經(jīng)濟(jì)刺激政策退出平衡術(shù)

謝子言

既要保持貨幣流動(dòng)性的合理充裕，又要保持利率的合理水平，同時(shí)要管好通脹預(yù)期。這種多目標(biāo)實(shí)際上是一種典型的相機(jī)抉擇策略，如何把握適度寬松貨幣政策的“適度”，是一門(mén)調(diào)控大藝術(shù)。

又將是撲朔迷離的一年。2010年全國(guó)“兩會(huì)”3月14日結(jié)束。這一天北京天氣陰沉、大雪紛飛，而次日卻艷陽(yáng)高照，這種劇烈的天氣變化似乎在昭示今年國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的復(fù)雜性與政策的不確定性。

“今年‘兩會(huì)不僅是本屆政府的中期匯報(bào)，而且作為‘十一五的收官之年，‘十二五大政的定音之年，無(wú)可否認(rèn)，今年會(huì)為本屆政府接下來(lái)3年的工作埋下伏筆，甚至?xí)槲磥?lái)十八大后的中國(guó)社會(huì)勾勒出粗線條的輪廓?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)毛壽龍表示，民生問(wèn)題是本屆“兩會(huì)”的主線。各界對(duì)房地產(chǎn)問(wèn)題、醫(yī)療改革、收入分配問(wèn)題、戶籍制度改革、個(gè)稅改革、物業(yè)稅、農(nóng)民工與城鎮(zhèn)化等問(wèn)題的激烈爭(zhēng)論與建議，在本質(zhì)上，這反映了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并未充分轉(zhuǎn)化為老百姓的財(cái)富，過(guò)去的利益分配格局已經(jīng)積累了很多社會(huì)不滿。

溫家寶總理在3月14日接受記者采訪時(shí)坦承，他非常擔(dān)心的是，如果發(fā)生通貨膨脹，再加上收入分配不公，以及貪污腐敗，“這足以影響社會(huì)的穩(wěn)定，甚至政權(quán)的鞏固”?！斑@是今年‘兩會(huì)的一條主線，也是今后諸多政策變化的出發(fā)點(diǎn)?！泵珘埤埥忉?zhuān)瑥暮暧^政策目標(biāo)來(lái)看，很顯然，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已不再讓中央擔(dān)心，8％的增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)際上是把保增長(zhǎng)從優(yōu)先政策目標(biāo)中剔除出去，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整結(jié)構(gòu)則居于重要地位。這一思路在投資政策上的表現(xiàn)是控新保舊——嚴(yán)控新上項(xiàng)目，保證已開(kāi)工項(xiàng)目進(jìn)行，不要變成爛賬。

貨幣政策退出只做不說(shuō)

要論今年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵詞是什么?相信大部分市場(chǎng)分析人士都會(huì)說(shuō)退出。但如可退出?其實(shí)從決策者到市場(chǎng)，都是走一步看一步，尤其是加息等敏感問(wèn)題上，都是霧里看花。但在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇看來(lái)，今年中國(guó)貨幣財(cái)政政策要退出的關(guān)鍵前提，還是人民幣匯率定調(diào)，否則僅僅是一些數(shù)量型緊縮手段而已。對(duì)于市場(chǎng)流動(dòng)性管理，其實(shí)也只是揚(yáng)湯止沸，不能有釜底抽薪之用?！叭嗣駧艆R率問(wèn)題必將高度政治化，中國(guó)的壓力很大，在匯率問(wèn)題沒(méi)有解決前，央行貨幣政策的獨(dú)立性沒(méi)有太多操作空間?！?/p>

與積極的財(cái)政政策定調(diào)明確相比，2010年貨幣政策的定調(diào)卻是幾經(jīng)討論，最后仍然定調(diào)為“適度寬松”，而非“中性”。在2009年中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功“保八”之后，“退出”無(wú)疑成為2010年中國(guó)宏觀政策的關(guān)鍵詞。市場(chǎng)的普遍共識(shí)是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇越強(qiáng)勁，可能的退出政策也就越早，退出的力度也可能會(huì)越大。不過(guò)，從市場(chǎng)關(guān)注政策“退出”的重點(diǎn)來(lái)看，貨幣政策無(wú)疑是主角。

