“馴服權(quán)力”的實(shí)驗(yàn)

申欣旺 白祖偕

程序治國(guó)

半個(gè)世紀(jì)來,新中國(guó)在探索“依法治國(guó)”上,走過彎路,付出過慘痛代價(jià),也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。

今天,如果我們仔細(xì)聆聽任何有關(guān)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)問題的對(duì)話與討論,都不難發(fā)現(xiàn),依法行政、法治政府等詞語正愈來愈成為公共生活的關(guān)鍵詞。但是,就像雷聲不能解渴一樣,依法治國(guó)的口號(hào)即便響徹云霄,也無法滋潤(rùn)制度生長(zhǎng)。

按照全國(guó)人大立法計(jì)劃,2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。一個(gè)顯而易見的道理是,法治不僅僅是“政府守法”的理念,不僅僅是“依法治X”的口號(hào);法治必須具體化、生活化、程序化。誠(chéng)如溫家寶所言:“只有將執(zhí)法的每一個(gè)環(huán)節(jié)、實(shí)施步驟程序化,才能讓執(zhí)法人員有所遵循,才能避免執(zhí)法的隨意性?！痹诤艽笠饬x上,正是對(duì)法治“具體化”和“制度化”的訴求,使我們發(fā)現(xiàn),那在傳統(tǒng)中國(guó)法律和政治文化中一直被冷落、被漠視的法律程序,正是構(gòu)筑法治國(guó)大廈的基石。

從中央到地方,從領(lǐng)導(dǎo)人、官員、學(xué)者到普通民眾,共識(shí)已經(jīng)達(dá)成。也許,一部旨在約束權(quán)力的《行政程序法》,在難產(chǎn)25年后誕生在即。

當(dāng)權(quán)力選擇自縛手腳,向權(quán)利讓步時(shí),“法治政府”初現(xiàn)端倪

一審敗訴后,達(dá)麗娟以及其他3位代課老師最終決定向邵陽市中級(jí)人民法院提起上訴,盡管作為代課教師,她們深知狀告自己的“婆家”—— 湖南武岡市教育局可能會(huì)給自己帶來不可預(yù)測(cè)的麻煩。

2010年5月8日,電話那端,達(dá)麗娟的語氣中略顯一絲悲壯。她告訴《中國(guó)新聞周刊》記者,她相信廣受肯定的《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》,2008年10月1日實(shí)施)一定能給自己一個(gè)說法。

達(dá)麗娟有了“新武器”

2009年7月18日武岡市面向社會(huì)招考中小學(xué)教師,達(dá)麗娟意識(shí)到改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)來了。此前,她已經(jīng)代課四年,站在講臺(tái)上和其他正式教師一樣盡職授課,但待遇完全不同。

和她抱同樣想法的還有毛衛(wèi)華、彭娟輝與喻平旺,他們都報(bào)名參加了這次考試。在7月的最后一天,好消息傳來,四人均以優(yōu)異成績(jī)進(jìn)入面試,并在面試中以高分入圍。

但在隨后公布的錄用名單中,達(dá)麗娟卻沒看到自己的名字。其他三人也落榜了。

“如同一瓢冷水從頭頂澆下來,當(dāng)時(shí)真的難以接受這個(gè)結(jié)果。”一年半后,達(dá)麗娟回憶當(dāng)時(shí)的情景,猶憤憤不平。

他們被武岡市教育局相關(guān)人員告知,并不是因?yàn)榭嫉貌缓?而是體檢沒過。“說我們的身高不符合條件,要求男性身高160厘米以上,女性150厘米以上”。

四人中,達(dá)麗娟身高149厘米,毛衛(wèi)華159厘米(其他兩位男生身高在159厘米以下)。一厘米之差,讓他們無緣正式教師夢(mèng)。令達(dá)麗娟難以接受的是,代課多年,從未有人說過身高會(huì)影響教學(xué),“教師最重要的是知識(shí)、是品質(zhì),而不是身高。難道一厘米的差距就會(huì)使知識(shí)的傳播發(fā)生偏移?”

