教育改革:能否超越醫(yī)改?

田 磊

改革路線圖的模糊不清，讓這一輪的教育改革最終能夠走向何方，充滿了不確定性。

2月28日，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)終于向全社會(huì)公布并征求意見。從2008年8月份到現(xiàn)在，經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)一年多的艱難醞釀，這份奠定未來(lái)10年中國(guó)教育方向的綱領(lǐng)性文件一出臺(tái)就引起了廣泛的熱議。

洋洋灑灑數(shù)萬(wàn)字的《綱要》對(duì)中國(guó)教育的現(xiàn)狀，幾乎滿是批評(píng)之言，而對(duì)于未來(lái)的改革方向，則讓人讀來(lái)耳目一新，在《綱要》公布后的熱議聲中，即使是對(duì)中國(guó)教育一貫抱有最嚴(yán)厲批評(píng)的知識(shí)群體，也多是不吝贊揚(yáng)。

未來(lái)10年，中國(guó)的教育改革真的能夠迎來(lái)春天嗎?在中國(guó)社科院研究員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心主任余暉看來(lái)，事情遠(yuǎn)沒(méi)有那么樂(lè)觀，“我們經(jīng)常說(shuō)，規(guī)劃規(guī)劃墻上掛掛，這份改革綱要不是一個(gè)行動(dòng)綱領(lǐng)，其可執(zhí)行性、權(quán)威性都還存在諸多問(wèn)題?！?/p>

事實(shí)上，1949年以來(lái)，在中國(guó)教育的歷史上，類似的改革綱要不止一次出現(xiàn)過(guò)，僅僅改革開放30年來(lái)，1985年、1993年、1999年分別都制訂過(guò)類似的改革綱要，每一次都會(huì)讓人們對(duì)中國(guó)教育的未來(lái)充滿了美好想象，但如今，翻看那些早已過(guò)了規(guī)劃期的綱要文件時(shí)，歷次改革中所設(shè)定的諸如“大學(xué)自治”、“素質(zhì)教育”、“教育投入占GDP4％”等等這些相當(dāng)基礎(chǔ)和重要的改革目標(biāo)，幾乎都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

始于2010年的新一輪教育改革，將會(huì)重蹈覆轍還是為中國(guó)教育真正帶來(lái)春天?

脆弱的共識(shí)

在公布《綱要》的新聞發(fā)布會(huì)上，教育部長(zhǎng)袁貴仁坦言：“隨著改革的深入，共識(shí)度會(huì)越來(lái)越低，因?yàn)樗壬婕坝^念，涉及體制，還涉及切身利益?！比魏我豁?xiàng)改革的推行，都是需要高度共識(shí)為前提的，但是。教育改革到底在多大程度上存在共識(shí)?

中國(guó)教育兩個(gè)被詬病最多的積弊，一是高等教育的行政化，以致于大學(xué)校園官僚味十足，創(chuàng)造活力喪失，二是基礎(chǔ)教育的資源分布極端不均衡，以致于擇校熱愈演愈烈，教育領(lǐng)域內(nèi)的貧富分化日益根深蒂固。這兩個(gè)方面，也是總理溫家寶和教育部長(zhǎng)袁貴仁在不同場(chǎng)合提及教育改革時(shí)說(shuō)得最多的問(wèn)題。

在數(shù)萬(wàn)字的《綱要》正文中，涉及這兩個(gè)問(wèn)題的內(nèi)容同樣最多。尤其是針對(duì)大學(xué)行政化，《綱要》明確提出要取消各類學(xué)校的行政級(jí)別和行政化管理模式，推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。將“去行政化”予以如此明確的表態(tài)，對(duì)比最近10年來(lái)各種各樣的體制改革，可以說(shuō)有相當(dāng)大的突破，事實(shí)上，這也是知識(shí)分子群體這么多年來(lái)對(duì)中國(guó)教育改革一個(gè)很大的訴求。

“從總理講話到《綱要》表述，明確提出改革的重要方向是去行政化，這是件天大的事，在醫(yī)改過(guò)程中，這件事說(shuō)了5年，也沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人明確說(shuō)醫(yī)療體制改革最重要是去行政化?！痹诒本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院教授顧昕看來(lái)，中國(guó)不光是教育體制，醫(yī)療體制，還有其他方方面面事業(yè)單位面臨一個(gè)共同的問(wèn)題就在行政化，這些公立服務(wù)機(jī)構(gòu)，它的組織模式是上下等級(jí)體系，無(wú)論是公平還是效率訴求，都很難滿足。

