違規(guī)征地的清遠(yuǎn)樣本

邢少文

在整個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，若保持目前的模式不改變。不但在違規(guī)征地過程中以犧牲當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益為代價(jià)，清遠(yuǎn)亦將不可避免地走上珠三角地區(qū)先工業(yè)化再城市化，先污染后治理，先引進(jìn)后移出的老路。

陽光暴曬著土地，地上是矮小的桉樹苗。“復(fù)耕復(fù)綠又有什么用?要也要不回來，推平了種也種不了了?！?月2日，潘許榮站在地里說。2005年，清遠(yuǎn)市清城區(qū)龍?zhí)伶?zhèn)政府從新潘屋村違規(guī)征走208，87畝地，其中包括120畝基本農(nóng)田。這些違規(guī)征收的土地迄今未獲合法手續(xù)。

在清城區(qū)相鄰的清新縣禾云鎮(zhèn)，有著一片遠(yuǎn)比這更大面積的復(fù)耕復(fù)綠地，達(dá)6671.2畝。烈日下，地里豎立著多塊“合理利用土地”、“規(guī)范用地，富國惠民”的招牌。這里便是2010年5月被國土資源部通報(bào)的今年國土督察第一案——佛山禪城(清新)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園(也稱云龍、云來產(chǎn)業(yè)基地)違規(guī)征地所在地。

清遠(yuǎn)是廣東省面積最大的地級(jí)市，近年來土地違法違規(guī)情況也為全省最劇，大案要案頻發(fā)，失地農(nóng)民上訪此起彼伏。而同樣具有諷刺意味的是，近年來，清遠(yuǎn)GDP和地方財(cái)政收入增長幅度則穩(wěn)居全省第一。

作為曾經(jīng)一度的貧困地區(qū)，清遠(yuǎn)今日的發(fā)展，正在復(fù)制著廣東這個(gè)工業(yè)大省過去其他地區(qū)的發(fā)展模式，在GDP大棒的指揮之下，以土地和環(huán)保為代價(jià)，支撐著又一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的“奇跡”。

工業(yè)園違規(guī)征地

清新縣位處珠三角與粵北山區(qū)相連接的中間地帶，全縣土地總面積2729平方公里，是廣東省16個(gè)貧困縣之一，也是廣東省的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。

在過去珠三角地區(qū)快速工業(yè)化的時(shí)期，這些地區(qū)曾紛紛到清新縣購買耕土占補(bǔ)指標(biāo)，以平衡全省的耕地保護(hù)紅線。但現(xiàn)在，清新縣自己也忍不住了。

“我們承認(rèn)自己走得太急了，等不起。”佛山禪城(清新)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園管委會(huì)主任何燮明對(duì)本刊記者說。貧困山區(qū)著急要發(fā)展工業(yè)致富，在解釋產(chǎn)業(yè)園為何成為國土部頭號(hào)督察大案時(shí)，下至工業(yè)園管委會(huì)負(fù)責(zé)人，上至清遠(yuǎn)市有關(guān)政府官員，無不如是說。

“縣本級(jí)財(cái)政一年收入也不過4億～5億元，還有1萬多戶貧困戶，5萬多貧困人口。在禾云這個(gè)地方，一年的財(cái)政收入不到2000萬，給村集體的脫困指標(biāo)也就是3萬塊錢一年?！碑a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園管委會(huì)辦公室主任劉志弘說。

工業(yè)園主要為承接從佛山禪城區(qū)轉(zhuǎn)移過來的陶瓷產(chǎn)業(yè)，這是珠三角地區(qū)正在實(shí)施的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略：將高污染、勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去。禪城區(qū)也是清新縣的對(duì)口支援地區(qū)。

根據(jù)工業(yè)園的規(guī)劃，2008年至2025年。首期規(guī)劃用地為6768畝，遠(yuǎn)期規(guī)劃面積甚至達(dá)到了約70.9平方公里，整個(gè)工業(yè)園全部項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，其年產(chǎn)值可達(dá)450億元，而清新縣2009年的GDP才138.78億元。

