問責(zé)地方融資平臺

甄靜慧

對于已經(jīng)出現(xiàn)的地方政府種種違規(guī)申貸、違規(guī)擔(dān)保行為，是僅限于亡羊補牢，看在“非常時候”的份上點到即止甚至既往不昝，還是秋后算賬，隨審計結(jié)果展開大規(guī)模的行政問責(zé)，以做效尤?中央政府對此至今沒

2009年是中國地方融資平臺爆發(fā)性增長的一年：截至2009年底，全國范圍政府投資平臺的數(shù)量至少達到8220個，其中近5000個是在金融危機爆發(fā)及積極財政政策方向擬定后成立；地方投資平臺總債務(wù)額達到7.5萬億，絕大部分為銀行貸款。

顯然，短短一年里，地方融資平臺的發(fā)展不但使地方政府性負債高企現(xiàn)象迅速在全國蔓延，更重要的是，負債已不再是地市級政府的專利，很多財政能力非常弱的縣鄉(xiāng)級政府，也開始通過各種方式背負債務(wù)，甚至創(chuàng)出負債率的新高?！罢载搨蛳录壵D(zhuǎn)移令人擔(dān)憂。”眾多經(jīng)濟學(xué)家紛紛表達憂慮。

2009年底，形勢開始逆轉(zhuǎn)：2009年10月，審計署對17個省區(qū)市大規(guī)模進行財力調(diào)查，隨后在2009年12月28日的全國審計工作會議上指出，將把對地方融資平臺的審計列為2010年審計工作的重要任務(wù)之一；2010年2月，有消息稱，財政部正牽頭制定旨在規(guī)范地方政府融資平臺的文件；與此同時，銀監(jiān)會正對地方融資平臺項目貸款進行“解包還原”、鎖定現(xiàn)金流等整理工作……

前后一年時間，從萬馬奔騰到嚴審控制，地方融資平臺命運翻天覆地變化的背后，凸顯的是非常時期下中央與地方“權(quán)與利”的博弈。非常時期的“放縱”

“目前從審計署到地方各級的審計機構(gòu)都在落實今年的審計工作計劃，對地力融資平臺的審計預(yù)計將在5月正式鋪開，具體將會由審計署牽頭，特辦主持?！睂徲嬍饘徲嬁蒲兴峡》冀淌诟嬖V記者。

誠然，在地方融資平臺經(jīng)歷了一年毫無節(jié)制的瘋狂增長后，對于各地方政府來說，無論是財政部對地方融資平臺發(fā)布新的規(guī)范文件，還是商業(yè)銀行收緊新項目貸款，此刻都不如“審計”和“問責(zé)”一類詞語來得令人驚心。因為沒有人說得清楚，在這個“非常時期”的“非常增長”背后，有多少暗流洶涌。

“地方融資平臺的違規(guī)現(xiàn)象這幾年也一直都有存在，但從未像去年那么集中泛濫。2009年以來，因為金融危機下的積極財政政策，地方政府急用錢，銀行信貸也好，發(fā)行城投債也好，各種資金通過所有可利用的渠道大量流人地方融資平臺，問題自然也大量滋長。”中央財經(jīng)大學(xué)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示。

無疑，金融危機和以政府投資作為主導(dǎo)的積極財政政策在整個2009年里儼然是地方融資平臺種種異?，F(xiàn)象的“擋箭牌”。

“地方政府增加投融資平臺的確也有其客觀背景?！毙峡》挤治?，從財政體制來看，早在1994年的分稅制實行以來，地方政府財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一上就存在諸多缺陷?！坝幸环N說法是，分稅制以后‘中央財政喜氣洋洋，省級財政滿滿當(dāng)當(dāng)，縣級財政哭爹喊娘。這幾年不斷下去，看到縣級和鄉(xiāng)級財政的現(xiàn)狀確實寒磣。尤其是國有企業(yè)改革抓大放小和取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)級更失去了財政依托?！痹谶@樣的背景下，2008、2009兩年里，地方政府財政捉襟見肘，又要配合中央發(fā)展基建，拉動中國經(jīng)濟復(fù)蘇，只能在舉債權(quán)上做文章。

