奧巴馬的亞洲政策轉(zhuǎn)向

于英紅

奧巴馬的初兩年還處于理想主義的狀態(tài),強調(diào)多元、尊重,兩年后語調(diào)回歸到小布什的普世價值,反對“沒有自由的發(fā)展模式”;在盟友側(cè)重點上,也在考慮利益的同時注重符合美國價值,說明奧巴馬在外交上轉(zhuǎn)向現(xiàn)實主義。

11月23日朝鮮人民軍與韓軍的相互炮擊,造成在延坪島舉行護(hù)國軍演的韓軍陸戰(zhàn)隊員兩死多傷。正在東亞訪問的美國總統(tǒng)朝鮮問題特使博斯沃思,想必會趁此機會勸說北京不要再繼續(xù)援助平壤,而剛剛經(jīng)受中期選舉打擊的奧巴馬,則會慶幸于自己沒有對平壤“回歸六方會談”的試探回以熱情的擁抱,反而在不久前訪問首爾龍山駐韓美軍基地時,警告朝鮮繼續(xù)發(fā)展核武會更加孤立自己,并會造成其國內(nèi)的不穩(wěn)定。

包括慰勞駐韓美軍講話在內(nèi),奧巴馬11月5日至14日的亞洲四國行,證明了他已經(jīng)擺脫了任內(nèi)初兩年試圖修補美國國際形象的審慎做法和諸多顧慮,帶有明顯回歸小布什時期強勢亞洲政策路線的痕跡。從出訪“亞洲民主弧”上四國的選擇到盛贊民主價值對政治、經(jīng)濟和社會各領(lǐng)域的正面輻射力,從提升印度在亞洲事務(wù)乃至全球事務(wù)中角色的承諾到在G20和APEC峰會上高調(diào)指責(zé)中國操控人民幣匯率,從試圖與韓國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定的努力到與韓國達(dá)成的“尋求解決朝鮮問題新路徑”共識,證明奧巴馬面對變動了的亞洲地區(qū)秩序,有了改弦更張的規(guī)劃。而隨著共和黨控制眾議院,美國政治中的鐘擺效應(yīng)亦將輻射到外交領(lǐng)域。

注重亞洲盟友的戰(zhàn)略價值

中國在2010年第二季度GDP總量超過日本后與周邊鄰國關(guān)系趨于緊張,似乎證實了西方近年來屢屢提出的中國崛起將不僅對美國構(gòu)成挑戰(zhàn)的預(yù)言。而奧巴馬在中期選舉3天后,以印度和印尼作為出席韓日兩場既定峰會前的出訪對象,雖然并非刻意“繞中國而行”(奧巴馬一年前經(jīng)新加坡到訪過中國,而之前任內(nèi)尚未訪問過印度和印尼)。但由于兩印分別是人口最多的民主國家和穆斯林人口最多的國家,客觀上造成一種中國不受美國待見的輿論。

其實,美國越來越重視亞洲,正說明美國的相對地位在下降,用英國《衛(wèi)報》的話說,“冷戰(zhàn)期間那種‘美國牽一發(fā),亞洲動全身的時代已經(jīng)過去?！笨紤]到近年來亞洲迅速發(fā)展的事實,即便在把主要注意力放在中東地區(qū)的小布什時期,美國也從未放棄過對于亞洲其他地區(qū)的關(guān)注。除了韓國、日本、菲律賓、泰國、新加坡等傳統(tǒng)軍事合作伙伴外,布什政府還發(fā)展了與巴基斯坦、印度和印尼的戰(zhàn)略盟友關(guān)系,與后兩國的關(guān)系甚至取得了重大突破。

最近兩年,由于經(jīng)濟安全、南亞反恐和建立美國認(rèn)可的東亞新秩序等議題凸顯,亞洲在美國全球戰(zhàn)略中愈發(fā)重要?？墒?美國主要的戰(zhàn)略目標(biāo)必須在地區(qū)穩(wěn)定的前提下才能順利實現(xiàn)。在白宮看來,亞洲地區(qū)不穩(wěn)定因素很多,逐個攻破似乎無解,而以地區(qū)視角綜合衡量或?qū)⒈俪鲆粭l新路。加入東亞峰會以及此次奧巴馬造訪四國。彰顯了這一并不新穎的外交思路。

