界首之治

一系列創(chuàng)新舉措疊加，界首之治堪稱一個(gè)后發(fā)型縣域高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中治理能力現(xiàn)代化的探路。

縣域經(jīng)濟(jì)的“界首現(xiàn)象”，是近年來安徽乃至中西部縣域經(jīng)濟(jì)逆勢崛起的一個(gè)范本。

2016—2018年連續(xù)三年，界首GDP增速位居安徽縣域第一，工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量時(shí)隔20年重返安徽十強(qiáng)，同時(shí)連續(xù)四年入選全國投資潛力百強(qiáng)縣前十。

更為難得的是，作為一個(gè)典型的中部內(nèi)陸縣域和省級貧困縣，界首正在創(chuàng)建國家高新區(qū)并進(jìn)展順利。屆時(shí)，界首高新區(qū)將成為周邊10個(gè)地級市、80多個(gè)縣市區(qū)、6000多萬人口中唯一的國家高新區(qū)，界首也將成為全國唯一成功創(chuàng)建國家高新區(qū)的貧困縣。

與縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展同頻共振的，是界首縣域治理水平的顯著提升。黨委政府主要負(fù)責(zé)人定期到農(nóng)村敬老院和老人們同吃一鍋飯，干部每月“兩天一夜”吃住在村，問需于民，問計(jì)于民。界首讀書會(huì)遍地開花，讀書、思考、分享，內(nèi)化為干部的生活方式和習(xí)慣，激發(fā)的是治理創(chuàng)新的強(qiáng)大活力。

面對界首，記者不禁生發(fā)疑問：界首沒有顯著的區(qū)位優(yōu)勢，也沒有特殊的政策扶持，卻在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢下，實(shí)現(xiàn)了逆勢崛起，而且是經(jīng)濟(jì)社會(huì)齊頭并進(jìn)、多點(diǎn)開花。

界首到底做對了什么？

邏輯起點(diǎn)

近年來，界首市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、脫貧攻堅(jiān)等重點(diǎn)工作的考核都位居安徽縣域第一方陣，各地考察團(tuán)絡(luò)繹不絕。在向《決策》介紹經(jīng)驗(yàn)做法時(shí)，無論是界首市主要領(lǐng)導(dǎo)，還是普通干部，他們的高頻詞都是“治理、理念、方法、機(jī)制”。

“縣域發(fā)展，功夫在詩外，就發(fā)展抓發(fā)展往往事倍功半，如果通過治理創(chuàng)新，以現(xiàn)代治理思維去統(tǒng)領(lǐng)縣域各項(xiàng)工作，就會(huì)達(dá)到事半功倍的成效。在治理實(shí)踐中，界首以黨建為核、服務(wù)為本、法治為基、德治為魂，從基層基礎(chǔ)做起，探索治理創(chuàng)新?！苯缡资形瘯浶鞎?huì)東分析說。

按照通常邏輯，一個(gè)地方發(fā)展得好，一定是當(dāng)?shù)貨Q策者積極有為、大刀闊斧，尤其是后發(fā)地區(qū)，決策者個(gè)人的鮮明印記更是“標(biāo)配”，但是界首打破了這一慣常邏輯。采訪中了解到，盡管近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，一個(gè)個(gè)項(xiàng)目接連上馬，但界首市主要領(lǐng)導(dǎo)卻做到了“三不管”：

一是從來不批錢。界首全口徑財(cái)政支出四年間從48億元上升到152億元，這期間主要領(lǐng)導(dǎo)不批一分錢，靠的是完善的財(cái)政預(yù)算機(jī)制。

二是從來不直接安排項(xiàng)目。界首近年來城鄉(xiāng)面貌變化比較大，但沒有一個(gè)項(xiàng)目是主要領(lǐng)導(dǎo)直接動(dòng)議的，沒有一個(gè)項(xiàng)目是主要領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋安排的，靠的是健全的項(xiàng)目工作機(jī)制。

三是從來不簽批請示。各部門職責(zé)職權(quán)范圍內(nèi)的事自行決策，需要提請市委市政府集體決策的就集體決策，各類重大決策始終堅(jiān)持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的民主集中制原則。