難過之余,達(dá)麗娟感到不能就此認(rèn)輸,“冷靜下來后,我記起體檢須知的文件上并沒有身高限制。”

這份由教育部、衛(wèi)生部、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)頒布的《普通高等學(xué)校招生體檢工作指導(dǎo)意見》〈教學(xué)[2003]3號(hào)〉,其中并無身高限制。但武岡市教育局告訴他們,招錄是依據(jù)2009年湖南省教育廳發(fā)布的《湖南省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃招聘辦法(試行)》中的規(guī)定。

“讓我們納悶的是,教育廳難道比教育部還大嗎?”達(dá)麗娟等四人決定和教育局交涉,但無果。

達(dá)麗娟說她第一次強(qiáng)烈地感覺到,“面對(duì)不公是多么的委屈,當(dāng)時(shí)真的不知道該怎么辦,沒有人能幫我們,喘不過氣來”。

困境中,達(dá)麗娟想起了一個(gè)人,“以前考駕照都要交錢到駕校培訓(xùn),就算會(huì)開車也得重新交錢去學(xué)。后來聽說是湘潭大學(xué)法學(xué)院的一位教授讓這個(gè)不合理的規(guī)定給廢除了,于是我們想去找這位教授尋求幫助。”

叫?！榜{考合一”制度的是湘潭大學(xué)教授歐愛民,他向湖南省政府法制辦上書,要求依據(jù)《程序規(guī)定》廢除規(guī)定“駕考合一”的《湖南省機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試管理暫行規(guī)定》,并最終成功。2009年10月,達(dá)麗娟等人找到湘大法學(xué)院法律援助中心申請(qǐng)法律援助,并聯(lián)系到歐愛民。

“在對(duì)相關(guān)文件的查詢中,我發(fā)現(xiàn)仍然是‘紅頭文件不合理的問題,違反《程序規(guī)定》?！睔W愛民告訴《中國(guó)新聞周刊》記者。在歐教授的鼓勵(lì)下,達(dá)麗娟等四人向法院提起訴訟,要求教育局按照法律程序錄取他們。

《程序規(guī)定》第四十七條劃定的界限是:規(guī)范性文件不得作出限制或者剝奪公民、法人或者其他組織合法權(quán)利或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)定。

身高的限制顯然違背此意。2009年12月,湖南省教育廳在對(duì)該《辦法》的合法性審查后,刪去身高限制。

然而出人意料的是,一審法院仍認(rèn)定《辦法》有效,達(dá)麗娟等四人一審敗訴。

案件的核心要點(diǎn)集中在:一份依據(jù)《程序規(guī)定》在合法性審查中被否定的文件,是否可以作為行政訴訟的依據(jù)?

“并非只是一起個(gè)案,而是《程序規(guī)定》實(shí)施以來,政府自身限權(quán)與司法認(rèn)同之間的沖突,背后是《程序規(guī)定》效力的發(fā)揮和司法的智慧。”歐愛民認(rèn)為,“政府在規(guī)制自己的權(quán)力,擴(kuò)大公民的權(quán)利,但一審結(jié)果顯然表明法院并沒有這種意識(shí)。司法不給予支持,規(guī)范性文件就沒有依據(jù)《程序規(guī)定》進(jìn)行合法性審查的必要了?！?/p>

由于《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件,以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。政府規(guī)章僅是“參照”對(duì)象。

湖南省法制辦副主任唐世月表示,在《程序規(guī)定》起草之初,就考慮過與司法銜接的問題。其時(shí),長(zhǎng)沙市中院行政庭相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,對(duì)政府自身所作出的限權(quán)承諾應(yīng)給予支持。

對(duì)此,湖南省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)楊翔向《中國(guó)新聞周刊》記者表示,“二審仍在進(jìn)行之中,不便于對(duì)具體案件發(fā)表意見?！?/p>