1981年曾以學(xué)生身份赴巴基斯坦和印度考察的奧巴馬,此次出訪南亞卻沒有去巴基斯坦,巴方對此頗有微詞,但新德里卻大為寬心。印度一直認(rèn)為自己作為一個已經(jīng)崛起而不是崛起中的大國,應(yīng)該得到美國總統(tǒng)的一次專程訪問,而這次奧巴馬從新德里飛往雅加達(dá)的安排,并不能令印方完全滿意,奧巴馬回避伊斯蘭堡乃在所當(dāng)然。不過,在小布什時期,美國基本上已經(jīng)找到了一條突破美印、美巴零和外交的路徑,即在提升巴基斯坦對于南亞反恐影響力的同時,幫助印度發(fā)展全球?qū)嵙?使其“成為21世紀(jì)的世界大國”。奧巴馬的印度之旅,側(cè)重于后面一點。在印度國會發(fā)表的演講中,奧巴馬肯定了前任布什在美印關(guān)系領(lǐng)域取得的進(jìn)展,并再次強調(diào)了幫助印度成為世界大國而非地區(qū)大國的決心。在演講臨結(jié)束時,奧巴馬表示歡迎印度在聯(lián)合國安理會獲得一個常任席。美國也做好了實施民用核合作協(xié)議的準(zhǔn)備,這一協(xié)議是布什時期取得的重大進(jìn)展。除了拿到100億美元訂單為美國勞動市場增加了5萬個就業(yè)機會外,奧巴馬還通過提高美國高科技產(chǎn)品的出口上限來獲得印度民眾的歡迎。

在印尼,因為火山灰影響,奧巴馬地面停留時間很短,但是他對曾在此度過了4年快樂少年時光的國家的感情還是顯而易見的。在小布什時期兩國關(guān)系改善的基礎(chǔ)上,奧巴馬與印尼總統(tǒng)簽署了經(jīng)濟、貿(mào)易和教育領(lǐng)域的協(xié)議,還簽了一個軍事協(xié)議。印尼正試圖在東南亞地區(qū)安全體系中扮演更重要的角色,這兩大協(xié)議尤其是后者,將會有助于印尼實現(xiàn)這一愿景。

在韓國,奧巴馬致力于說服韓國國會批準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定,從而方便美國牛肉和汽車大舉進(jìn)入韓國市場,這一努力與前任布什的用心如出一轍。但是在韓國,牛肉問題錯綜復(fù)雜,顧及社會穩(wěn)定和執(zhí)政黨與個人的政治生命,李明博也不敢輕易松口,所以美韓FTA雖然早已達(dá)成,卻一直未能在雙方國會通過。不過,奧巴馬與韓國總統(tǒng)李明博在朝鮮問題上取得共識,認(rèn)為傳統(tǒng)的六方會談方案無終無果,應(yīng)該另找出路。從朝鮮隨后的一系列行動看,此言不虛。

在日本,延續(xù)了之前日美同盟舊誼的同時,奧巴馬也沒有忘記穿越空間敲打中國。他說:“歡迎中國在經(jīng)濟上崛起。重要的是,中國作為國際社會的一員要妥善行事,采取負(fù)責(zé)任的態(tài)度?！北M管2009年日本民主黨執(zhí)政期間立志要同美國建立平等關(guān)系,并考慮重新安置美國在沖繩島的一個海軍陸戰(zhàn)隊基地,美日關(guān)系因此生變,但是對中國、朝鮮和俄羅斯的憂慮促使美日加強同盟。首相菅直人表示:“日本國民與周邊各國已意識到,美國與美軍的存在對于本地區(qū)來說很重要?！本兔儡娖仗扉g機場(位于沖繩縣宜野灣市)搬遷問題,菅直人稱:“將以5月達(dá)成的日美協(xié)議為基礎(chǔ),在(11月28日)沖繩縣知事選舉后做最大努力?！贬槍χ腥諠O船摩擦后中國的稀土出口受到限制,日美啟動高層對話達(dá)成協(xié)議,擬共同推進(jìn)稀土等資源供應(yīng)多樣化以及清潔能源技術(shù)開發(fā)。奧巴馬還重申支持日本成為安理會常任理事國。