基礎(chǔ)教育資源的極度不均衡同樣是關(guān)心教育改革的專家學(xué)者多年來(lái)的一個(gè)強(qiáng)烈訴求，21世紀(jì)教育研究院院長(zhǎng)楊東平教授對(duì)全國(guó)各地屢創(chuàng)新高的擇校費(fèi)，就年年予以近乎偏執(zhí)的關(guān)注，每年都在堅(jiān)持做公眾教育滿意度調(diào)查。事實(shí)上，作為社會(huì)發(fā)展的均衡器，教育很大程度上是一個(gè)社會(huì)追求公正、公平、平等、自由、民主等寶貴價(jià)值的工具。工具本身的極端失衡自然對(duì)社會(huì)造成傷害。

此次的改革《綱要》，對(duì)上述兩大問(wèn)題的高度回應(yīng)，讓《綱要》本身得到了很多關(guān)心教育改革的人士的褒揚(yáng)。知識(shí)群體的訴求與中央政府的改革方案，很難得地達(dá)成了極大共識(shí)。但這些似乎僅僅只是紙面上的共識(shí)，一項(xiàng)公共政策的制訂和推行，是需要各個(gè)利益相關(guān)方進(jìn)行充分博弈的。在教育改革中，諸如公立大學(xué)、家長(zhǎng)、學(xué)生、想要或已經(jīng)進(jìn)入教育領(lǐng)域的民營(yíng)資本，都有著不同的利益訴求，但在教育改革《綱要》的制訂過(guò)程中，這些訴求很大程度上是被淹沒(méi)的。

“義務(wù)教育均衡化就并不是所有人都贊成?！北本┦械睦吓泼１本┮恢性ｉL(zhǎng)王晉堂就說(shuō)，“在很多人心里，不均衡才能獨(dú)占鰲頭，才能享受優(yōu)質(zhì)的待遇，均衡就意味著沒(méi)有了特權(quán)，這是社會(huì)矛盾的表現(xiàn)，不僅僅是教育上的爭(zhēng)論。雖然現(xiàn)在沒(méi)有人高調(diào)反對(duì)，但當(dāng)改革到一定程度進(jìn)入深水區(qū)時(shí)，代表不同利益的人就都會(huì)跳出來(lái)發(fā)言的。”

“如果一項(xiàng)公共政策沒(méi)有經(jīng)過(guò)廣泛的討論和博弈的話，各個(gè)利益集團(tuán)的真正需求沒(méi)有被挖掘出來(lái)，這項(xiàng)公共政策取得的共識(shí)程度就比較低，所以到后邊大家對(duì)這項(xiàng)公共政策的執(zhí)行可能就不關(guān)心了?！庇鄷熣f(shuō)，在中國(guó)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建立起一個(gè)正式的公共政策程序，在制訂政策過(guò)程中，利益集團(tuán)比較軟弱，其利益訴求不能得到直接表達(dá)。這樣的結(jié)果是，整個(gè)公共政策出臺(tái)之前的成本可能會(huì)低一些，但多年來(lái)，中國(guó)的公共政策到后面的執(zhí)行階段，往往效果就會(huì)比較差，會(huì)完全走樣。

模糊的路徑

3月初，針對(duì)教育部發(fā)布的改革《綱要》，21世紀(jì)教育研究院在北京專門組織了一場(chǎng)研討會(huì)，教育部相關(guān)官員也都到場(chǎng)參加，與會(huì)眾多專家和記者，對(duì)方案褒揚(yáng)的同時(shí)，更多人追問(wèn)的則是改革的路線圖和時(shí)間表。

事實(shí)上，據(jù)參與改革的有關(guān)專家透露，這份頗具改革精神的《綱要》在經(jīng)歷了一年多的難產(chǎn)之后能順利出臺(tái)，溫家寶總理的親自介入和強(qiáng)力推動(dòng)，起到了至關(guān)重要的作用。但是，《綱要》規(guī)劃的時(shí)間則是2010到2020年，征集意見結(jié)束，真正啟動(dòng)改革恐怕要到2011年以后，改革的推行，很大程度上是下一屆中央政府的事情。

