洪澇災(zāi)害檢驗(yàn)中國(guó)水利

田 磊

2010年這場(chǎng)算不上太大規(guī)模的洪水，將中國(guó)水利的強(qiáng)大與脆弱同時(shí)呈現(xiàn)在人們眼前，面對(duì)洪水，各方面多糾結(jié)于三峽的利弊，但事實(shí)上，真正飽受洪災(zāi)折磨的是那些遠(yuǎn)離這個(gè)曠世工程的偏遠(yuǎn)山區(qū)、江河支流。

6月以來，洪水肆虐中國(guó)。長(zhǎng)江、黃河、淮河、松花江等南北主要江河沿線超過25個(gè)省區(qū)都飽受洪澇災(zāi)害之苦。

事實(shí)上，2010年的洪水規(guī)模被人們夸大了許多，至少在長(zhǎng)江流域，如果按照總水量而言，根據(jù)國(guó)家氣象局公布的數(shù)據(jù)，這場(chǎng)洪水最多算得上20年一遇標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上1998年的百年一遇，但其帶來的損失依然觸目驚心，根據(jù)水利部公布的資料，到目前為止，受災(zāi)人口已近1.5億，死亡人數(shù)過千人。直接經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)超過2000億元，而1998年長(zhǎng)江流域大洪水損失也不過1600多億元。

洪水規(guī)模與傷亡人數(shù)顯然是失衡的，這背后是中國(guó)農(nóng)村水利設(shè)施贏弱不堪的現(xiàn)實(shí)，決口潰堤多集中在大江大河的支流，被洪水沖毀的城市多是50萬人口以下的偏遠(yuǎn)縣城，人員傷亡則多是偏遠(yuǎn)山區(qū)的泥石流、山體滑坡、潰壩垮橋所致。

汛期尚未結(jié)束，各方聲音已經(jīng)在呼吁應(yīng)該加大中小河流治理。7月21目的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，對(duì)于中小河流防洪要高度重視，要加大對(duì)于洞庭湖、鄱陽湖重點(diǎn)圩垸的整治力度。與1998年一樣，2010年的全民抗洪，將會(huì)是中國(guó)水利的又一個(gè)新起點(diǎn)。但是，點(diǎn)多面廣的農(nóng)村水利建設(shè)，一點(diǎn)也不會(huì)比修筑巍峨的長(zhǎng)江大堤、三峽大壩容易。

脆弱的農(nóng)村

1998年大洪水之后，中國(guó)的河道堤防、水庫(kù)大壩迎來了大規(guī)模的修葺和重建，數(shù)以千億計(jì)的投人顯然收到了效果，在這場(chǎng)最近10年最大規(guī)模的洪水面前，江河干堤沒有決口，大中型水庫(kù)沒有潰壩。但是，持續(xù)了近兩個(gè)月的抗洪中，河流決口、城市被淹、滑坡垮橋各種各樣的惡性事故一樣也不缺。

6月21日，江西的撫河唱?jiǎng)P堤拉開了河流決口的序幕，接下來的一個(gè)多月里先后有安徽大沙河、遼寧勝利河、陜西羅夫河、吉林飲馬河等河流發(fā)生決口事故。這些河流大都是長(zhǎng)江、黃河、松花江等一級(jí)河流的重要支流，流經(jīng)的區(qū)域多是地處偏遠(yuǎn)農(nóng)村或者經(jīng)濟(jì)落后的小城市，1998年之后的河道堤防建設(shè)高潮中，也都屬于沒有被列入國(guó)家工程的項(xiàng)目，此次決口多是因?yàn)槎虝r(shí)暴雨所致，與大江大河的行洪并無關(guān)系。

國(guó)家防總新聞發(fā)言人束慶鵬在接受媒體采訪時(shí)也稱，目前，中小河流水災(zāi)損失約占全國(guó)水災(zāi)損失的80％，許多中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)僅3～5年一遇，有的甚至不設(shè)防。

這幾乎是中國(guó)5萬多條中小河流現(xiàn)狀的縮影：防洪能力集中在5年一遇的水準(zhǔn)；至少超過20年沒有進(jìn)行過大規(guī)模修葺；其流經(jīng)區(qū)域多是人口眾多的農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)落后的縣城，在其流域范圍內(nèi)，十年九澇是常有的事情，人們多已適應(yīng)了“水進(jìn)人退、水退人進(jìn)”的生活方式。