盡管中央已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)了今年適度寬松貨幣政策不動(dòng)搖，但所謂適度寬松貨幣政策，去今兩年已不可同日而語(yǔ)，去年更多的強(qiáng)調(diào)寬松，而今年卻是著眼于適度，貨幣政策逐步退出已毫無(wú)疑問(wèn)。實(shí)際上，不論是從去年“十一”長(zhǎng)假之后央行在公開(kāi)市場(chǎng)上的大力度操作，還是新年以來(lái)的兩次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，以及對(duì)銀行窗口指導(dǎo)的加強(qiáng)，貨幣政策的退出已悄然展開(kāi)。

至于適度寬松貨幣政策究竟何種情況才算適度，“兩會(huì)”《政府工作報(bào)告》定下了一個(gè)基調(diào)——2010年新增信貸7.5萬(wàn)億，M2增速17％。7.5萬(wàn)億的信貸規(guī)模足夠“保八”和把通脹控制在3％左右。

值得注意的是，3％的通脹目標(biāo)比去年4％的目標(biāo)更低，顯示了今年宏觀政策的收縮意圖。雖然中央強(qiáng)調(diào)面對(duì)復(fù)雜形勢(shì)，退出政策要謹(jǐn)慎，但在流動(dòng)性寬松、資產(chǎn)價(jià)格高企、熱錢(qián)緊盯人民幣低估的背景下，中國(guó)顯然不希望在退出時(shí)被其他國(guó)家甩在后面。至于政策調(diào)整的節(jié)奏和時(shí)機(jī)，中國(guó)將會(huì)相機(jī)而動(dòng)。對(duì)于商業(yè)銀行，會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行“逆周期”的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3月10日，銀監(jiān)會(huì)主席劉明康重申，今年銀行貸款增速同比在16％～18％，要求金融機(jī)構(gòu)合理控制信貸增量，逐季均衡投放和平穩(wěn)增長(zhǎng)。以全年新增信貸7.5萬(wàn)億計(jì)算，若按照“3322”投放，4個(gè)季度新增信貸額度分別為2.25萬(wàn)億、2.25萬(wàn)億、1.5萬(wàn)億和1.5萬(wàn)億。如果這個(gè)落實(shí)到位，那今年貨幣政策實(shí)際上是緊縮而非中性。由于今年1月新增信貸1.39萬(wàn)億，2月新增信貸量約7000億，這也意味著3月金融機(jī)構(gòu)新增貸款投放空間已經(jīng)有限，不足2000億。事實(shí)上，隨著監(jiān)管層均衡信貸投放監(jiān)管要求的逐漸實(shí)施，3月份多數(shù)銀行信貸投放額度已經(jīng)日趨緊張，客戶排隊(duì)等貸款現(xiàn)象也隨之增多。

“雖然貨幣政策已經(jīng)具體化為數(shù)量指標(biāo)了，但實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)人心里估計(jì)也是有點(diǎn)七上八下，既憂慮中國(guó)經(jīng)濟(jì)的二次探底，謹(jǐn)防大量上馬項(xiàng)目的爛尾，又擔(dān)心地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的繼續(xù)膨脹?！惫镉抡J(rèn)為，貨幣政策的拿捏無(wú)疑是關(guān)鍵。雖然今年貨幣政策退出是毫無(wú)疑問(wèn)的，但中央在貨幣政策的宏觀調(diào)控上只能是亦步亦趨。

“兩會(huì)”期間，央行行長(zhǎng)助理郭慶平也承認(rèn)，今年實(shí)施適度寬松貨幣政策面臨更大難題，如何將貨幣信貸增長(zhǎng)速度由應(yīng)對(duì)危機(jī)的非常狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)到正常狀態(tài)是個(gè)難點(diǎn)?？梢?jiàn)，盡管在貨幣政策的具體操作上今年央行實(shí)際中已經(jīng)祭起了收緊的旗幟，信貸也實(shí)施了規(guī)?？刂?，但這種趨勢(shì)是否要一直維持下去，央行也是在犯嘀咕。

“不論是中央最高決策層，還是央行執(zhí)行層，不論是商業(yè)銀行，還是地方政府，今年在適度貨幣政策上都將遭遇走鋼絲的窘境，不得不陷入兩難狀態(tài)?！眹?guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常修澤研究員認(rèn)為，這種空前復(fù)雜的局面，將使得監(jiān)管層在適度寬松貨幣政策的實(shí)際調(diào)控上只能是走一步看一步，而商業(yè)銀行和地方政府的博弈又將助長(zhǎng)這種復(fù)雜化，適度寬松貨幣政策要想保持適度恐怕是難上加難。

