)4月6日財政部下發(fā)的《關(guān)于地方財政部門積極做好融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)相關(guān)管理工作的意見》，繼財政擔(dān)保被叫停、地方人大出具的擔(dān)保函也被宣告無效之后，地方政策性擔(dān)保公司又成為中央部委新的監(jiān)控對象。

同時，為加強對政府投融資平臺風(fēng)險的控制，銀監(jiān)會也在快馬加鞭。

今年年初，銀監(jiān)會要求，各商業(yè)銀行必須在對平臺公司貸款進行自查的基礎(chǔ)上，對各平臺公司資產(chǎn)包逐個拆解。并要求，在6月底之前，做到“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”，針對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的情況，要采取分類處置。

4月20日，在銀監(jiān)會召開的2010年二季度經(jīng)濟金融形勢分析通報會議上，出臺了更為具體的規(guī)范措施：除保證“4萬億”經(jīng)濟刺激計劃的在建和續(xù)建項目，各銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格限制向地方政府融資平臺下的新項目發(fā)放貸款；在二季度末前做好有關(guān)貸款的重組和保全；要在三季度末前必須做到對平臺貸款的準(zhǔn)確五級分類；對發(fā)生資金挪用、抵押率或本金不足、管理混亂的平臺貸款，至少下調(diào)一個等級，相應(yīng)提足撥備；年內(nèi)完成壞賬核銷，并且賬銷案存，不影響繼續(xù)追討。

記者經(jīng)過多方采訪了解到，一張大網(wǎng)已經(jīng)開始逐步收緊。5月份，監(jiān)管當(dāng)局將就融資平臺貸款風(fēng)險整頓向國務(wù)院做階段性報告，6月底以前完成對融資平臺貸款的自查、整改和保全，7月份上報結(jié)果。

2010年，從各方面的反應(yīng)來看，對于政府投融資平臺的擔(dān)心有增無減，甚至恐慌。中國社科院金融研究所副所長巴曙松則認為，在2009年中國應(yīng)對金融危機的進程中，地方政府投融資平臺帶動的基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市化進程，為中國內(nèi)需的擴張?zhí)峁┝肆己玫膭恿?，也帶動了銀行貸款的快速增長。

“在中國的快速城市化進程中，資金需求非常大，地方政府通過地方投融資平臺進行融資，有其必然性。在當(dāng)前體制下。對于政府投融資平臺應(yīng)該規(guī)范化而不是妖魔化。”國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松認為。

同樣，國家發(fā)改委財金司司長徐林前段時間撰文表示，要避免將地方投融資平臺的融資風(fēng)險不合理放大的傾向和做法，要防止矯枉過正，如果地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，將導(dǎo)致潛在風(fēng)險的顯性化。

“作為最大的項目審批部門，發(fā)改委看來深知地方的苦處。”一位長期關(guān)注地方投融資平臺的人士認為。

銀行的救贖

“如果地方政府投融資平臺出現(xiàn)什么風(fēng)險，首先受到影響的就是向其不斷輸血的銀行?！睒I(yè)內(nèi)人士認為。

2010年，銀行開始變得謹慎。截止2月底，工行、中行、建行今年基本沒有對地方政府的新增貸款。按各大行公布的年報，目前工行政府融資平臺貸款占比最高。按該行內(nèi)部口徑，截至2009年末政府融資平臺貸款余額約7200億元，占比12.6％，其中2009年投放超過4500億元。

中行以2009年2700億的地方融資平臺新增貸款位列第二。建行則表示，按自身口徑，2009年政府融資平臺貸款余額2844億，新增1734億，在全部新增貸款中占比十幾個百分點；交行稱，去年末該行地方政府融資平臺貸款達1390億元，占貸款總額的7.6％。

在今年全國“兩會”剛結(jié)束，銀監(jiān)會要求涉及地方融資平臺的貸款必須牢牢把握“三條紅線”：嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協(xié)議；對出資不實、治理架構(gòu)、風(fēng)險管理等不健全的，要嚴(yán)格限制貸款。

據(jù)國開行去年中內(nèi)部調(diào)查，該行對開發(fā)區(qū)平臺、國有資產(chǎn)、土地儲備、城市建設(shè)投資公司、交通投資公司等1900多家融資平臺，累計貸款約1.7萬億元貸款。國開行對這些融資平臺的內(nèi)部評級，六成在BBB級以下，五成以上還款來源都依賴財政支持，平均負債率接近60％，但不良貸款率只有0.6％，低于開行平均貸款不良率。

