馬尼拉血案的啟示

章友德

在馬尼拉發(fā)生的挾持香港游客的公共安全事件中,警方在處理這起突發(fā)事件中的表現(xiàn)業(yè)余和非專業(yè)受到各方的嚴(yán)重質(zhì)疑。對警方處理這起公共安全危機(jī)的全過程分析發(fā)現(xiàn),其履行責(zé)任的能力不足才導(dǎo)致了災(zāi)難性后果的發(fā)生。我們可以從這類危機(jī)事件的處理中推斷,政府在城市公共安全維護(hù)中主體作用的缺失。

2010年8月23日上午9點(diǎn)左右,菲律賓1名被革職的警官門多薩在首都馬尼拉的閱兵廣場挾持了一輛香港觀光巴士。車上共有22名香港游客和3名菲律賓人。晚上8點(diǎn)多鐘,這一起公共安全事件以香港8名游客被害和多人受傷結(jié)束。為什么一起普通的綁架案最后演變成非常嚴(yán)重的后果,這起轟動世界的公共安全突發(fā)事件給我們怎樣的啟示?

政府是維護(hù)公共安全最重要的主體

人類已經(jīng)進(jìn)入城市時(shí)代,城市是人口、資源的集散地,開放的城市日益面臨公共安全危機(jī)的挑戰(zhàn)。在一國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中,城市扮演的角色日益重要,使得對城市公共安全的要求也越來越高。全球化時(shí)代的城市安全管理已經(jīng)成為政府公共管理最重要的內(nèi)容。特別是對發(fā)展中的國家來說,政府更是面臨著快速城市化所帶來的一系列發(fā)展問題的挑戰(zhàn)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來,2001年美國的“9·11”事件、2003年的SARS事件等連續(xù)發(fā)生的各種公共安全事件告訴我們,世界已經(jīng)進(jìn)入了如德國著名社會學(xué)者烏爾里?！へ惪怂Q的“風(fēng)險(xiǎn)社會”時(shí)代。貝克認(rèn)為,風(fēng)險(xiǎn)社會的突出特征有兩個(gè):一是具有不斷擴(kuò)散的人為不確定性邏輯;二是導(dǎo)致了現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)、制度以及關(guān)系向更加復(fù)雜、偶然和分裂狀態(tài)轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代社會不同于傳統(tǒng)社會,是現(xiàn)代化、現(xiàn)代性本身的結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)社會的風(fēng)險(xiǎn)包括經(jīng)濟(jì)的、政治的、生態(tài)的和技術(shù)的,如核技術(shù)的、化學(xué)的、生物的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)都具有人為的、文明風(fēng)險(xiǎn)的特征。公共安全管理理論認(rèn)為,公共安全問題是由于自然、政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多重因素產(chǎn)生的。

城市人口密集,流動性強(qiáng),各種公共安全事件也遠(yuǎn)多于農(nóng)村地區(qū)。近年來,菲律賓連續(xù)發(fā)生了一系列綁架案。2009年11月23日,菲律賓更是發(fā)生了轟動世界的馬京達(dá)瑙省政治綁架和屠殺事件。在這起公共安全事件中,共有57人遇害,其中包括30名記者。綁架案的不斷發(fā)生使城市,特別是像馬尼拉這樣的國際都市,更是面臨著城市公共安全的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在應(yīng)對公共安全危機(jī)的挑戰(zhàn)中,政府無疑扮演著最重要的角色。

政府作為公共安全主體作用發(fā)揮的標(biāo)準(zhǔn)是,重視對公共安全管理的制度建設(shè)和經(jīng)費(fèi)投入,包括對維護(hù)公共安全最重要部門職能部門的制度保障、嚴(yán)格要求和規(guī)范管理。在馬尼拉發(fā)生的挾持香港游客的公共安全事件中,警方在處理這起突發(fā)事件中的表現(xiàn)業(yè)余和非專業(yè)受到各方的嚴(yán)重質(zhì)疑。對警方處理這起公共安全危機(jī)的全過程分析發(fā)現(xiàn),其履行責(zé)任的能力不足才導(dǎo)致了災(zāi)難性后果的發(fā)生。我們可以從這類危機(jī)事件的處理中推斷,政府在城市公共安全維護(hù)中主體作用的缺失。