“從中央的態(tài)度來看，當(dāng)時對于這種做法也是支持的?！笨梢哉f，很多地方政府恰恰是在中央的“默許”下，從“便宜”行事開始，一步一步變本加厲。

亂象叢生忙圈錢

其中地方政府與人大的擔(dān)保現(xiàn)象相當(dāng)微妙。

郭田勇告訴記者，1995年國家出臺的《中華人民共和國擔(dān)保法》(以下簡稱《擔(dān)保法》)第八條就確立了禁止政府擔(dān)保原則。此后，國家通過擔(dān)保法司法解釋以及2005年至2006年間的《財政部關(guān)于規(guī)范地方財政擔(dān)保行為的通知》、《關(guān)于加強宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》等，嚴格限制政府擔(dān)保行為。

對此，2009年3月，全國人大代表金穎穎還提出修改《擔(dān)保法》，有條件地允許政府提供擔(dān)保，以促進積極財政政策的實施。

金穎穎的提案并沒有獲得通過，也就是說政府及人大擔(dān)保在法律上依然是違法現(xiàn)象。但是在實際操作上，2009年以地方財政為擔(dān)保的做法卻在全國遍地開花。有了政府財政的擔(dān)保作為杠桿，商業(yè)銀行大膽地把錢投到地方的投融資平臺項目上去，方使得地方政府融資規(guī)模在短短一年內(nèi)像滾雪球一樣滾大。

而這種擔(dān)保是否具有與貸款額度相適應(yīng)的償債能力，則是當(dāng)下金融風(fēng)險的最重要因素。

從現(xiàn)在看來，不少省份都存在著地市級政府投融資平臺數(shù)量增長比省級快，縣級政府的政府性負債率又比地市級及省級政府高的現(xiàn)象。

以河南省為例，針對2009年上半年投資增長乏力的情況，2009年9月省政府下發(fā)了《關(guān)于推進地方政府投融資體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，全省即掀起“建立多層次的投融資體系”的浪潮；省政府更大力支持118個縣(市、區(qū))政府以現(xiàn)有政府財務(wù)開發(fā)公司、投資公司等為依托，建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資公司。

在這場東風(fēng)之下，連財政基礎(chǔ)最弱、底子最薄的縣鄉(xiāng)政府都在挖空心思建立投融資平臺，倉促上馬項目，爭奪銀行貸款。

據(jù)了解，這兩年新增的近5000家城市融資平臺，領(lǐng)導(dǎo)人員大多是由毫無商業(yè)經(jīng)驗的地方官員構(gòu)成，甚少引進外來專業(yè)投融資專家。至于上馬的項目更是五花八門。郭田勇說，“我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府甚至將蓋圖書館作為投資項目向銀行貸款，而銀行看在政府擔(dān)保的份上，通常都會放貸?！?/p>

有媒體報道，目前國內(nèi)個別縣市債務(wù)率已超過400％。如此不顧一切地負債，顯示某些地方的政府領(lǐng)導(dǎo)人早已超出了擴大融資支持中央經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢的思考，當(dāng)中不乏有地方政府抓緊時機爭利，甚至“尋租”的心態(tài)作祟。

而由此帶來的金融風(fēng)險及地方財政風(fēng)險已是人所共識。“雖然從銀行角度來看，通過投融資平臺貸款的第一還款人是企業(yè)和項目，但如果這些項目沒有還債能力，地方政府就要從第二還款人上升到第一還款人?，F(xiàn)在政府普遍負債率60％-80％的數(shù)字看似不驚人，但這只是占財政整體收入而言的，如計算負債占財政可支配收入的比例，很可能都已經(jīng)超過了100％?！惫镉抡f。

而更令金融界擔(dān)憂的是，2012年將面臨政府換屆，由于政府擔(dān)保本身是違規(guī)行為，如果新一屆地方政府對上屆政府任內(nèi)擔(dān)保不認賬，那么所有風(fēng)險都將由銀行來承擔(dān)。

尷尬的審計與問責(zé)