在“大干快上”不到兩年的時(shí)間，工業(yè)園就因違規(guī)征地被勒令叫停。根據(jù)國土資源部披露的信息，經(jīng)核實(shí)，清新云龍、云來兩個(gè)產(chǎn)業(yè)基地涉及非法征地22928畝。非法占地8973畝，非法出讓土地5836畝，損毀基本農(nóng)田1185畝。

按照《土地管理辦法》，涉及基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的，由國務(wù)院批準(zhǔn)，以外的則由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。而實(shí)際上，截至目前為止，工業(yè)園獲得的合法批準(zhǔn)手續(xù)用地僅有768畝。清新縣如此大規(guī)模的違法征地，令人瞠目。

工業(yè)園違規(guī)征地現(xiàn)象在清遠(yuǎn)，不僅是清新縣一個(gè)。在清遠(yuǎn)市清城區(qū)龍?zhí)伶?zhèn)的長豐工業(yè)園，亦存在同樣的問題。來自龍?zhí)伶?zhèn)新潘屋村和長沖口村的村民向本刊記者反映，2004年始，龍?zhí)伶?zhèn)為發(fā)展長豐工業(yè)園，在未獲得征地合法手續(xù)的情況下分別從這兩個(gè)村子征地208.87畝和670多畝，征地協(xié)議未經(jīng)村民小組2／3以上村民同意，存在他人隨意冒簽，村長一人簽字做主的情況。

在《清國土資執(zhí)法(城區(qū))<2007>》2號(hào)文中，清遠(yuǎn)市國土局亦認(rèn)定“龍?zhí)伶?zhèn)政府在未辦理用地報(bào)批手續(xù)前就與農(nóng)民集體實(shí)施征收和簽訂協(xié)議，并進(jìn)行動(dòng)工填土”。

針對(duì)這些情況，龍?zhí)伶?zhèn)國土所一名姓黃的副所長在接受記者采訪時(shí)，否認(rèn)了當(dāng)初未經(jīng)村民2／3以上同意的情況，“他們的村長都簽字了”。他說，“2005-2006年全省都在加大招商引資，我們也不例外，但征地涉及的利益復(fù)雜，不一定要等批文下來以后才征，那要征到什么時(shí)候?”

雖然認(rèn)定征地違規(guī)違法，但土地復(fù)耕復(fù)綠之后，并未進(jìn)行損失補(bǔ)償和退地，“工業(yè)園符合規(guī)劃，下一步可能還是等省里批下來補(bǔ)辦手續(xù)吧，我們也不知道上面要怎么處理?！彼f。

而根據(jù)《清遠(yuǎn)市土地利用總體規(guī)劃(2006～2020年)》，規(guī)劃期內(nèi)，重點(diǎn)保障包括佛山禪城(清新)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園在內(nèi)的29個(gè)重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)的用地，規(guī)劃用地7056.77公頃。早在2009年，清遠(yuǎn)市11個(gè)工業(yè)園區(qū)總規(guī)劃面積就多達(dá)46.03萬畝(合30687公頃)，已經(jīng)超出了該市土地利用總體規(guī)劃的3倍以上。

“公共項(xiàng)目”違規(guī)征地

8月2日，位于清遠(yuǎn)市清城區(qū)與清新縣交界處的“飛來湖”畔，挖掘機(jī)和運(yùn)土機(jī)正在運(yùn)作，如同“飛來之湖”，良田變防災(zāi)減災(zāi)工程。

清遠(yuǎn)市國土局公開聲稱，飛來湖項(xiàng)目是防災(zāi)減災(zāi)水利工程，所用土地是向村民租用50年，并沒有改變土地使用性質(zhì)。但據(jù)《清遠(yuǎn)日?qǐng)?bào)》2009年6月19日?qǐng)?bào)道，飛來湖項(xiàng)目總用地6603畝，其中湖區(qū)公園2518畝，公園周邊城市道路503畝，用作開發(fā)商住建設(shè)用地為2500畝。將成為清遠(yuǎn)的“新名片”，堪稱東方“日內(nèi)瓦”。