而此次洪災(zāi)中，遭遇大水漫城的小城鎮(zhèn)數(shù)量也相當(dāng)多。最早的是云南中部的縣城馬龍，接下來分別有安徽安慶、四川廣安、達(dá)州、江西鄱陽、陜西安康、吉林永吉等數(shù)十座中小城鎮(zhèn)遭遇外洪內(nèi)澇。除此之外，山體滑坡、泥石流和河南欒川的垮橋事故則是最讓人痛心的災(zāi)難，一次事故往往造成數(shù)十人死亡，其原因與這個(gè)國(guó)家日常的惡性事故一樣，有天災(zāi)更是人禍。

一邊是巍峨的長(zhǎng)江大堤、三峽大壩，一邊是贏弱的河堤、小庫(kù)和危橋，2010年這場(chǎng)算不上太大規(guī)模的洪水，將中國(guó)水利的強(qiáng)大與脆弱同時(shí)呈現(xiàn)在人們眼前，面對(duì)洪水，媒體、專家與水利部門多糾結(jié)于三峽的利弊，但事實(shí)上，真正飽受洪災(zāi)折磨的是那些遠(yuǎn)離這個(gè)曠世工程的偏遠(yuǎn)山區(qū)、江河支流。

7月份水利部在北京召開了新聞發(fā)布會(huì)，副部長(zhǎng)劉寧介紹抗洪工作時(shí)稱，短短一個(gè)多月，單是各地投入抗洪的解放軍、武警以及預(yù)備役官兵已經(jīng)超過100萬，在高峰時(shí)期，同時(shí)巡堤查險(xiǎn)的人員有200多萬人。如果不是如此巨大的人員投入，這場(chǎng)洪水帶來的損失將更加慘重。

事實(shí)上，在搶險(xiǎn)救災(zāi)事務(wù)上，中國(guó)一直都堪稱世界第一強(qiáng)國(guó)，但現(xiàn)在，這些都在發(fā)生變化。7月底，記者在江西、湖北兩地采訪時(shí)，路經(jīng)江西最重的災(zāi)區(qū)鄱陽縣，該縣河道堤防管理局局長(zhǎng)吳俊亮告訴記者，昌洲鄉(xiāng)的圩堤已經(jīng)出現(xiàn)了4次泡泉，正讓他們提心吊膽。

昌洲鄉(xiāng)是鄱陽湖區(qū)一個(gè)四面環(huán)水的小島，30多公里長(zhǎng)的圩堤保護(hù)了2萬多畝耕地，3萬多居民，堤外的昌江河是鄱陽湖的一個(gè)重要支流，經(jīng)鄱陽湖注入長(zhǎng)江，每逢長(zhǎng)江洪峰到來，鄱陽湖形成倒灌之勢(shì)，昌江河水便會(huì)急劇上漲，碰到洪峰大的年頭，整個(gè)昌洲鄉(xiāng)幾乎全部泡在水里，那條年久失修的土堤也就到處冒水。1998年大洪水沖垮了很長(zhǎng)一段，整個(gè)鄉(xiāng)一片汪洋，今年，雖未潰堤，但泡泉、管涌的險(xiǎn)情也是四處發(fā)生，武警部隊(duì)的戰(zhàn)士將營(yíng)地就扎在了當(dāng)年決口的地方。

但對(duì)村民們來說，這些險(xiǎn)情似乎根本不值一提。沒有人愿意談?wù)撗矍耙呀?jīng)近在門檻的洪水，而是抱怨村干部的貪墨，低保分配的不公，民主選舉的黑幕，種種鄉(xiāng)村事務(wù)中的不公平是他們最樂意談?wù)摰脑掝}?！爸劣诤樗?，來了就躲躲，幾十年來，不都這么過來的嗎?”董坪村的董有云說，修堤是政府出錢，找工程隊(duì)來做，抗洪的時(shí)候有解放軍呢。

事實(shí)上，自從1990年代，國(guó)家不允許向農(nóng)民派工派料以來，他們對(duì)這條家門口的圩堤就再也沒有興趣關(guān)心?？h里防洪指揮部的干部也向記者抱怨，現(xiàn)在巡堤都得采取鼓勵(lì)的措施，每發(fā)現(xiàn)一處險(xiǎn)情，獎(jiǎng)勵(lì)200塊錢。

修不完的水利

在鄱陽湖區(qū)的多處采訪中，昌洲鄉(xiāng)的境況幾乎是這一類常年飽受洪澇災(zāi)害之苦的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縮影：年久失修的堤壩，從百姓到地方政府對(duì)于這類公共事務(wù)的漠然。