是故此時除財政部與銀監(jiān)會聯(lián)手對地方融資平臺擴張進行緊急“剎車”的政策外，2010年審計署將針對地方融資平臺展開的審計風(fēng)暴尤為令人關(guān)注。邢俊芳表示，對地方融資平臺進行大規(guī)模審計的最重要意義，是徹底摸清楚目前存在的問題，從而為國家宏觀調(diào)控提供依據(jù)，并進而從探索的視角，為接下來的財政體

制改革提出更多具有戰(zhàn)略意義的意見。

然而，對于已經(jīng)出現(xiàn)的地方政府種種違規(guī)申貸、違規(guī)擔(dān)保行為，是僅限于亡羊補牢，看在“非常時期”的份上點到即止甚至既往不咎，將風(fēng)險推給中央和社會來承受，還是秋后算賬，隨審計結(jié)果展開大規(guī)模的行政問責(zé)，以做效尤?中央政府和審計署對此至今沒有明確的說法。

對此，邢俊芳認為，要建立經(jīng)濟、廉政、高效的政府，審計肯定要為問責(zé)制提供依據(jù)。對于明確的違規(guī)違紀(jì)行為比如政府的尋租行為，應(yīng)該嚴厲追究其行政責(zé)任；但對于“非常時期”為配合經(jīng)濟復(fù)蘇的步調(diào)而采取的一些被默許的權(quán)宜之舉，應(yīng)該“模糊”一點?！皢栘?zé)肯定要有，但要避免秋后算賬。”

然而，北京工商大學(xué)會計學(xué)院教授、審計專家趙保卿對“問責(zé)”并不抱以樂觀的態(tài)度?！拔覈膶徲嬕恢币詠矶加幸粋€特點，就是過于強調(diào)對事不對人，出了問題沒法落實責(zé)任人，沒有針對性的追究，最后效果不如人意。但事實上所有的‘事都是由人來做的，審計工作的改革方向應(yīng)該從‘只對事不對人轉(zhuǎn)向?qū)ω?zé)任者進行更多關(guān)注，甚至以關(guān)注當(dāng)事者為中心?！钡M管有了這個思考，這幾年審計方向的轉(zhuǎn)變卻一直比較慢，主要原因是缺乏問責(zé)依據(jù)。

“2009年在中央4萬億計劃刺激下，上馬的項目很多，但并沒有明確規(guī)定這些項目未來需要達到什么效益，出了問題是誰的責(zé)任?！?009年有許多有違原本法律規(guī)定的“權(quán)宜”之策，今年財政部出臺新規(guī)再次叫停政府及人大擔(dān)保，是否意味著中央將對2009年的政府擔(dān)?！凹韧痪獭保粚τ谀切┩耆痪呦鄳?yīng)償債能力，依靠政府擔(dān)保強行貸款上馬的項目，是叫停還是繼續(xù)，又是否應(yīng)該“問責(zé)”?

在趙保卿看來，政府重要領(lǐng)導(dǎo)人在地方投資、經(jīng)濟項目上的決策，對國家利益造成巨大損失的，應(yīng)納入經(jīng)濟責(zé)任審計范疇，其重要性甚至遠遠大于只關(guān)注官員個人貪腐問題?！澳呐逻@樣的決策是地方政府集體決策，也有一個主要決策人，應(yīng)該對其追究責(zé)任?！钡唧w到操作層面，卻往往因為沒有針對具體問題的明晰規(guī)范，而導(dǎo)致“問責(zé)難”的現(xiàn)象?！八?，對地方融資平臺的審計結(jié)果是否會與經(jīng)濟責(zé)任審計掛鉤，現(xiàn)在還不好說?！?/p>

也許正如邢俊芳所言，在亂象已生的今天，只能從更積極和長遠的層面，從如何規(guī)范地方政府舉債及投融資平臺的角度去考慮審計的作用。

“目前的亂象其實是國家政治體制改革的一個過程?！毙媳硎?，“目前看來，不管問責(zé)與否，解決目前的財政與金融風(fēng)險更是當(dāng)務(wù)之急。目前看來問題最大的是縣一級，要改善局面，就要盡快推行‘省直管縣財政改革，才能將縣級財政從即將到來的高負債風(fēng)險中‘解救出來?！?/p>