記者在2005年9月由同濟(jì)大學(xué)風(fēng)景科研所所做的該項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案上看到，上述報(bào)道的規(guī)劃利用數(shù)據(jù)正來源于此。在設(shè)計(jì)方案上，這一項(xiàng)目本來名稱并非防災(zāi)減災(zāi)水利工程，而為“飛來湖公園”。

清城區(qū)風(fēng)城街道清郊社區(qū)后崗三居民小組村民劉國慶則指著這塊占地達(dá)6000多畝，目前已推平動(dòng)工的地方說：“這以前都是農(nóng)田和菜地，不是湖，不是公園，也沒有什么防災(zāi)減災(zāi)功能，都是政府弄出來好用以征地搞房地產(chǎn)開發(fā)的名堂。”他出示拍攝于土地推平前的照片向記者證明這一點(diǎn)。

2008年，該村的200多畝地就被鳳城街道辦事處強(qiáng)行征走。

這一項(xiàng)目也涉及未批先征，強(qiáng)行推平耕地的違法違規(guī)操作，廣東省國土資源廳于2008年8月28日作出的《關(guān)于清遠(yuǎn)市清城區(qū)鳳城街道辦事處2007年度第一批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》顯示，批文允許將鳳城街道所屬田龍社區(qū)、古城社區(qū)、沙田社區(qū)和清郊社區(qū)等屬下集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的批準(zhǔn)面積為46.0127公頃(約690畝)o然而，在2009年1月的大規(guī)模征地中，僅清郊社區(qū)就被協(xié)議征用土地1600余畝。

劉國慶及田龍社區(qū)村民謝有福均向記者反映，在征地過程中，所謂經(jīng)過2／3以上村民同意的結(jié)果，都存在他人冒充簽名的情況。征地補(bǔ)償款按照最低標(biāo)準(zhǔn)，并且沒有提及如何解決當(dāng)?shù)卮迕竦纳绫ａt(yī)保問題。

對(duì)于未批先征，以及是否符合“公共項(xiàng)目”的問題，本刊多次向清遠(yuǎn)市國土局進(jìn)行求證，但截至發(fā)稿前未獲回應(yīng)。

利益驅(qū)動(dòng)

雖然一系列的違規(guī)征地都以經(jīng)濟(jì)建設(shè)

和公共建設(shè)的名義在進(jìn)行，但隱藏在其中的利益驅(qū)動(dòng)卻很明顯。

佛山禪城(清新)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的違規(guī)征地案發(fā)，在國土資源部的通報(bào)中，起源于國家審計(jì)署廣州特派辦對(duì)2009年中央擴(kuò)大投資專項(xiàng)資金的審計(jì)。據(jù)了解，該工業(yè)園爭取到了200萬元的建設(shè)資金額度，由國家發(fā)改委屬下的中國產(chǎn)業(yè)促進(jìn)會(huì)投入40萬元科研資金，其余160萬由省市縣配套。審計(jì)署在審計(jì)過程中，發(fā)現(xiàn)了這一違規(guī)征地案件。

但在審計(jì)署審計(jì)之后，違規(guī)征地的情況并未向外通報(bào)。“國土資源部的查處，更多的由于禾云鎮(zhèn)被征地農(nóng)民到北京上訪，當(dāng)時(shí)有3000人聯(lián)合簽名，覺得征地程序不合法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低?！碑?dāng)?shù)匾幻r(nóng)民告訴記者。

在被征用土地中，林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為4000元/畝，菜地為8000元/畝，耕地為1.52萬元/畝?！按蟛糠质橇值睾筒说?，使用價(jià)值不高?！眲⒅竞雱t認(rèn)為。

而按照廣東省工業(yè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)，清新縣工業(yè)用地的出讓最低標(biāo)準(zhǔn)為9.8萬元/畝。按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定，工業(yè)園土地出讓要舉行公開拍賣，但審計(jì)署的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，工業(yè)園的土地開發(fā)由鎮(zhèn)政府和私營企業(yè)清遠(yuǎn)市云龍物業(yè)發(fā)展有限公司進(jìn)行合作?！版?zhèn)政府沒錢投入先期的土地開發(fā)，只好要云龍公司來投入。”何燮明說。