在鄱陽縣采訪時(shí)，吳俊亮就介紹稱，全縣46條圩堤，除了被列入國(guó)家鄱陽湖治理工程的6條5萬畝以上圩堤之外，其他的40條從國(guó)家到省市，一分錢也沒有投入過，抗洪能力隨著自然損毀，越來越差，連5年一遇的洪水也扛不住。

“即使是列入國(guó)家工程的6條圩堤，也還有兩條沒有完成加固?！眳强×琳f，國(guó)家拿了錢，可是地方政府還需要配套1億多才行，由于縣里一直拿不出錢，國(guó)家的資金也已經(jīng)用到別處了，修堤的事情也就不了了之。

如果按照正規(guī)的防洪標(biāo)準(zhǔn)來修繕這些堤壩，在鄱陽這樣一個(gè)典型的水利大縣、國(guó)家級(jí)貧困縣，“需要投入大約幾十億”。吳俊亮說，他自己都覺得沒可能實(shí)現(xiàn)，“中央不會(huì)投，省市從來不關(guān)心，而縣里則根本拿不出錢來修堤。”

事實(shí)上，這也是過去30年來，整個(gè)國(guó)家在農(nóng)村公共事務(wù)最大的變化，具體到水利事務(wù)而言。從大江大河到小堤小庫(kù)，一切越來越依賴于政府，而地方政府在此類事務(wù)上，則普遍缺乏應(yīng)有的政治責(zé)任感，即使財(cái)政資金充裕，也多愿意在縣城修大樓、廣場(chǎng)、馬路，而極少有地方主政者會(huì)選擇把錢投入到修堤這樣看不見政績(jī)的公共事務(wù)中去。更何況，在這些常年水患不

止的區(qū)域，多數(shù)地方政府確是無錢無力。

一級(jí)一級(jí)往上推，到最后只能由中央政府全部埋單。而對(duì)于中央政府而言，水利投資更像是個(gè)無底洞。自古以來，中國(guó)就是一個(gè)水利大國(guó)，修堤打壩從未停止。1949年以來，水利建設(shè)更是從未停止過，先是大修水庫(kù)，接著是三門峽、三峽、葛洲壩等大型水利工程，到現(xiàn)在，病險(xiǎn)水庫(kù)、農(nóng)村小水利又開始成為迫在眉睫的事務(wù)。中央政府用于水利的財(cái)政撥款，甚至超過教育、醫(yī)療等，這在全世界都已經(jīng)是罕見的事情。

事實(shí)上，中小河流的治理一直以來都是水利部門極力呼吁的一項(xiàng)事務(wù)，去年年底，國(guó)家水利部還發(fā)布了《全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》，水利部新聞發(fā)言人束慶鵬在發(fā)布會(huì)上也透露，中央政府安排了50億資金來治理中小河流，對(duì)于5萬多條中小河流而言，這幾乎是杯水車薪，這項(xiàng)事務(wù)依然需要地方政府來承擔(dān)。規(guī)劃中也明確指出：中小河流治理的主要責(zé)任在地方，中央給予適當(dāng)補(bǔ)助，地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

但是，跟鄱陽湖湖區(qū)的情況一樣，中國(guó)最需要治理的河流，往往是那些常年水災(zāi)肆虐的國(guó)家級(jí)貧困地區(qū)，他們以前拿不出，以后也同樣拿不出資金和熱情來投入本行政區(qū)域內(nèi)的河流治理事務(wù)，也因此，在很大程度上，這樣的規(guī)劃將會(huì)淪為一紙空文。在下一次洪水來襲的時(shí)候，中國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)依然會(huì)同2010年一樣，傷亡慘重。

事實(shí)上，中小河流治理看似地方事務(wù)，但其水利生態(tài)的惡化往往是跨區(qū)域的事情，比如鄱陽湖區(qū)的眾多河流，多年水患和干旱，都直接受制于長(zhǎng)江的蓄水和泄洪，因此，江西省一直主張?jiān)谯蛾柡碎L(zhǎng)江口的地方修建湖控工程，調(diào)控整個(gè)湖區(qū)的水旱狀況，這樣的水利工程，對(duì)于鄱陽湖湖區(qū)而言，無疑是最有效的治理措施，將從根本上改變湖區(qū)要么干旱，要么洪澇的現(xiàn)狀。

但該工程卻一直沒有被中央政府允許，上游有了三峽，中下游的洞庭和鄱陽再修起湖控工程，那對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)，以及下游的江蘇、上海的影響都將是致命的。相比這些中國(guó)最為富庶的區(qū)域，鄱陽湖湖區(qū)顯然不那么重要。

怎樣的減災(zāi)觀?