財(cái)政政策漸成“獨(dú)角戲”

毋庸置疑的是，今年積極財(cái)政政策成為絕對(duì)主力工具，在財(cái)政的收與放的過(guò)程中，各級(jí)政府尤其是中央政府對(duì)于整個(gè)資源的調(diào)度配置權(quán)無(wú)疑更進(jìn)一步深化。

“GDP增幅已經(jīng)達(dá)到甚至超過(guò)8％但仍然實(shí)施積極的財(cái)政政策，這恐怕是在其他任何國(guó)家都看不到的現(xiàn)象?！?月6日，在北京國(guó)際飯店經(jīng)濟(jì)界別召開(kāi)的一次小組討論會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、招商局集團(tuán)董事長(zhǎng)秦曉率先提出質(zhì)疑。對(duì)此，全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康表示，從穩(wěn)健財(cái)政政策到積極財(cái)政政策，再到今年繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策但提高其針對(duì)性和靈活性，這樣的政策思路保持了一定的連貫性和穩(wěn)定性?！爸挥挟?dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力強(qiáng)大到足以進(jìn)入新高漲時(shí)期的穩(wěn)定拐點(diǎn)，積極財(cái)政政策才會(huì)退出。”

正是由于2009年上馬的項(xiàng)目中，很大的比例都是大項(xiàng)目，建設(shè)周期較長(zhǎng)，因此“不是一次性的財(cái)政投入就能解決”的問(wèn)題，出于順利完成這些大項(xiàng)目建設(shè)所需中央投資以及配套資金的原因，在2009年預(yù)算赤

字已經(jīng)創(chuàng)紀(jì)錄的前提下，國(guó)家發(fā)改委極力主張繼續(xù)沿用“擴(kuò)張”的思路。

盡管面對(duì)越來(lái)越多的退出聲音，但中國(guó)的最高決策層始終堅(jiān)持退出還未到時(shí)候。3月14日，溫家寶總理表示，必須保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，以鞏固來(lái)之不易的經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的大好形勢(shì)。

“特別是積極的財(cái)政政策，擴(kuò)張方向不能變化，4萬(wàn)億元的投資計(jì)劃是兩年的，今年重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支出仍會(huì)按計(jì)劃下發(fā)，否則這些項(xiàng)目就會(huì)成為半吊子工程?！背Ｐ逎杀硎?，當(dāng)下宏觀調(diào)控用走鋼絲形容更為貼切。如果擴(kuò)張性政策用力過(guò)猛，會(huì)引發(fā)投資過(guò)快和通貨膨脹。然而政策過(guò)早退出，同樣會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)第二次下滑。所以與往年不一樣，今年的政策可能不會(huì)一成不變，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展和變化，政策著力點(diǎn)會(huì)有所變化?！敖衲闓DP增長(zhǎng)8％左右，物價(jià)上漲3％左右，這是一個(gè)比較理想的物價(jià)溫和增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)的局面。經(jīng)濟(jì)回升來(lái)之不易，花了這么多錢(qián)，如果半途而廢，過(guò)早退出，雖然物價(jià)上漲控制住了，但是會(huì)打擊需求，拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而適得其反，得不償失。”

之所以繼續(xù)帶有明顯“擴(kuò)張”意味的政策，與決策層認(rèn)為2010年的世界經(jīng)濟(jì)走勢(shì)仍然存在不確定性有關(guān)。財(cái)政部部長(zhǎng)助理朱光耀就表示，政府至少需要等待至今年第三季度，到那時(shí)再?zèng)Q定是否應(yīng)該退出經(jīng)濟(jì)刺激政策?！皣?guó)際社會(huì)在財(cái)政刺激計(jì)劃退出時(shí)機(jī)上應(yīng)協(xié)調(diào)步伐?！?/p>

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心的常務(wù)副理事長(zhǎng)鄭新立表示，盡管去年的經(jīng)濟(jì)增速回升到8.7％，但是支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素現(xiàn)在看來(lái)都是不可持續(xù)的。很大程度上還是靠政府、政策的帶動(dòng)，不是市場(chǎng)自主自發(fā)的，民間的投資還沒(méi)有跟上。“如果這些政策因素消失，當(dāng)前回升向好的局面就有可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。將會(huì)面臨著第二次啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，而二次啟動(dòng)付出的代價(jià)將會(huì)比第一次還要大?！?/p>