中國(guó)的諸多政策推行，往往會(huì)落入人走政息的怪圈，過(guò)往的歷次教育改革效果不彰，很大程度上也與此有關(guān)。“只有制訂出一個(gè)切實(shí)可行的改革行動(dòng)綱領(lǐng)，才能夠盡量避免這樣的結(jié)果。”余暉認(rèn)為，首要的問(wèn)題是要將改革明確分為發(fā)展目標(biāo)和試點(diǎn)目標(biāo)，那些不存在爭(zhēng)議的比如財(cái)政投入等基本事項(xiàng)應(yīng)該立即開始運(yùn)行，而爭(zhēng)執(zhí)不下的政策則可進(jìn)行試點(diǎn)。

《綱要》中對(duì)改革路徑的表述則簡(jiǎn)化為“重大項(xiàng)目和改革試點(diǎn)”，重大項(xiàng)目指的是一大批軟硬件建設(shè)工程，諸如義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化工程、高等院校的“985”、“211”等工程，而試點(diǎn)則確定了十大改革試點(diǎn)，諸如素質(zhì)教育、義務(wù)教育均衡發(fā)展等等幾乎所有教育難題都設(shè)置試點(diǎn)。但不管是重大項(xiàng)目還是改革試點(diǎn)，大都是現(xiàn)有的諸多正在進(jìn)行著的工作的總結(jié)和延續(xù)，看不到多少真正具備重大革新意義的舉措。

在余暉看來(lái)，這些問(wèn)題的根源，很大程度上是誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)改革的問(wèn)題沒(méi)有得到解決。在《綱要》中，明確提出要成立國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，但同時(shí)又希望將該小組設(shè)在教育部。“教育改革還是以教

育部自己為主來(lái)搞，這樣的機(jī)構(gòu)搭建是無(wú)法讓人對(duì)改革前景感到樂(lè)觀的?！庇鄷熣f(shuō)，改革其實(shí)就是改政府自身的行事方式，要改的很多事情，都是政府本身的既得利益，它是不愿意放棄的，而且往往會(huì)通過(guò)改革來(lái)強(qiáng)化他的利益。任何一項(xiàng)改革都是一項(xiàng)公共政策，應(yīng)該放在一個(gè)更加超脫的部門來(lái)做。就中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)而言，必須由一個(gè)相當(dāng)權(quán)威的國(guó)務(wù)院級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，而領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一定要跟教育改革中涉及的利益集團(tuán)更遠(yuǎn)一點(diǎn)，比如，國(guó)家發(fā)改委的體改司等部門。

事實(shí)上，醫(yī)療改革開始之初，衛(wèi)生部同樣強(qiáng)烈要求主導(dǎo)醫(yī)療改革，但最終，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)出任醫(yī)療體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，而且將辦公室設(shè)在發(fā)改委的社會(huì)司，而非衛(wèi)生部?！敖逃俊⑿l(wèi)生部這些部委都只是改革的執(zhí)行者，而執(zhí)行者絕不能成為改革的主導(dǎo)者，這是一項(xiàng)成功的改革必須要尊重的公正政策基本程序?！?/p>

除了改革的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置之外，保障改革的經(jīng)費(fèi)投入則是改革路線圖中另一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。這次的《綱要》又一次提到了教育投入占GDP4％的目標(biāo)，事實(shí)上，早在1993年的改革《綱要》中，這個(gè)目標(biāo)就已經(jīng)被明確提出，實(shí)現(xiàn)期限是2000年，但到現(xiàn)在又被推到了2012年，似乎從來(lái)沒(méi)有人對(duì)這些數(shù)字真正較真。

不過(guò)，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津看來(lái)，比總體數(shù)字更重要的是投入分配的問(wèn)題，比如說(shuō)義務(wù)教育和非義務(wù)教育到底分別由誰(shuí)來(lái)投入，政府的投入應(yīng)該是在教育最基本的普及上面，還是像現(xiàn)在這樣的精英性投入機(jī)制，大部分都投入最高端的，比如說(shuō)幾所重點(diǎn)大學(xué)會(huì)拿到很多錢。還有就是像國(guó)家、省地方政府投入的分配，這樣一些重要資源配置的原則并沒(méi)有在規(guī)劃中體現(xiàn)出來(lái)。