為了獲得銀行貸款支撐工業(yè)園建設(shè)，在申報(bào)園區(qū)過程中，清新縣國土資源局違法開出土地使用證，云龍公司再用該土地證向銀行抵押獲得了4億元的貸款作為啟動(dòng)資金。據(jù)了解，云龍物業(yè)發(fā)展有限公司的業(yè)務(wù)中就包括了房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，截至被查處之前，云龍公司已非法出讓土地5836畝，人駐企業(yè)在2009年5月前就支付了約10億元的購地款。

“投入和收人多少錢，目前審計(jì)署那邊還在查賬，不太清楚。”何燮明說。

長沖口村民和新潘屋村民則反映，兩個(gè)村的251.864畝基本農(nóng)田和95.434畝耕地，459.77畝林地，在被征收之后以20多萬元/畝賣給廣州花都不夜天房地產(chǎn)公司，工業(yè)用地被倒賣的情況也同樣存在。而當(dāng)?shù)卮迕衲玫降拿慨€征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助加起來耕地才4000元／畝，水田8000元/畝。

在飛來湖防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目中，幾近一半的商業(yè)用地規(guī)劃，“按照現(xiàn)在清遠(yuǎn)市的地價(jià)，大概在500萬元／畝，最高地價(jià)是700萬元/畝?！痹鴱氖逻^房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的劉國慶說，“以飛來湖征地為例，征地補(bǔ)償款每畝3萬多元，即使算上失地農(nóng)民的社保等各種成本支出，絕對(duì)不超過6萬元。全部手續(xù)辦妥，政府方面需支出的成本也不過每畝28萬元?！?/p>

2009年清遠(yuǎn)市區(qū)共受理土地交易業(yè)務(wù)759宗，成交土地總面積206.28公頃，成交金額11.47億元，2009年市直地方財(cái)政總收入則為30.33億元。

諸多違規(guī)未批先征，邊建邊報(bào)批情況的出現(xiàn)，亦與各級(jí)政府部門問對(duì)土地財(cái)政的依賴有關(guān)，按照《土地管理辦法》，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30％上繳中央財(cái)政，20％上繳省財(cái)政，10％上繳地級(jí)以上市財(cái)政，40％留給縣財(cái)政，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。

在龍?zhí)伶?zhèn)，記者看到一份2004年及2007年新增建設(shè)用地的批復(fù)文件，批復(fù)時(shí)間分別為2005和2009年，“主要是鎮(zhèn)政府沒錢向省里先交有償使用費(fèi)，兩年內(nèi)有效，一畝是2，8萬元，如果有償使用費(fèi)交得快，批下來就快。沒錢交的話就要提前征，提前出讓，再拿出讓金去補(bǔ)交?！痹诮忉尀槭裁创嬖谠鐖?bào)晚批的原因時(shí)，該鎮(zhèn)國土所人士對(duì)記者說。

GDP與土地競賽模式

2004年，全國集中整頓違法批地，清遠(yuǎn)市被列為國土資源部的重點(diǎn)督查地區(qū)。也正是從這一年開始，清遠(yuǎn)主政者提出從農(nóng)業(yè)和旅游發(fā)展為主轉(zhuǎn)向工業(yè)發(fā)展為主，提出了“三化一園”的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略口號(hào)。在招商引資上打出“土地開發(fā)率僅占國土面積的4，7％，可開發(fā)利用土地面積達(dá)5000平方公里以上，可為發(fā)展大工業(yè)提供充足的土地”的招牌。

從2002年GDP和投資全省倒數(shù)第三、工業(yè)產(chǎn)值倒數(shù)第二的落后地區(qū)到如今GDP和財(cái)政收入增幅居全省第一的同時(shí)，清遠(yuǎn)市的土地違法違規(guī)現(xiàn)象也呈劇增狀態(tài)。