在“風(fēng)險(xiǎn)社會”時(shí)代,政府應(yīng)該自覺承擔(dān)起維護(hù)公共安全的主體角色,建立健全的城市公共安全體系,特別是建立和完善統(tǒng)一的公共安全管理預(yù)案。這樣,不管什么樣的公共安全危機(jī)發(fā)生,政府都有應(yīng)對危機(jī)的完備組織體系和應(yīng)對策略。一旦危機(jī)發(fā)生,立即啟動預(yù)案,才能提高危機(jī)處理的效率。在危機(jī)識別和控制中,才能取得好的效果。理想的城市公共安全管理,離不開完善的公共安全預(yù)防與處理機(jī)制的建設(shè)。這一機(jī)制包括:危機(jī)預(yù)防機(jī)制,危機(jī)處理決策機(jī)制,資金、設(shè)備保證機(jī)制,社會動員機(jī)制,有效執(zhí)行機(jī)制,責(zé)任追究機(jī)制等。只有將各種公共安全事件的危機(jī)處理機(jī)制和日常制度建設(shè)有機(jī)結(jié)合,才能應(yīng)對各種公共安全危機(jī)的挑戰(zhàn)。

保證人質(zhì)安全是事件處理中最重要的原則

綁架案并不是始于今天,歷史上就曾經(jīng)發(fā)生過許多綁架案。如何處理綁架案,對不同時(shí)期的政府都是一個(gè)兩難的選擇。是同意綁架者的要求,損害社會公平正義還是犧牲人質(zhì),是綁架案中經(jīng)常遇到的困境。

《后漢書》中就記錄了這樣一起綁架案。東漢末期,首都洛陽發(fā)生了一起轟動一時(shí)的綁架案。太尉橋玄十歲的小兒子被人綁架,在面臨兒子生命安全與法律權(quán)威受挑戰(zhàn)的選擇中,橋玄做出了犧牲兒子生命以維護(hù)法律權(quán)威的艱難選擇?！凹槿藷o狀,玄豈以一子之命而縱國賊乎?”并請求皇帝制定了一條法令:“付綁匪贖金的,有罪;逮捕綁匪時(shí),不必顧忌人質(zhì),萬不得已時(shí),可連人質(zhì)一起殺!”正是因?yàn)檫@條法令,東漢末期的幾十年內(nèi),才沒有了綁架案發(fā)生。

今天,世界各國的綁架案呈不斷上升的趨勢,綁架案不斷上升可以被看成是經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型的意外后果。如何處理各種綁架案,考驗(yàn)著政府公共安全處理的智慧和能力。在馬尼拉發(fā)生的綁架香港游客的危機(jī)事件中,最初,曾長期擔(dān)任警察職業(yè)的綁架者是想以此為談判的條件,要求恢復(fù)他的公職,撤消對他的不公正處理,并沒有想傷害人質(zhì)的動機(jī)。但馬尼拉警方的談判專家拒絕了綁架者的要求,使事件一步步向最壞的后果發(fā)展。如果在類似的公共安全事件的處理中,明確一個(gè)基本的原則,那就是保證人質(zhì)安全是最重要的處理問題原則。在這樣的原則指導(dǎo)下去處理危機(jī),哪怕產(chǎn)生與現(xiàn)有規(guī)則沖突的現(xiàn)象,也不改變這樣的原則。

菲律賓政府就曾面臨過一次這樣的艱難選擇。2004年7月,伊拉克武裝分子綁架了菲律賓卡車司機(jī)克魯茲,要求菲律賓政府從伊拉克撤軍,菲律賓政府在面臨美國等國家反對的巨大壓力下,第一次以撤軍的方式換取自己國民的生命。這種處理危機(jī)的方式,真正體現(xiàn)了對生命的尊重。但在這次人質(zhì)危機(jī)的處理中,非常遺憾的沒有發(fā)生為了外國公民的生命安全所做出的正確選擇。如果在處理人質(zhì)危機(jī)事件時(shí),我們都能形成保證人質(zhì)安全是最重要原則的共識,危機(jī)處理者可能就不會面臨法律與倫理等的艱難選擇,可能會更有利于危機(jī)的解決。

有效溝通是解決人質(zhì)事件中最重要的手段

如何處理綁架人質(zhì)事件這樣的公共安全事件,是危機(jī)處理過程中遇到的重要問題。有效溝通應(yīng)該是綁架人質(zhì)事件中最重要的手段。

在馬尼拉發(fā)生的綁架香港游客的危機(jī)事件中,綁架者試圖與警方進(jìn)行談判,以達(dá)到他的要求。從上午9點(diǎn)左右到到天黑,門多薩都表現(xiàn)得很平靜,對人質(zhì)的態(tài)度也很溫和,甚至還曾對人質(zhì)們表示歉意。多名人質(zhì)被釋放,可以反映出綁架者的心態(tài)。警方也派人員與綁架者進(jìn)行溝通。但首先是錯(cuò)誤地派綁架者門多薩的弟弟與他溝通,在發(fā)現(xiàn)他不能履行責(zé)任后又實(shí)行了對他的逮捕,這使矛盾迅速激化。