事實(shí)上，翻閱歷次教育改革的相關(guān)文件，缺乏透明的財(cái)政投入機(jī)制和分配方案，幾乎是通病，這恐怕也是教育改革屢屢成效不大的原因之一。

醫(yī)改之鑒

改革路線圖的模糊不清，讓這一輪的教育改革最終能夠走向何方，充滿了不確定性。作為專家組成員，余暉曾經(jīng)參與了醫(yī)療改革方案的制訂，在他看來(lái)，已經(jīng)全面展開的醫(yī)療改革，有諸多現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)可以為教育改革所借鑒。

事實(shí)上，在21世紀(jì)第一個(gè)10年里，醫(yī)改和教改作為中國(guó)社會(huì)最為龐雜的兩項(xiàng)公共事務(wù)改革，在很多方面有著共通之處。二者同樣積弊深重，在效率和公平問(wèn)題上無(wú)一能讓國(guó)人滿意，同樣在市場(chǎng)化和官辦之間的路徑選擇上左右為難，同樣需要革除管理者自身的既得利益，還其公共服務(wù)的原有面目。

對(duì)于醫(yī)療改革整個(gè)政策的制訂和推行過(guò)程，余暉給予了相當(dāng)高的評(píng)價(jià)。醫(yī)改進(jìn)行到2006年的時(shí)候，國(guó)家成立醫(yī)改聯(lián)席辦公會(huì)議，從社會(huì)選8個(gè)機(jī)構(gòu)讓他們出臺(tái)了8個(gè)完整的綜合改革方案，幾乎囊括了醫(yī)改所涉及的各個(gè)利益相關(guān)方，大家互相PK。形成一個(gè)備選方案，再讓大眾提意見。同時(shí)，醫(yī)改制訂的大綱，將各項(xiàng)指標(biāo)都明晰化，各個(gè)階段的任務(wù)，需要投入多少錢，全部變成可以監(jiān)測(cè)和檢驗(yàn)的一些指標(biāo)體系。但是教改到目前為止，還遠(yuǎn)沒(méi)有到這個(gè)程度，政府究竟需要投入多少錢不清楚，在這3年內(nèi)想要具體干什么工作不清楚，而10年內(nèi)則把太多的事情都寫了進(jìn)去，到最后怎么來(lái)考量，卻完全沒(méi)有提及。

更重要的經(jīng)驗(yàn)在于，醫(yī)療改革從一開始就著手建立起一整套對(duì)改革過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制。當(dāng)醫(yī)改進(jìn)行到2009年全面鋪開時(shí)，醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組就與世界銀行等機(jī)構(gòu)合作對(duì)醫(yī)改的執(zhí)行者諸如衛(wèi)生系統(tǒng)官員、醫(yī)生、相關(guān)學(xué)者等等進(jìn)行了大規(guī)模的績(jī)效評(píng)估培訓(xùn)。

這些工作和理念，在中國(guó)幾乎都是開創(chuàng)性的。在中國(guó)政治決策現(xiàn)實(shí)中，對(duì)過(guò)往政策的評(píng)估往往會(huì)具有某種政治清算的意味，也因此，中國(guó)絕大多數(shù)的公共政策不僅缺乏執(zhí)行前的高度透明和公眾參與，更缺乏后期的效果評(píng)估。剛剛展開的教育改革同樣如此，監(jiān)測(cè)和評(píng)估還都遠(yuǎn)沒(méi)有被提上日程，《綱要》所設(shè)定的諸多目標(biāo)和試點(diǎn)，也幾乎都是難以考核和監(jiān)測(cè)的事項(xiàng)。

很難想象，10年之后，人們?cè)俜催@份改革《綱要》時(shí)，會(huì)不會(huì)像我們今天翻看1985年的那份教改《綱要》一樣唏噓不已。

“醫(yī)療改革算得上是這么多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)處理公共事務(wù)時(shí)，第一次基本尊重公共政策程序?！庇鄷熣f(shuō)，教育改革如果能夠?qū)舱叱绦蚪o予足夠的尊重，離改革的成功或許能近一些。