此外,奧巴馬此行落腳的都是亞洲相對繁榮且民主鞏固了的國家,他出訪期間的演講也頻頻提及這一點。在印度,他贊揚印度人民“并未受到經(jīng)濟發(fā)展必然以犧牲個人自由為代價的觀念誤導(dǎo),而是通過自由公正選舉產(chǎn)生政府,這使公民不必訴諸于武力來選擇領(lǐng)導(dǎo)人;獨立的司法和法治讓民眾能夠申訴冤屈,而活躍的媒體和公民社會讓聲音有了表達(dá)的空間……因為民主。印度才取得了今日的成就”。在印尼,當(dāng)給6000余名欣喜的印尼人講話時,他將印尼所取得的成就歸功于其政治體制,并提醒說沒有自由的繁榮是“另外一種貧窮”。這些言論,似乎是與個人自由服從經(jīng)濟發(fā)展的“北京共識”在隔空論辯。在首爾和橫濱,奧巴馬高調(diào)指責(zé)人民幣匯率問題,又似乎在從另外一種角度質(zhì)疑北京的發(fā)展思路。令奧巴馬深感遺憾的是,幕后摩拳擦掌準(zhǔn)備一起攻擊人民幣問題的戰(zhàn)友們,卻在關(guān)鍵時刻保持理性沉默。

此次亞洲行,奧巴馬有得有失,但不可否認(rèn)的是,他基本上已回歸到布什時期的亞洲政策思路上來,開始以地區(qū)為單位思考美國在亞洲的安全與經(jīng)濟利益。譬如,在以經(jīng)濟發(fā)展為壓倒性任務(wù)的北京共識面前,奧巴馬刻意為自由民主的美國模式辯護(hù)。此外,在印巴、朝韓問題上,奧巴馬在繼承前任思路的同時,也在克什米爾、六方會談等政策上有所突破和超越。

變動了的亞洲地區(qū)秩序

奧巴馬亞洲政策向布什時期政策的回歸,與變動了的亞洲地區(qū)秩序密切相關(guān)。中國經(jīng)濟總量的迅速增長和地區(qū)影響力的提升,以及很多亞洲國家不同程度地跟隨印度實行“東望”政策,讓美國意識到在這一地區(qū)鞏固老朋友和發(fā)展新朋友的必要性。這次戰(zhàn)略回歸并不意味著奧巴馬任期初兩年沒有意識到亞洲的戰(zhàn)略價值,只是方式有別而已。在此之前,為了擺脫“鷹的陰影”,奧巴馬一度努力淡化布什時期一度強調(diào)的美國價值,注重多樣性和包容,避免刺痛一些人的神經(jīng)。但是此次中期選舉后民主黨在國會失勢將會對外交決策層的人事安排產(chǎn)生影響,奧巴馬希望以外交獲取訂單來突圍經(jīng)濟困境,同時繼續(xù)增強美國在亞洲的影響力。

自1991年實行“東望”政策以來,印度外交思維中的世界觀念發(fā)生了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變,三任總理納拉辛哈·拉奧、瓦杰帕伊和曼莫漢·辛格都將“東望”奉為新時期外交戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。印度《政治家報》前總編蘇難陀·達(dá)塔拉伊在迄今唯一一部透視印度“東望西顧”戰(zhàn)略的著作中認(rèn)為,“東望”實際上僅僅處于“加強與美國經(jīng)濟、安全領(lǐng)域合作”的起步階段。面對10余年來迅速崛起的亞洲,印度既看到了希望,也意識到了自身的地緣宿命,意識到加強自身的亞洲定位有利于增強印度在美國亞太戰(zhàn)略中的價值分量。印度專家拉曼說,作為受到中國擴張戰(zhàn)略威脅最大的國家,印度、日本和越南應(yīng)該齊心協(xié)力商討如何對付中國,并避免不必要的沖突。拉曼提出,三國可以考慮參照中國、俄羅斯以及一些中亞國家在數(shù)年前成立的上海合作組織而設(shè)立一個類似的組織——河內(nèi)合作組織?，F(xiàn)任總理辛格也一再申明印度的亞洲外交目標(biāo):“印度矢志于與東盟國家和其他亞洲國家合作,使21世紀(jì)真正成為亞洲世紀(jì)?！?/p>

