屢敗屢戰(zhàn),電改死水微瀾

孫 海

輸配分開是電力市場化改革的綱，綱舉才能目張。沒有這一步，廠網(wǎng)分開的效果就不會充分顯現(xiàn)，也很難建立一個有效的電力市場體系。

3月9日，全國人大代表、中國機械裝備集團公司桂林電器科學研究所所長陳仲提交的《要求全國人大開展<反壟斷法>的執(zhí)法檢查》的議案觸動了國網(wǎng)帝國的神經(jīng)，其對國家電網(wǎng)公司的壟斷性并購提出質(zhì)疑，條理分明地陳述這種強化獨占地位的壟斷行為勢必造成的嚴重危害。而游說集團圍繞陳仲議案所進行的游說活動，映襯出頗有意味的政治生態(tài)。

主輔分離繞了個圈子

陳仲面對的壓力只是盤根錯節(jié)的電力改革中的一個小切面而已。延綿近10年的電改呼聲幾乎已令國人麻木。

2010年初，兩度被擱置的電網(wǎng)主輔分離改革再次出現(xiàn)在有關領導的辦公桌上。據(jù)悉，這個一直難產(chǎn)的改革將于年內(nèi)重啟，作為下一步電改三大核心任務之一，由國資委主導，電監(jiān)會和發(fā)改委等相關部委配合。與2007年出臺的方案相比，完善中的方案總體方向保持一致，并未大改。此次改革的重點在早已經(jīng)從國網(wǎng)中分離出來的四大輔業(yè)集團之間的重組，這四大輔業(yè)集團是中國電力工程顧問集團、中國水電工程顧問集團、中國水電建設集團和葛洲壩集團，目前均由國資委直接監(jiān)管。

與一般央企主輔分離不同的是，電網(wǎng)企業(yè)主輔分離更深遠的影響是，它關系到整個電力體制改革的進一步實施，特別是對于壟斷環(huán)節(jié)電網(wǎng)運營成本的核定?！斑@一步無法完成，電價改革及電力市場化建設都無法落實。”廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強表示，圍繞如何對兩大電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團進行主輔分離，相關利益方和政府機構仍存有不少爭議。這個涉及近30萬員工和2000億資產(chǎn)的浩大工程，其紛繁復雜的情況，正考驗著主管此事的國家發(fā)改委和國資委等政府官員的智慧。

2002年國務院公布的《電力體制改革方案》(業(yè)內(nèi)俗稱“5號文件”)就將“主輔分離”列為繼“廠網(wǎng)分開”后的又一重要任務。但8年過去，目前，此項改革仍然停留在方案制定階段，在時間上已遠超當初設定的“要在2008年12月31日前完成”的目標。

8年來，5號文件所確定下來的原則只有“廠網(wǎng)分離”得到比較順利的推進，發(fā)電側(cè)有了相對充分的競爭，但接下來的“主輔分離”、“主多分離”以及“輸配分離”一直舉步維艱，難有實質(zhì)性進展。目前來看，主輔分離改革似乎繞了一個圈子，從起點又回到了起點。

2004年底，國家電力改革領導小組將第一份主輔分離改革方案上報決策層，業(yè)內(nèi)對此充滿期待。但正式文件還未出臺，“電荒”開始在全國蔓延，在2005年的時候，主輔分離的初步方案已近成稿。當時由國家發(fā)改委和電監(jiān)會聯(lián)合起草，然后再報給國資委等部門商討。

但是國資委認為這不是一份完全意義上的主輔分離方案，而是對國家電力公司分拆重組的繼續(xù)。給予否決。要求發(fā)改委和電監(jiān)會按照主輔分離的原則再做討論修改。隨后幾年，電改辦牽頭制訂了多個版本的改革方案，都因阻力較大，部委之間意見未能統(tǒng)一等問題而擱淺。電力改革“主輔分離”的時間表一延再延，國家電網(wǎng)公司卻在這期間茁壯成長，“差不多大到不能動的程度”。

改革緩慢后遺癥漸顯

實際上，此項改革任務曾在2007年迎來“機遇窗口期”：電監(jiān)會完成“920項目”和“647項目”發(fā)電資產(chǎn)的變賣(“920項目”和“647項目”都是留給國家電網(wǎng)進行主輔分離的成本)；其次全國電力供應緊張程度有所緩解，電力進入快建設期，輔業(yè)單位贏利能力較強。

2007年底，由國資委會同國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)及相關部委共同操刀的《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設計、施工企業(yè)一體化重組方案》(下稱《方案》)正式浮出水面，但2008年，由于南方大面積雨雪冰凍災害造成電力設備大量損壞，該方案被擱置。

中國電網(wǎng)有史以來最嚴重的一次災害引起了多位專家對國網(wǎng)公司垂直一體化壟斷模式和一味強調(diào)建設大容量、遠距離的大電網(wǎng)行為的批評。但國網(wǎng)公司卻在大力宣傳抗冰保電成就的同時，游說中央放棄既定的主輔分離改革。

在改革派眼里，這多少有些威脅政府的意味，但國網(wǎng)公司確實達到了目的。決策層對此文件的批復是，要“進一步論證”。從目前事實看，高層對于國網(wǎng)明顯違背主輔分離式的擴張采取了緘默的態(tài)度。

其中的最大障礙便是，如何界定電網(wǎng)的輔業(yè)。安邦咨詢高級研究員賀軍就表示，對于電網(wǎng)主輔業(yè)如何界定，是當前推進電網(wǎng)主輔分離的主要障礙。國家電力企業(yè)的輔業(yè)資產(chǎn)包括有電建企業(yè)、送變電企業(yè)、電力設計院、醫(yī)院、學校、賓館等。中國電建協(xié)會共有200個左右的會員企業(yè)，其中被列為輔業(yè)需要分離的企業(yè)有90余家。在近30萬人的電力企業(yè)輔業(yè)職工隊伍中，僅電建企業(yè)的員工就占到了其中的2/3。這部分企業(yè)的剝離無疑是主輔分離工作的重中之重。