決策者的“三不管”，是界首以現(xiàn)代化治理理念統(tǒng)領(lǐng)縣域各項(xiàng)工作，帶來良性循環(huán)和“治理紅利”的一個(gè)縮影。實(shí)質(zhì)上，“三不管”是一種對權(quán)力的約束。地方治理實(shí)踐中，繞不開的一個(gè)邏輯起點(diǎn)就是權(quán)力，很多地方的治理創(chuàng)新不可持續(xù)，究其根本，在于權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制沒有理順。

“權(quán)力運(yùn)行機(jī)制未能理順，一方面，可能導(dǎo)致權(quán)力行使不受制約而產(chǎn)生濫用;另一方面，可能導(dǎo)致權(quán)責(zé)劃分不科學(xué)，掣肘權(quán)力正常行使，本該用于干事創(chuàng)業(yè)的權(quán)力，或被擱置一旁，或被縛住手腳，嚴(yán)重影響縣域治理整體效能的提升?！苯缡资形睍洝⑹虚L何逢陽對《決策》分析說。

對此，界首在推進(jìn)治理創(chuàng)新的過程中，始終把權(quán)責(zé)的科學(xué)劃分作為邏輯起點(diǎn)來抓。那么，抓手在哪里呢？

界首市決策者認(rèn)為，政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)龐雜，如果一項(xiàng)項(xiàng)業(yè)務(wù)工作都去盯，肯定是眉毛胡子一把抓，效果欠佳。治理創(chuàng)新的工具仁者見仁、智者見智，但舉其要者，“八個(gè)字”至關(guān)重要—規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策。通過緊抓“規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策”四大核心工具，界首的治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了綱舉目張。

綱舉目張

《決策》梳理發(fā)現(xiàn)，“規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策”八個(gè)字的邏輯關(guān)系中，蘊(yùn)含著界首縣域治理的密碼：

通過規(guī)劃確定工作的范圍和方向，事業(yè)發(fā)展更有質(zhì)量;通過項(xiàng)目明確工作的內(nèi)容和抓手，資源配置更有效益;通過預(yù)算規(guī)定資金的來源和去向，行政工作更有秩序;通過政策保障工作的推進(jìn)和落實(shí)，治理路徑更加清晰。四者形成一個(gè)完整的閉合循環(huán)。其中，規(guī)劃是引領(lǐng)和龍頭;項(xiàng)目是樞紐和關(guān)鍵;預(yù)算是保障和承載;政策是方向和指導(dǎo)。

首先來看規(guī)劃。

在界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃中心負(fù)責(zé)人王琳的回憶中，界首對規(guī)劃工作的認(rèn)識，經(jīng)歷了一個(gè)持續(xù)升華的過程。

2013年初，王琳到原界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃局主持工作時(shí)，隊(duì)伍力量薄弱，僅她自己和5個(gè)剛畢業(yè)的大學(xué)生。隊(duì)伍薄弱之外，辦公經(jīng)費(fèi)也讓王琳犯難。為編制總體規(guī)劃，王琳向市里申請30萬經(jīng)費(fèi)，但這筆錢要得異常艱難。然而，2014年之后，王琳從來沒有為錢發(fā)過愁。

界首市領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人規(guī)劃理念的變化，讓王琳非常感慨：“現(xiàn)在界首的規(guī)劃業(yè)務(wù)會(huì)議開得都非常有質(zhì)量，大家提的意見都非常專業(yè)，連規(guī)劃編制設(shè)計(jì)單位也頻頻點(diǎn)贊?！?/p>

規(guī)劃對縣域治理的最大意義是什么？王琳打了一個(gè)形象的比方：“沒有規(guī)劃，或者對規(guī)劃不重視，縣域治理就如同劃船過河;重視規(guī)劃，縣域治理就如同造橋跨河。劃船過河有很多不確定性，嚴(yán)重依賴舵手個(gè)人，還受惡劣天氣影響;造橋過河則安全得多，而且有預(yù)期、可持續(xù)。”

其次來看項(xiàng)目。

界首干部對項(xiàng)目的認(rèn)識，同樣經(jīng)歷了一個(gè)逐步轉(zhuǎn)變的過程。起初，干部認(rèn)為項(xiàng)目就是工程，就是一棟樓、一條路、一條生產(chǎn)線，后來，開始理解“項(xiàng)目治國”的含義，認(rèn)識到項(xiàng)目是政府配置資源的一種有效形式。