經(jīng)過近20年的努力,印度在亞洲迅速提升的外交影響力、潛在的市場以及政治民主化的價值追求,使印度在美國的亞洲戰(zhàn)略中愈發(fā)顯得不可或缺。經(jīng)過克林頓時期的回暖以及降溫插曲,到布什任內(nèi),美印戰(zhàn)略合作已從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到軍事領(lǐng)域,而曾在中國受冷遇的奧巴馬更將印度稱為美國亞洲戰(zhàn)略的“基石”。隨著中國GDP迅速增長,周邊國家因中國在邊界和海域爭議中表現(xiàn)的自信而感受到了“地區(qū)威脅”,它們希望一個能夠制衡中國的大國介入這一地區(qū)。這一需求與美國尋求的利益、價值相符合。在印度國會的演講中,奧巴馬申明了美國的全球安全目標(biāo):“美國希望尋求安全,這一安全不僅僅是美國的,還包括盟友以及戰(zhàn)略伙伴們的?！边@一宣示,進(jìn)一步明示了奧巴馬下一階段亞洲乃至全球外交的調(diào)整方向。

國內(nèi)政治的潛在影響

美國國內(nèi)政治情勢變動,對奧巴馬的外交轉(zhuǎn)變也有一定程度的影響,而且這一影響在其任期后兩年將會愈發(fā)明顯。由于內(nèi)政改革受到國會共和黨人掣肘,加上2012年總統(tǒng)大選的壓力,奧巴馬后期的外交將會更為積極主動且趨于強硬。

總統(tǒng)大選對美國外交政策有著周期性的影響。以總統(tǒng)4年任期為序,可粗略分為4個階段:頻頻出錯的第一年;較有作為的第二年;應(yīng)該有所作為的第三年;大多難有作為的第四年。當(dāng)然,不是每位總統(tǒng)都會循序經(jīng)歷這一階段,各階段的特點也并不覆蓋全球所有地區(qū)。像小布什雖然擔(dān)任總統(tǒng)前沒有太多外交經(jīng)驗,卻在任內(nèi)在亞洲外交上進(jìn)展順利。同樣沒有太多外交經(jīng)驗的奧巴馬的初兩年還處于理想主義的狀態(tài),強調(diào)多元、尊重,兩年后語調(diào)回歸到小布什的普世價值,反對“沒有自由的發(fā)展模式”;在盟友側(cè)重點上,也在考慮利益的同時注重符合美國價值,說明奧巴馬在外交上轉(zhuǎn)向現(xiàn)實主義。

此外,由于美國憲法中對政府與國會之間外交權(quán)限界定的模糊,歷史上雙方齟齬不斷。自麥金萊總統(tǒng)到1970年代的尼克松總統(tǒng),總統(tǒng)的外交神話達(dá)到了頂峰,此后便開始墜落。本來,國會基本上屬于純內(nèi)政的機構(gòu),但是1970年代以來迅速發(fā)展的經(jīng)濟全球化使內(nèi)政外交之間的界限模糊,議員為關(guān)注本選區(qū)選民利益而不得不關(guān)注外交政策,同期國會也應(yīng)對客觀需要進(jìn)行了改革,設(shè)立了相關(guān)涉外事務(wù)委員會并配備專家力量,使國會的外交權(quán)逐步復(fù)興。此后的外交政策,很大程度上是政府和國會這兩大機構(gòu)互動的結(jié)果,盡管在不同議題上的互動程度會有所區(qū)別。此次國會中期選舉共和黨重掌眾議院,意味著相關(guān)委員會的人事將會發(fā)生更迭,新國會或?qū)⒏訌娬{(diào)人權(quán)、自由貿(mào)易議題。在人權(quán)問題上,奧巴馬前兩年表現(xiàn)得非常謹(jǐn)慎,但近來屢屢強調(diào)民主自由,敲打“另一種貧窮”,似乎證明政府與新一屆國會在對非民主國家的看法上分歧不大。所以,奧巴馬后期的亞洲政策可能會轉(zhuǎn)向注重尋找美國利益與價值間的契合點。這向中國、朝鮮傳遞了一個新信號。