不論是中小河流治理，還是農(nóng)村水利設(shè)施的修繕，中國(guó)都還沒有找到一個(gè)行之有效的投入模式，如何解決地方政府的資金困境?如何保障中央政府的投資不被層層挪用?這些都還是有待解決的問題。

更重要的問題還在于，中國(guó)是不是還需要繼續(xù)大修水利?多年以后，2010年的抗洪記憶，人們記得最清楚的不會(huì)是死了多少人，淹了多少城，而是圍繞三峽的爭(zhēng)論，網(wǎng)絡(luò)和媒體對(duì)于三峽大壩抗洪功能的質(zhì)疑鋪天蓋地，而水利系統(tǒng)一直在各種場(chǎng)合為三峽辯解。毫無疑問，就長(zhǎng)江流域而言，在這場(chǎng)中等規(guī)模的洪災(zāi)面前，三峽大壩起到了應(yīng)有的作用，但同時(shí)，也應(yīng)該看到，大壩的調(diào)節(jié)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上水情和氣候的變化。

就長(zhǎng)江流域而言，翻檢氣象報(bào)告，過去短短30多年里，就經(jīng)歷了一個(gè)巨大輪回，1980年代的干燥少雨，1990年代的多雨氣候，和2000年以來的再次干旱少雨，事實(shí)上，在2010年這場(chǎng)洪水前的兩三個(gè)月，人們看到的新聞還多是長(zhǎng)江中下游地區(qū)的普遍干旱，過去的10年里，鄱陽湖、洞庭湖的干渴缺水也一直都是最大問題。在氣候變遷和水情波動(dòng)面前，即使龐大如三峽，那點(diǎn)庫(kù)容的調(diào)節(jié)作用幾乎是微不足道的。

2010年的洪水過后，真正應(yīng)該反思的是，工程治理的模式是不是解決此起彼伏的洪澇災(zāi)害、生態(tài)災(zāi)難最好的辦法?

江西師范大學(xué)的陳曉玲教授是鄱陽湖濕地與流域研究教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的主任，在她看來，全面修葺江河湖泊的堤防并沒有太大意義，堤壩一般只保護(hù)干流即可，對(duì)于支流，不應(yīng)該全部都修成水泥大堤。

“洪澇災(zāi)害只是針對(duì)人類活動(dòng)而言，很多地方原本就是不允許保護(hù)的，保護(hù)措施跟人類活動(dòng)的強(qiáng)度也有關(guān)系，應(yīng)該講究投入產(chǎn)出比?！标悤粤嵴f，事實(shí)上，也沒有科學(xué)的數(shù)據(jù)表明現(xiàn)在的災(zāi)害比以前更多了，只是人們住得更低了，人類社會(huì)變得越來越脆弱了。

具體到洪澇災(zāi)害，陳曉玲認(rèn)為，對(duì)災(zāi)害的響應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是通過工程措施對(duì)災(zāi)害的控制，主要體現(xiàn)為對(duì)水的控制，二是通過非工程措施對(duì)災(zāi)害的調(diào)整，即對(duì)人類活動(dòng)的控制。

目前往往致力于減災(zāi)的工程措施上，總是在綜合研究的基礎(chǔ)上提出并實(shí)施各種工程建設(shè)方案，以求減輕災(zāi)害損失。而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中又漠視災(zāi)害，在易災(zāi)區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的不合理的土地利用，相應(yīng)地又要投入大量的資金來建造和維護(hù)防減災(zāi)工程，使災(zāi)害損失實(shí)際上大大增加。

中國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，非工程減災(zāi)措施遠(yuǎn)未得到足夠的重視，80％的資金都用于工程措施，而在自然災(zāi)害面前，工程措施的防護(hù)能力往往是有限的。不過，在今日中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)中，工程措施卻是最容易被選擇的，每一次災(zāi)難過后，伴隨而來的都是相關(guān)部門事權(quán)和利益擴(kuò)張的契機(jī)。

在1949年以來的中國(guó)水利史上，短期問題夸大癥和長(zhǎng)期行為麻木癥并存，讓我們的水利工程越修越多，面對(duì)的形形色色的生態(tài)災(zāi)難卻一點(diǎn)也沒有減少。