“我們體會(huì)最深的是人才資源和科研資源的配置。近年來，界首建立了8家院士工作站、9家博士后工作站，這些不是靠跑動(dòng)得來的，而是用優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目對接來的。”界首市發(fā)展改革委黨組成員、項(xiàng)目管理服務(wù)中心主任王強(qiáng)告訴《決策》。

在健全的項(xiàng)目工作機(jī)制引導(dǎo)下，大家擁有共同的認(rèn)知基礎(chǔ)，閉環(huán)的項(xiàng)目思維逐步代替了直線的業(yè)務(wù)思維，有效地避免了因主觀性錯(cuò)誤而導(dǎo)致項(xiàng)目被部門、個(gè)別群體利益綁架的風(fēng)險(xiǎn)，縣域治理持續(xù)增效。

在規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策中，預(yù)算猶如一道杠桿，撬動(dòng)起縣域治理整體效能。

界首市決策者認(rèn)為，治國即理財(cái)，地方亦然，只要把錢管好了，地方政府的所有行政業(yè)務(wù)就都管住了。只要不亂花錢，就不會(huì)亂辦事，錢花好了，事情就辦好了。

今天，界首的干部都知道，無預(yù)算不支出，想干事必須做預(yù)算;不謀劃項(xiàng)目，不謀劃預(yù)算，就寸步難行。界首預(yù)算工作有一個(gè)簡便可行的“三先三后”原則：先有項(xiàng)目謀劃，后有預(yù)算;先有工作計(jì)劃，后有預(yù)算;先有政策依據(jù)，后有預(yù)算。

有了完善的預(yù)算機(jī)制后，以前是部門向政府要錢，現(xiàn)在變成了政府督促部門花錢，效能自然就提高了?！安块T對資金需求的后顧之憂解決了，干事激情自然就高。從最近幾年的工作看，無論是征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)還是秸稈禁燒、環(huán)境整治，所有工作改進(jìn)的背后都是預(yù)算機(jī)制的優(yōu)化。”界首市財(cái)政局黨組副書記于華蘭對《決策》分析說。

最后來看政策。

界首對政策的理解講兩個(gè)字——“悟”和“實(shí)”。對上級政策要悟透，創(chuàng)造性貫徹落實(shí)，地方政策制定要?jiǎng)?wù)實(shí)，一定要接地氣。

“界首多年持續(xù)開展的‘進(jìn)訪惠聚（進(jìn)千企、訪萬戶、惠民生、聚民心），‘三個(gè)在村（中心組學(xué)習(xí)在村進(jìn)行，黨課在村舉辦，組織生活會(huì)、民主生活會(huì)在村召開），‘兩個(gè)問計(jì)（干什么問計(jì)于群眾，怎么干問計(jì)于一線工作者）等，目的都是提升政策制定的質(zhì)量?！苯缡资邪l(fā)展改革委副主任盧鴻莉告訴《決策》。

總結(jié)來看，規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算、政策這“八個(gè)字”，對縣域治理有三重戰(zhàn)略意義。

首先，干部的視野和素質(zhì)得到顯著提升。“如今，這八個(gè)字已經(jīng)形成共識，干部都耳熟能詳，所有人講起這八個(gè)字，都侃侃而談，一身是勁，幾乎沒有不懂的，因?yàn)榇_實(shí)管用。”界首市委組織部副部長劉治幫告訴《決策》。

其次，政府各項(xiàng)工作有了抓得住、抓得牢的科學(xué)抓手。通過厘清四大核心工具，龐雜的政府治理綱舉目張，且對各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作形成倒逼機(jī)制，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平大幅提升。

最后，縣域治理創(chuàng)新與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了同頻共振?！鞍藗€(gè)字”是縣域治理和縣域發(fā)展的交集和共同抓手，緊抓“八個(gè)字”，治理創(chuàng)新就不會(huì)落空，而且更容易在決策層和廣大干部群眾中形成廣泛共識。

“信任”與“人心”

12月1日，鄭阜高鐵開通當(dāng)天，界首在上海舉辦了“融入長三角，牽手大上海”系列主題對接活動(dòng)，不到20人的會(huì)務(wù)組籌辦了33場活動(dòng)。一支精干高效的隊(duì)伍，33場高質(zhì)量異地活動(dòng)忙而不亂，讓各界印象深刻，中央電視臺(tái)、新華社等中央媒體紛紛專題報(bào)道。