但楊翔同時(shí)表達(dá)個(gè)人意見,“司法與《程序規(guī)定》的對(duì)接,法院相當(dāng)重視,政府能夠作出承諾是一件好事,司法的標(biāo)準(zhǔn)不能比政府的標(biāo)準(zhǔn)低,理應(yīng)更高?！?/p>

和司法對(duì)接的考驗(yàn)仍在繼續(xù),而同一時(shí)間,在執(zhí)法領(lǐng)域權(quán)力反彈的深層次問題也暴露出來。

3月11日,湘潭的私家車主易世成遭遇“釣魚執(zhí)法”。據(jù)媒體報(bào)道,以“搭便車”為名,一對(duì)男女乘客在路邊招手?jǐn)r車。車到目的地后,男子一手遞錢,一手搶車鑰匙。隨后,著便裝的城管隊(duì)員沖過來,將車扣下開走。事后易世其得知,扣走他車子的,是湘潭市城市管理行政執(zhí)法局直屬分局的工作人員。

7天之前,另一位車主周宇也遭遇相同的扣車事件,他們均被指“非法營(yíng)運(yùn)”,并被罰款5000元。而《程序規(guī)定》的“調(diào)查和證據(jù)”一節(jié)中,明確規(guī)定不得采取利用、欺詐等手段搜集證據(jù)。

官員們亦憂亦盼

在湖南駐站多年的某中央媒體記者江占元(化名)告訴《中國(guó)新聞周刊》,“兩年前頒布的時(shí)候,這個(gè)規(guī)定給大家?guī)淼氖求@奇,看起來很美。政府部門是消極抵制還是按照這個(gè)《程序規(guī)定》去辦事,現(xiàn)在到了真正的考驗(yàn)期?！?/p>

《中國(guó)新聞周刊》記者獲知,即便是由時(shí)任省長(zhǎng)周強(qiáng)推動(dòng),《程序規(guī)定》的實(shí)施最初在各級(jí)官員中還是引發(fā)普遍疑慮,擔(dān)心“條條框框束縛著,工作起來不順手”。

邵陽市市長(zhǎng)郭光文為此還專門召開動(dòng)員會(huì)給官員們打氣,“行政程序不是束縛政府,而是解放政府;不是降低效率,而是提高效率;不是制造矛盾,而是化解矛盾;不是折磨干部,而是保護(hù)干部”。

抵制不只表現(xiàn)在心態(tài)上,在具體實(shí)踐中,個(gè)別地方官員應(yīng)對(duì)程序的能力也顯得不夠。

一位工商局官員告訴《中國(guó)新聞周刊》記者,因?yàn)閳?zhí)法過程中要說明理由,“基層執(zhí)法人員大傷腦筋,有個(gè)別人甚至連執(zhí)法意見書都寫不完整,還得請(qǐng)人代寫,因?yàn)槠綍r(shí)懶散慣了。”

湖南省官方對(duì)此進(jìn)行調(diào)研后的評(píng)價(jià)是:有的官員仍習(xí)慣于原有的工作方式方法,對(duì)程序不習(xí)慣;有的領(lǐng)導(dǎo)干部存在誤解,認(rèn)為行政程序約束政府過多,會(huì)降低行政效率,妨礙發(fā)展。

相對(duì)應(yīng)地,湖南省政府費(fèi)半年時(shí)間,對(duì)全省26萬余名工作人員進(jìn)行分級(jí)、分批集中培訓(xùn),提高法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。

但也有當(dāng)?shù)毓賳T告訴《中國(guó)新聞周刊》記者,依照行政程序決策客觀上能夠保護(hù)官員自身,因此官員有落實(shí)此規(guī)定的積極性。

湖南省邵東縣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)非?；钴S,除了綜合性的工業(yè)品市場(chǎng)之外,專業(yè)性的市場(chǎng)有幾十個(gè)。其中一個(gè)皮具商貿(mào)園屬于招商引資項(xiàng)目,占地三百畝,卻一直沒有興旺起來。開發(fā)商和業(yè)主認(rèn)為,原因就在于工業(yè)品市場(chǎng)皮具箱包專賣區(qū)沒有關(guān)閉。