2003年6月至2005年1月，清遠(yuǎn)市清城區(qū)石角鎮(zhèn)政府為解決碧桂園房地產(chǎn)項(xiàng)目的用地問題，在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，非法征收10516.86畝農(nóng)民集體土地。

2007年，廣東省監(jiān)察廳、國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)查組，對(duì)清遠(yuǎn)市英德橫石塘鎮(zhèn)熱水湖項(xiàng)目編造21份征地文件違法征地案進(jìn)行了嚴(yán)肅查處，有8名官員因此被問責(zé)。

但在GDP競賽的情況之下，這樣的違法違規(guī)行為仍然前赴后繼。2010年，清新縣因佛山禪城(清新)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的違規(guī)征地案發(fā)，已有11名官員受到處罰。

目前來看，這樣的模式仍然將會(huì)延續(xù)下去。在佛山禪城(清新)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園違規(guī)查處的過程之中，存在著工業(yè)園先被認(rèn)定，而土地合法手續(xù)后批的程序。

該工業(yè)園是省級(jí)工業(yè)園，而按照廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園認(rèn)定辦法，要求“工業(yè)園總體規(guī)劃面積在400公頃以上(含400公頃)，首期用地規(guī)劃開發(fā)面積不少于50公頃(含50公頃)，已完成對(duì)工業(yè)園征地補(bǔ)償工作，并按國家的規(guī)定交納有關(guān)土地稅費(fèi)?！?/p>

“我們就想當(dāng)然地認(rèn)為，既然省發(fā)改委批準(zhǔn)了省級(jí)工業(yè)園，那土地報(bào)批應(yīng)該沒什么問題，就先征了?！眲⒅竞胝f。

與此同時(shí)，為了支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的建設(shè)，從2008年至2012年，廣東省財(cái)政每年安排產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移獎(jiǎng)勵(lì)資金5億元，由經(jīng)省政府批準(zhǔn)認(rèn)定的28個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園通過競爭性的方式獲得。

但顯然，這樣的做法遭到了來自國土資源部的阻擊?！艾F(xiàn)在哪個(gè)工業(yè)園不缺地?又想搞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，又不批地，也是一個(gè)矛盾?！焙污泼髡f。

2009年3月，清遠(yuǎn)市副市長溫鏡潮甚至代表市政府向國土資源部廣州督察局局長束偉星提出建議，希望上級(jí)國土資源部門在下達(dá)建設(shè)用地總規(guī)模、年度新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，向山區(qū)市適當(dāng)傾斜，促進(jìn)山區(qū)市的發(fā)展，逐步縮小山區(qū)市與珠三角發(fā)達(dá)城市的距離。建議省政府在下放用地審批權(quán)時(shí)，將清遠(yuǎn)市列入試行的行列，進(jìn)一步簡化用地審批手續(xù)。

據(jù)溫鏡潮提供的數(shù)據(jù)，去年清遠(yuǎn)市新增建設(shè)用地指標(biāo)由年初的389公頃追加到830公頃，指標(biāo)數(shù)量在全省山區(qū)市中排名第一，新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積創(chuàng)下歷年之最?！靶略鼋ㄔO(shè)用地使用效益也明顯提高，每畝建設(shè)用地的GDP產(chǎn)出由2007年的4.4萬元提高到目前的6.3萬元。按此計(jì)算，去年我市的新增建設(shè)用地預(yù)計(jì)可拉動(dòng)GDP的產(chǎn)出超過27.11億元?！?/p>

在整個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，若保持目前的模式不改變，不但在違規(guī)征地過程中以犧牲當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益為代價(jià)，清遠(yuǎn)亦將不可避免地走上珠三角地區(qū)先工業(yè)化再城市化，先污染后治理，先引進(jìn)后移出的老路。而因?yàn)榍暹h(yuǎn)是山區(qū)，土地開發(fā)的成本相對(duì)較高，若干年后可能出現(xiàn)現(xiàn)在佛山、東莞等地區(qū)所面臨的瓶頸問題。