按照曾經(jīng)醞釀的主輔分離方案，國家電網(wǎng)應該將原有的非電網(wǎng)資產(chǎn)全部剝離，包括設備制造、電力勘察設計和電力建設公司等。但2008年初，南方大范圍雨雪冰凍災害對電網(wǎng)設施造成大面積破壞后，兩大電網(wǎng)上書國務院，要求重新界定輔業(yè)范圍，也使得《方案》產(chǎn)生了變故。

兩大電網(wǎng)認為：“考慮到電力應急和安全，設備企業(yè)不應作為輔業(yè)剝離，而是應當留在主業(yè)之內(nèi)，否則無法高效率地組織搶修隊伍，會影響到正常的電力建設和維護?！贝艘庖姰敃r獲得高層批復，表態(tài)要進一步論證。但時至今日，并未有消息表明兩大電網(wǎng)的意見已被接納，輔業(yè)范疇被重新界定。

“如果遵照電網(wǎng)意見，那電網(wǎng)的主輔分離就很不徹底，電網(wǎng)運營成本終究無法合理核算，電力價格市場化就無法推行，這與電改方向是相違背的?！辟R軍表示，國企改革是近些年來一直大力推行的市場化目標，在近年的市場化改革中，國企集團正在演化成一類新型、特殊的市場主體?！皣笳璁a(chǎn)業(yè)鏈擴張進一步異化。不同于計劃經(jīng)濟時的傳統(tǒng)國企，通過股份制改造、上市等進行了改革，在市場競爭中具有一定實力。同時，它又享受著國企體制的好處，能拿到廉價資源、有準入優(yōu)勢、有政策傾斜，還能利用國家信用，在進入新的賺錢的領域時，也能跑在前面。它們能享受到市場與國有體制的雙重好處，也有足夠的資源來不計成本地參與競爭。”

很顯然，對于主輔分離這樣的大轉(zhuǎn)折，許多輔業(yè)企業(yè)心情復雜，因為背靠電網(wǎng)這樣的大樹，自然好乘涼，而一旦被剝離完全推出市場，則將面臨一系列不確定的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在要將這部分企業(yè)從主業(yè)中剝離出來，最大的難題在于，員工數(shù)量龐大，而資產(chǎn)質(zhì)量并非十分優(yōu)良，換句話說，這些企業(yè)在市場上的生存能力并不強大。而如若處置不好，則又會影響到國家正常的電力建設。遙遙無期的輸配分離

除了主輔分離外，輸配分離改革在長期擱置后，也再次被有關部門提上了重要的議程。從公開信息看，國家電監(jiān)會今年可能會有大動作。

在2010年1月18日召開的國家電監(jiān)會工作年會上，電監(jiān)會主席王旭東表示，將在今年推進落實電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革工作并促進實施，積極參與、配合做好電價改革工作，擬訂輸配電體制改革方案。

這無疑是個積極的信號。外界也注意到，2009年12月15日國家電監(jiān)會《2009年供電監(jiān)管報告》發(fā)布會上，電監(jiān)會新聞發(fā)言人譚榮堯也透露，電監(jiān)會將出臺《輸配電成本監(jiān)審辦法》，明確輸配電成本，啃下電改的“硬骨頭”。“輸配電成本核算是電改必須要解決的問題。”

業(yè)內(nèi)都很清楚，譚榮堯所說的電改“硬骨頭”，實指輸配分離改革，輸配電成本核算是啟動輸配分離的關鍵一步。

電力改革初期，由于集中在廠網(wǎng)分離和主輔分離上，更為復雜的輸配分離在很長時間沒有被碰觸。尤其是，與“廠網(wǎng)分開”相比，“輸配分開”的改革被業(yè)內(nèi)專家認為是“更復雜、更艱巨”的改革任務。因為輸配分開將涉及電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)、調(diào)度體制的大調(diào)整，以及電價改革的真正啟動。

“這背后顯然涉及更為復雜的利益關系，起碼國網(wǎng)公司就始終不愿意把配電網(wǎng)資產(chǎn)和管理權下放給地方?！绷植畯娬J為，相比于前幾年，當前推進電改的環(huán)境已大有改觀，廠網(wǎng)分開后，電源裝機經(jīng)過幾年的快速發(fā)展和電網(wǎng)的配套建設，除季節(jié)性局部缺電外，電力供需基本平衡甚至寬裕，這給推進電力市場建設、電價改革等創(chuàng)造了有利的外部條件和有利時機。

在林伯強看來，電改首先要解決的是多頭并管的問題，目前電改的多項任務分屬多個職能部門牽手。包括電力市場建設、推動電網(wǎng)企業(yè)主輔分離和電價改革，分別由電監(jiān)會、國資委和發(fā)改委主導，另外兩大部門配合推進。這三大任務環(huán)環(huán)相扣，一步卡殼其它方面也無法推進。

不管有多難，電力體制改革早改晚改都得改，是必走之路，不然，電力領域的眾多矛盾永遠無法理順?！耙粋€不爭的事實是，電力企業(yè)的經(jīng)營效果只是直接與在這些企業(yè)內(nèi)服務的高管及員工有關，而與這個社會絕大多數(shù)非供職于電企的普通民眾無關?！辟R軍認為，電力系統(tǒng)的改革，在事實上不過是利益的重新分配，“老百姓永遠是做看客，被活著”。