開發(fā)商和業(yè)主們多次要求縣里使用行政手段關(guān)閉原工業(yè)品市場(chǎng)相關(guān)區(qū)域,并采用上訪的辦法施壓。老市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者生意好,自然不愿走,同樣也去上訪。

該縣常務(wù)副縣長(zhǎng)申桂榮在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示,縣政府按照《程序規(guī)定》進(jìn)行調(diào)研、論證,召開座談會(huì),甚至還搞了問卷調(diào)查。最后得出的結(jié)論是,市場(chǎng)不興旺是多方面原因造成,不能簡(jiǎn)單地歸咎于老市場(chǎng)的存在。

申桂榮坦言當(dāng)時(shí)面臨上訪的壓力確實(shí)很大?！拔覀兣晒ぷ鹘M進(jìn)駐幫助分析問題,最后老市場(chǎng)沒關(guān),新的市場(chǎng)一年后也繁榮起來,現(xiàn)在日成交量最高能達(dá)到1200萬元。”

《中國(guó)新聞周刊》記者了解到,該縣曾有用行政手段搬遷市場(chǎng)的先例,結(jié)果釀成惡性事件。2003年,該縣為新建廉橋藥都科技產(chǎn)業(yè)園,欲關(guān)閉廉橋中藥材老市場(chǎng),并動(dòng)員老市場(chǎng)原有的中藥材經(jīng)營(yíng)戶搬遷到新建的廉橋藥都科技產(chǎn)業(yè)園內(nèi)。

此舉引發(fā)強(qiáng)烈反彈。在藥都科技產(chǎn)業(yè)園的大街上,幾百人聚眾潑糞、打架、圍堵政府工作車輛。同時(shí),這些生意人采取共同集資方式,每天組織幾十或上百人赴省、中央持續(xù)不斷地進(jìn)行群體性上訪。盡管此事后來得到平息,但主要領(lǐng)導(dǎo)亦因此被調(diào)離。

當(dāng)?shù)匾晃还賳T認(rèn)為,“官員首先是求平安,沒有人愿意搞出事來,行政程序在客觀上能發(fā)揮這樣一個(gè)效果,雙向溝通,矛盾就不會(huì)那么激烈?！?/p>

來自湖南省高院的資料顯示,《程序規(guī)定》實(shí)施當(dāng)年(2008年),整個(gè)湖南省行政機(jī)關(guān)敗訴的行政案件417件,公民就行政機(jī)關(guān)違反法定程序提起行政訴訟并勝訴的案件達(dá)134件,占行政機(jī)關(guān)全部敗訴案件的32.1%。許顯輝據(jù)此認(rèn)為,這表明公眾程序意識(shí)的增強(qiáng)。

楊翔告訴《中國(guó)新聞周刊》記者,湖南省2009年的行政訴訟案件總量比2008年有較大增長(zhǎng),“其中一個(gè)很大原因就是公眾受《程序規(guī)定》的鼓舞,主動(dòng)出來監(jiān)督政府,形成一種倒逼的態(tài)勢(shì)?！?/p>

另據(jù)了解,在新的政府績(jī)效評(píng)估體系中,《程序規(guī)定》與之銜接。在這個(gè)體系中,GDP被淡化,代之以“人民群眾滿意”的表述。其中,依法行政作為單項(xiàng)指標(biāo)將全面鞏固包括程序建設(shè)在內(nèi)的政府法治工作。據(jù)許顯輝介紹,這在全國(guó)的政績(jī)考核中,尚不多見。

當(dāng)?shù)赜泄賳T認(rèn)為,更為重要的是從被動(dòng)接受行政程序到或多或少體驗(yàn)到其中的好處,將可能使官員養(yǎng)成依照行政程序辦事的習(xí)慣?！斑@個(gè)改革符合法治潮流,開弓沒有回頭箭,就算領(lǐng)導(dǎo)換了,新來的人也不能說推倒不用”?！?/p>