在危機(jī)事件的處理中,需要充分認(rèn)識到有效溝通的價(jià)值。一個(gè)成功的談判專家,可以使危機(jī)向好的方面轉(zhuǎn)化,甚至可以化解危機(jī)。好的談判專家必須是談判者雙方信任的,處理問題的立場應(yīng)該是相對中立的,應(yīng)該對各方面信息有全面的了解,在對各種情況進(jìn)行準(zhǔn)確判斷的基礎(chǔ)上,還必須有靈活處理現(xiàn)場情況的能力和權(quán)力。在這起危機(jī)事件中,我們沒有發(fā)現(xiàn)危機(jī)談判專家符合這樣的要求。甚至在談判的過程中,談判專家還不斷激化矛盾。由此使危機(jī)一步步向最壞的后果發(fā)展。

好的談判專家,不僅可以化解一般的人質(zhì)危機(jī)事件,甚至還可以化解國家之間嚴(yán)重的沖突。1979年美國和伊朗之間的人質(zhì)危機(jī),美國代號為“藍(lán)光”的武裝營救人質(zhì)行動沒有成功,談判卻取得了好的效果。因此,如何選擇和培養(yǎng)談判專家成為解決危機(jī)的重要工作。香港警察局的談判組就是一個(gè)這樣的部門,它在處理許多綁架案中發(fā)揮了重要的作用。從公共安全管理的角度看,有效溝通只是一種被動的補(bǔ)救措施,日常防范則才是一種積極主動的化解矛盾的最有效手段。因此,在城市公共安全管理及應(yīng)急機(jī)制建立上,著力點(diǎn)必須放在日常管理的體制和機(jī)制的建設(shè)上,必須將化解社會矛盾和維護(hù)國民的合法權(quán)益的制度建設(shè)放在最重要的地位。

媒體應(yīng)該思考其在突發(fā)安全事件中的角色扮演

菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世認(rèn)為,這次人質(zhì)事件之所以演變?yōu)樽顗牡慕Y(jié)局,一個(gè)重要的原因是媒體從頭至尾都對事件進(jìn)行電視直播,綁架者可以通過旅游車上的電視直播,對警方的行動了如指掌。當(dāng)綁架者在電視上看到弟弟被捕等情況后,才促使他朝人質(zhì)開槍。這起人質(zhì)事件使我們反思,媒體在突發(fā)安全事件中的角色扮演。

媒體在現(xiàn)代社會的建構(gòu)過程中,扮演了日益重要的角色。建立起一個(gè)負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代大眾傳媒,及時(shí)將突發(fā)的新聞事件向社會傳播,是政府和媒體的共同職責(zé)。當(dāng)危機(jī)發(fā)生后,媒體在滿足公民的知情權(quán)方面發(fā)揮地作用是其他現(xiàn)代組織所不可替代的。由于近年來公共安全事件的多發(fā),人們更多地關(guān)注危機(jī)事件發(fā)生后的政府的應(yīng)急處置和事后恢復(fù)。媒體在幫助公眾更好了解危機(jī)解決的過程,使公眾形成公共安全意識,更好地預(yù)防和化解危機(jī)中能夠發(fā)揮重要的作用。但怎樣才能建立起以政府信息平臺和新聞媒體為依托的公共安全信息平臺,向社會及時(shí)發(fā)布權(quán)威的公共安全信息,對公眾進(jìn)行有效的引導(dǎo)仍然是媒體急需提升的重要能力。

在激烈的媒體競爭時(shí)代,直播,特別是電視直播已經(jīng)成為媒體競爭的重要手段。但能否像這次人質(zhì)事件中進(jìn)行現(xiàn)場直播,使綁架者對警方的各種情況都了如指掌,從而使危機(jī)更加惡化考驗(yàn)著媒體的責(zé)任和能力。一般來說,媒體進(jìn)行這類事件的直播,應(yīng)該和警方充分合作,有選擇地公布某些信息,必須尊重個(gè)人隱私,考慮到事件的有效解決和受眾的接受心理。建立面向所有媒體的信息應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制,以便在危機(jī)發(fā)生時(shí)迅速地協(xié)調(diào)社會力量,有效調(diào)動資源,爭取最好的結(jié)果是政府的責(zé)任。2004年7月,中國長春發(fā)生的人質(zhì)事件也選擇了電視直播方式,事實(shí)上并不利于危機(jī)事件的有效處理。因?yàn)?危機(jī)事件的直播會對各方主體形成巨大心理壓力。在公共安全危機(jī)事件中,媒體必須始終恪守自己的社會責(zé)任,不斷提升自己在危機(jī)事件中的應(yīng)對能力,才能適應(yīng)在激烈競爭時(shí)代的種種挑戰(zhàn)。

(作者系上海政法學(xué)院城市安全研究中心主任,教授)