全國(guó)政協(xié)委員、商務(wù)部副部長(zhǎng)馬秀紅也表示，內(nèi)在動(dòng)力不足將是今年經(jīng)濟(jì)工作的最大難題。“政府會(huì)留有余地，沒(méi)有必要過(guò)分樂(lè)觀，把形勢(shì)預(yù)計(jì)得比外界更困難一些，政策儲(chǔ)備更多一些，政策預(yù)案更多一些，以免國(guó)際環(huán)境不好，再次陷入被動(dòng)?！?/p>

“我們談退出，其實(shí)不過(guò)是跟著西方學(xué)舌。政策退出?往哪里退，根本退不出，進(jìn)去容易出來(lái)難?！惫镉卤硎?，自從金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，各國(guó)央行在美聯(lián)儲(chǔ)的鼓動(dòng)下，全面實(shí)施了前所未有的寬松貨幣政策，以挽救陷于困境的金融體系。但是不同的是，西方國(guó)家財(cái)政支持的資產(chǎn)基本限定在金融領(lǐng)域，緩解枯竭的流動(dòng)性，而中國(guó)政府財(cái)政投放大多在“鐵公雞”項(xiàng)目等實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，“投入的是真金白銀，但退出時(shí)拿回來(lái)的卻可能是碎磚爛瓦?！币虼?，刺激政策的退出基本只是一種表態(tài)，實(shí)際操作起來(lái)困難重重，甚至可以說(shuō)是不切實(shí)際。

在現(xiàn)有體制下，地方政府均是以政府資產(chǎn)作為抵押，財(cái)政收入作為還款來(lái)源，向銀行貸款獲取建設(shè)資金。這種辦法給地方的后續(xù)發(fā)展造成巨大的破壞力，令金融機(jī)構(gòu)再次成為了政府的錢(qián)袋子，“一旦采用激烈動(dòng)作退出，可能導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的滑落，資本市場(chǎng)的振動(dòng)，將使國(guó)家在金融改革上的10年努力完全付之東流?！?/p>

吊詭的是，倘若繼續(xù)放任地方債務(wù)的瘋狂，那么中國(guó)銀行業(yè)新一輪不良資產(chǎn)潮將為期不遠(yuǎn)，中國(guó)金融體系的基座也可能因此而搖搖欲墜?！耙虼耍泿耪呱嫌斜Ｓ袎?，而在財(cái)政政策上更加積極，這樣在調(diào)結(jié)構(gòu)的過(guò)程中保持平衡。”毛壽龍分析此中原因在于，財(cái)政資金遠(yuǎn)比貨幣信貸更可控。

隱秘在政策轉(zhuǎn)向中的部門(mén)利益

權(quán)衡之下的抉擇或許有萬(wàn)般無(wú)奈，其實(shí)作為宏觀調(diào)控的主要抓手，財(cái)政政策和貨幣政策的每次轉(zhuǎn)向，無(wú)不考驗(yàn)著中國(guó)政府的決策智慧。而在這轉(zhuǎn)向過(guò)程中，也不可避免地深深打上部門(mén)利益的烙印。回望1998年的那次政策變遷的完整軌跡，不難看出一絲端倪。

1998年開(kāi)始實(shí)施的積極財(cái)政政策，無(wú)論官方還是學(xué)界，都將其等同于擴(kuò)張性財(cái)政政策。當(dāng)時(shí)用了“積極”這一提法，是因?yàn)?997年9月黨的“十五大”和1998年3月全國(guó)人大會(huì)議確定實(shí)施“適度從緊”的財(cái)政政策，考慮到一下子改為擴(kuò)張性的財(cái)政政策，人們可能一時(shí)難以接受。為避免引起不必要的震蕩，便用了“積極財(cái)政政策”的模糊說(shuō)法。用“積極”二字是體現(xiàn)了“政治智慧”。

2004年，客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境要求財(cái)政政策必須做出調(diào)整和轉(zhuǎn)型，財(cái)政部當(dāng)年5月提出，財(cái)政政策將由“積極”轉(zhuǎn)向“中性”，而國(guó)家發(fā)改委提出繼續(xù)實(shí)行具有積極性質(zhì)的財(cái)政政策，2004年11月，財(cái)政部改口將實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，在服務(wù)于宏觀調(diào)控政策的同時(shí)，適當(dāng)削減赤字和公共投資。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部魏加寧研究員回憶，具有積極性質(zhì)的財(cái)政政策與財(cái)政部的想法相去甚遠(yuǎn)，但發(fā)改委也不愿接受中性財(cái)政政策這一表述。雙方博弈的結(jié)果，是互相妥協(xié)，接受穩(wěn)健的財(cái)政政策這一取向模糊的說(shuō)法。