“10多個(gè)人，5天，33場活動(dòng)，隊(duì)伍的能力固然重要，但關(guān)鍵還是一種信任的理念和機(jī)制。沒有信任，這么重的任務(wù)是不可能完成的?！焙畏觋柛嬖V《決策》。

梳理發(fā)現(xiàn)，界首治理創(chuàng)新的顯著特征之一，是“信任”二字。信任是現(xiàn)代治理的基石，傳統(tǒng)行政管理的“命令-服從”模式，面對現(xiàn)代社會(huì)的繁雜治理，已經(jīng)難以為繼。

在界首，“信任”二字在方方面面都有體現(xiàn)。班子之間、班子成員之間、上下級之間、干群之間、政企之間信任氛圍的形成，信任機(jī)制的建立，以及各方對信任的珍視，為界首的治理創(chuàng)新注入了活力潤滑劑、人心凝結(jié)劑。

從縣域治理層面來看，“信任”有三大關(guān)鍵意義：一是凈化了政治生態(tài)，二是優(yōu)化了營商環(huán)境，三是融洽了干群關(guān)系。這三者，恰恰都是縣域治理的核心要旨。

信任機(jī)制的建立，為亟待減負(fù)的基層政府卸去了不必要的思想負(fù)擔(dān)，政府不再“一家獨(dú)大”“包打天下”，不用事事都攬、什么都兜。今天界首的治理體系中，黨委政府仍是中心節(jié)點(diǎn)，但其他班子、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、部門、園區(qū)、企業(yè)、村居等也成為縣域治理的分中心，每一個(gè)分中心都是一個(gè)有效的戰(zhàn)斗單元。這種多中心的治理格局，形成有機(jī)整體，治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)。

事實(shí)上，界首并沒有一個(gè)明文或制度上的信任機(jī)制。信任更像是彌散在縣域治理體系中的空氣，無處不在，雖看不見、摸不著，卻能真真切切地感受到，且須臾不能離開。

界首構(gòu)建信任機(jī)制的體會(huì)有四句話：不是設(shè)計(jì)出來的，而是行動(dòng)出來的;不是安排出來的，而是磨合出來的;不是承諾出來的，而是考驗(yàn)出來的;不是一蹴而就的，而是堅(jiān)持出來的。

在界首的治理體系中，與“信任”同等重要，同樣看不見卻須臾不能分離的，是“人心”。

人心是最大的政治。成事之要，關(guān)鍵在人，這是地方治理實(shí)踐中耳熟能詳?shù)囊痪湓挕＝缡资袥Q策者思考最多的是如何通過治理創(chuàng)新凝聚“人心”。

“界首做的很多工作，都是圍繞人心做文章。治理創(chuàng)新，歸根結(jié)底，就是要凝聚人心、形成共識。人心的問題解決了，所有的問題迎刃而解。”何逢陽分析認(rèn)為。

以近幾年界首幾項(xiàng)比較突出的工作為例：舉辦界首企業(yè)家沙龍，主要目的是提煉企業(yè)家精神，打造企業(yè)家群體品牌，構(gòu)建企業(yè)家社會(huì)，最終要把企業(yè)家的心凝聚起來;成立界首讀書會(huì)，主要目的是讓讀書成為一種生活方式，讓讀書會(huì)成為界首一道風(fēng)景，讓書香成為界首味道，發(fā)揮文化的粘合劑作用，浸潤人心、匯聚力量;策劃“進(jìn)訪惠聚”大走訪活動(dòng)，主要目的是讓干部沉下去、把民心聚起來。通過這些平臺(tái)，界首凝聚了人心、形成了共識、匯聚了力量。

在干部優(yōu)良作風(fēng)的帶動(dòng)下，界首的民風(fēng)也在悄然發(fā)生嬗變。“如今，‘書香界首‘活力界首成為界首的靚麗名片，從圖書館每天個(gè)位數(shù)進(jìn)館人數(shù)到遍布城鄉(xiāng)的讀書會(huì)，從‘想喝酒、到界首到全市健身場館一位難求，界首市民綜合素質(zhì)顯著提升?！苯缡资锌偣?huì)黨組書記于偉告訴《決策》。