“國開行頗具經(jīng)驗的金融債發(fā)行優(yōu)勢，令其在期限較長的地方融資平臺貸款中游刃有余?！眹ＷC券銀行業(yè)研

究員?？≌J為，國開行發(fā)行的金融債覆蓋了3個月至30年期，這種長期的搭配令其在融資平臺貸款中不會面臨太大的風(fēng)險，即使出現(xiàn)不良，此種債務(wù)和債權(quán)的長期搭配也能夠予以覆蓋。

但是目前國開行也在努力走市場化轉(zhuǎn)型道路，就是根據(jù)市場化的原則來進行資產(chǎn)負債的匹配，但目前其持有的大量地方融資平臺債權(quán)顯然和市場化的方向相悖。桑俊認為，對于國開行來說，信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)證券化兩種手段可以大膽嘗試。

對于整個銀行業(yè)來講，關(guān)注焦點過度集中在負面因素上。國金證券發(fā)布最新研究報告認為，“實際情況沒那么恐怖，應(yīng)該更為客觀地來看待這個問題”。

事實上，2009年新增的融資平臺貸款集中在上半年，下半年開始銀監(jiān)會對融資平臺貸款開始緊縮，只要經(jīng)濟平穩(wěn)過渡，這些貸款并不是必然要出現(xiàn)問題。因為中國整體負債率相對于國際仍然不高，就算加上融資平臺的貸款，中國政府的負債率也就在35％左右，在國際上屬于比較低的水平。

地方政府融資路在何方

“因為造血功能最為缺失，縣級政府投融資平臺的風(fēng)險最大，也是目前監(jiān)管層重點規(guī)范的對象?！睆挠浾叩牟稍L了解來看，這一點已經(jīng)取得了初步共識。而縣級政府又是財權(quán)和事權(quán)不匹配最為突出的地亢如何保衛(wèi)融資渠道，將成為地方政府與中央政府博弈的焦點。

地方政府少了融資平臺這一“找錢”渠道，今年的投資如何進行?去年保增長大量上馬的項目是否會遭遇“爛尾”?新上馬的項目是否會胎死腹中?

“去年中央保增長，地方政府大量項目上馬，等項目已經(jīng)上了，今年又改成調(diào)控了，首先砍的就是地方融資渠道，地方政府本來財力有限，這樣一來，搞建設(shè)的資金更緊缺了?！币晃坏胤桨l(fā)改委官員向記者大倒苦水。

2009年下半年來，地方融資平臺的運作模式出現(xiàn)了新變化，例如一些地方政府通過政府平臺將分散在各地國資委等部門的地方性銀行、證券、保險、信托及租賃機構(gòu)的股權(quán)，整合成金融控股公司，利用各種金融工具為地方建設(shè)提供杠桿融資服務(wù)。

還有一些地方政府也在努力尋找融資的突破口，比如重慶、福建等地利用中央政策，爭取到一些區(qū)域發(fā)展的“大概念”，就是地方政府保衛(wèi)融資渠道的成功例子。

既然地方政府融資這么困難，為什么不允許地方政府發(fā)債?

“這在目前來看，是肯定不可行的，不符合我國的政治體制和現(xiàn)行國情，首先《預(yù)算法》上就通不過?！辟F州財政廳廳長李岷認為，可以如同2009年一樣，中央代地方發(fā)行2000億地方債，這倒是一種有益嘗試。

從深層次上講，中央對地方政府發(fā)債的謹慎源于中國的財政分權(quán)在制度供給失衡的環(huán)境中的風(fēng)險意識。1994年的分稅制改革加強了中央財政的調(diào)控能力，但也產(chǎn)生了一個矛盾：收入的層層上繳和支出責(zé)任的層層下壓。地方政府事權(quán)增加又未獲得足夠的預(yù)算內(nèi)收入。地方政府千方百計大量增加預(yù)算外收入，且“不負責(zé)任”地借債。

“目前地方政府發(fā)行債券是否放行，涉及的是政府的職能如何定位的問題。在目前信用評級制度和監(jiān)管體制不完善的情況下，在未理清思路和搭建相應(yīng)的體制框架之前，不能輕言放開地方政府債券。”財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希認為，如果允許地方實行赤字政策，很有可能導(dǎo)致地方政府盲目發(fā)債，強化政府配置資源的能力，進而提高政府配置資源的份額，擠壓市場配置資源的空間。

“最需要改變的，是財稅體制?！眲⑸邢Ｕf。