一直以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委對(duì)于積極財(cái)政政策都持支持態(tài)度，因每年發(fā)行國(guó)債主要由發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批，發(fā)改委掌握著這些項(xiàng)目的生殺大權(quán)。在政府投資的項(xiàng)目中，有許多是屬于地方事權(quán)的范圍。這些項(xiàng)目本應(yīng)由地方根據(jù)自身財(cái)力統(tǒng)籌安排，卻也報(bào)發(fā)改委批復(fù)后安排資金。如果許多項(xiàng)目爛尾，發(fā)改委當(dāng)然也難辭其咎，在這一點(diǎn)上，發(fā)改委與地方政府的利益實(shí)際上是一致的，兩者都已坐在同一條船上，

此外，由于中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是無(wú)償?shù)?，客觀上誘導(dǎo)地方不是從當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際或急需出發(fā)，不是從自身財(cái)力和資金配套能力出發(fā)，而是看上面哪些方面能給錢(qián)，由此來(lái)組織項(xiàng)目，甚至巧立名目、拼湊項(xiàng)目，然后拼命跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金。這種循環(huán)往復(fù)中，更進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家發(fā)改委在宏觀調(diào)控中的權(quán)力和地位。然而改革的正確方向卻在于分權(quán)和市場(chǎng)化配置資源，政府必須從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有序退出。

一旦財(cái)政項(xiàng)目收縮，意味著相關(guān)部門(mén)的審批權(quán)限，也不免因此收縮，批慣了大項(xiàng)目的手，最不愿意看到這種局面出現(xiàn)。國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心研究員劉滿平便在《瞭望》雜志上刊發(fā)署名文章，旗幟鮮明地提出當(dāng)前經(jīng)濟(jì)刺激政策還不能退出，2010年第二季度末可能是退出的時(shí)間窗口。

“積極的財(cái)政政策，不可否認(rèn)會(huì)帶給財(cái)政系統(tǒng)非常大的壓力。”魏加寧認(rèn)為，這一輪積極的財(cái)政政策，同樣如此，今年的財(cái)力矛盾將比去年有增無(wú)減，稅務(wù)部門(mén)的全民“找錢(qián)”很可能會(huì)愈演愈烈。對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，中央財(cái)政依然是在為高投資保駕護(hù)航，這意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)靠投資，投資增長(zhǎng)靠政府財(cái)政的格局仍將持續(xù)下去。全國(guó)各地稅務(wù)部門(mén)不可避免繼續(xù)上演最激烈的“財(cái)政保衛(wèi)戰(zhàn)”，整個(gè)宏觀賦稅環(huán)境會(huì)變得更差。很多企業(yè)主很可能關(guān)門(mén)不干，那又會(huì)引發(fā)失業(yè)增加，威脅社會(huì)穩(wěn)定的連鎖反應(yīng)。

“積極財(cái)政和寬松貨幣政策，牽扯到各方面的利益，因此不單是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的政策環(huán)境問(wèn)題，更多是牽扯到利益的再分配?！背Ｐ逎商寡?，地方政府和核心部委的建議，中央不可能不照顧到，但全局和部門(mén)、地方利益如何去平衡，這是非?？简?yàn)中央決策層的政治智慧的。需要指出的是，對(duì)于宏觀調(diào)控富有重責(zé)的部委，能夠超越自身部門(mén)利益，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展做出合理可靠的預(yù)測(cè)以及充分可執(zhí)行的預(yù)案嗎?“如果出現(xiàn)部門(mén)利益綁架?chē)?guó)家利益的局面，這在今天也不是奇談怪論了?！蔽杭訉幷J(rèn)為，地方政府、部委與中央政府基于各自不同利益，對(duì)經(jīng)濟(jì)走向的分歧加劇，使得未來(lái)在調(diào)控政策上的博弈也將進(jìn)一步加劇?！凹炔荒苣檬袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來(lái)要求它，也不能拿計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來(lái)要求它。最后往往又到了人事這一最終武器上?！?/p>