從縣域治理角度看，“人心”對應(yīng)的是群眾路線法寶中的“把黨的正確主張變成群眾的自覺行動(dòng)”。只要善于把決策者的正確思考變成大家的自覺思考，把決策的意圖變成社會(huì)的共識，政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很多領(lǐng)域就能做到“靜待花開”?，F(xiàn)代社會(huì)治理，單靠政府的行政命令是推不動(dòng)的，形成這種共識后，就可以輕松實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化。

創(chuàng)新價(jià)值

黨的十九屆四中全會(huì)后，治理現(xiàn)代化正在各地加速推進(jìn)。界首決策者對治理創(chuàng)新充滿信心，“界首對治理創(chuàng)新的探索不僅是為了當(dāng)前發(fā)展，也不是為了顯性政績，其最終指向是界首的長治久安。”

底氣來自哪里？界首的治理創(chuàng)新實(shí)踐中，蘊(yùn)含了哪些長治久安的基因？

首先，通過制度設(shè)計(jì)，把重蹈“界首之痛”覆轍的可能性減少到了最低。

所謂界首之痛，即上世紀(jì)90年代后期，因決策思路發(fā)生偏差，界首工業(yè)經(jīng)濟(jì)大滑坡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展斷崖式下跌。1998年—2004年，界首在全省縣域經(jīng)濟(jì)綜合考核的排位從第七位滑落至倒數(shù)第三。

“界首治理創(chuàng)新的一個(gè)重要目的，是有效破除發(fā)展的周期魔咒，我們經(jīng)歷過界首之痛，如何避免重蹈覆轍，是界首治理創(chuàng)新的一道必答題?！焙畏觋柋硎?。

回溯界首之痛，其根源是權(quán)力的任性和政策“翻燒餅”。界首的治理探路，就是通過創(chuàng)新理念、方法、機(jī)制，以現(xiàn)代治理思維確保權(quán)力在正確軌道上運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。

其次，界首的治理創(chuàng)新，不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新，而是服務(wù)于縣域發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)，確保戰(zhàn)略方向不發(fā)生偏移。

“大會(huì)小會(huì)上，市領(lǐng)導(dǎo)一再‘婆婆嘴，治理創(chuàng)新必須緊扣發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中‘門戶城市的發(fā)展方向，‘產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展定位，‘融城入園的發(fā)展路徑?！卑不战缡赘咝聟^(qū)管委會(huì)副主任曹偉告訴《決策》。

再次，界首治理創(chuàng)新抓住了縣域治理的最關(guān)鍵因素——“人心”。

采訪中，界首市決策者一再強(qiáng)調(diào)，地方發(fā)展和治理，關(guān)鍵在人，重點(diǎn)在人心。人心渙散，就不可能發(fā)展起來，更遑論長治久安。

為此，界首在治理創(chuàng)新中，始終高度關(guān)注“人心”二字，通過“進(jìn)訪惠聚”等平臺(tái)凝聚民心、形成共識，通過讀書會(huì)、健康促進(jìn)會(huì)促進(jìn)政民互動(dòng)、上下聯(lián)通，界首成功收拾了人心、歸攏了人心、凝聚了人心?！敖鉀Q了人心問題，界首基層治理實(shí)現(xiàn)了從‘對手多到‘幫手多、從‘被動(dòng)多到‘主動(dòng)多、從‘看法多到‘辦法多的可喜變化?！毙鞎?huì)東說。

從界首本身的治理實(shí)踐來看，通過現(xiàn)代治理思維重塑，優(yōu)化了政府治理體系，為縣域發(fā)展提供了政府能力和干部本領(lǐng)保障。如今，界首干部樹立的是“真干不出事，少干要出事、不干出大事”的干事創(chuàng)業(yè)理念。一系列創(chuàng)新舉措疊加，界首之治堪稱一個(gè)后發(fā)型縣域高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中治理能力現(xiàn)代化的探路。

從縣域治理現(xiàn)代化的普遍意義來看，無論是破除發(fā)展周期，確?？h域可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，還是凝聚人心、形成共識、匯聚力量，都是后發(fā)型縣域治理的核心問題。由此，界首在治理創(chuàng)新中的探路，對同類型縣域無疑具有極強(qiáng)的參考借鑒價(jià)值。從這個(gè)意義上說，這是界首治理創(chuàng)新最大的啟迪和收獲。

我們希望，界首之治不僅是治理創(chuàng)新之治，更是長治久安之治。