中國(guó)式改革

不過(guò)，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院李楣教授看來(lái)，醫(yī)改只是利益的問(wèn)題，而教改則是利益加意識(shí)形態(tài)的問(wèn)題，顯然更加復(fù)雜?！拔覍?duì)醫(yī)改和教改都不看好，為什么?很簡(jiǎn)單一個(gè)道理，十七大提出要啟動(dòng)包括政治體制改革在內(nèi)的全面改革，到現(xiàn)在也沒(méi)有啟動(dòng)，而教育改革這樣的事情根本不是教育部門自己能做好的?！?/p>

事實(shí)上，對(duì)于未來(lái)的教改過(guò)程，不難預(yù)料，當(dāng)改革到深水區(qū)，觸碰到利益集團(tuán)根本利益時(shí)，意識(shí)形態(tài)極有可能會(huì)被當(dāng)成最有力的武器來(lái)阻撓改革?！拔覀儾荒芙杩诩訌?qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)否定總理提出的‘去行政化，而應(yīng)該探索以更好的方式來(lái)推進(jìn)黨對(duì)大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)?！鳖櫬犝f(shuō)。

但“去行政化”的改革思路與黨對(duì)大學(xué)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)之間如何進(jìn)行明晰的分界，注定會(huì)成為困擾教育改革的一大難題。其實(shí)，不光教育改革如此，到今天，在深切關(guān)系民生、不涉及意識(shí)形態(tài)敏感性的諸多領(lǐng)域，中國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的改革事務(wù)都面臨著類似的困局，公權(quán)力對(duì)自身的革命不論是在共識(shí)的達(dá)成、動(dòng)力的獲得、還是路徑的設(shè)計(jì)上都舉步維艱。

在余暉看來(lái)，在改革路徑層面，今天大部分改革與古老的王安石變法時(shí)代相比，并沒(méi)有什么本質(zhì)的進(jìn)步。“中國(guó)的政治治理模式中，往往都是由官僚系統(tǒng)內(nèi)部一些聰明的人提出問(wèn)題，取得最高領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)可后，自上而下推行。所以一項(xiàng)改革它是否被提出來(lái)、能不能堅(jiān)定地執(zhí)行下去，往往跟它的系統(tǒng)內(nèi)的官員，尤其是最高級(jí)的官員有密切關(guān)系?！?/p>

不論是教改還是醫(yī)改，其決策過(guò)程都清晰地讓人們看到，在這些公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，銳意改革的精神越來(lái)越依賴于最高領(lǐng)導(dǎo)層，作為利益相關(guān)方的政府管理部門往往顯得保守，且摻雜私利，而其他的利益集團(tuán)則遠(yuǎn)沒(méi)有習(xí)慣于通過(guò)公開而光明正大的博弈和談判來(lái)表達(dá)訴求。也因此，即使最高領(lǐng)導(dǎo)層懷抱強(qiáng)烈的改革精神，也往往到了執(zhí)行層面，難以推進(jìn)改革大步向前。

2月27日，在北京的一次經(jīng)濟(jì)學(xué)研討會(huì)上，知名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中歐國(guó)際工商學(xué)院教授許小年就大膽提出，應(yīng)該成立一個(gè)直屬黨中央的獨(dú)立的國(guó)家改革委員會(huì)，來(lái)主導(dǎo)如今國(guó)家的諸多改革事務(wù)。他說(shuō)，中國(guó)需要這樣一個(gè)獨(dú)立的、直屬中央領(lǐng)導(dǎo)的，和各個(gè)政府部門、地方政府沒(méi)有關(guān)系的國(guó)家改革委員會(huì)，以便廣泛采納各方意見，不受干擾地研究設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)、政治等改革方案。

“事實(shí)上，早已有敏銳的學(xué)者觀察到，最近這些年，黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)其實(shí)是受到削弱的，中央政治局的決策組織是由各個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)人和地方大員組成的一個(gè)機(jī)構(gòu)，而且不是一個(gè)常設(shè)的類似委員會(huì)的機(jī)構(gòu)。”余暉說(shuō)，作為一個(gè)執(zhí)政黨，其實(shí)還缺乏強(qiáng)力地制定、推行國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和公共政策，并且對(duì)其進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估的機(jī)制和機(jī)構(gòu)。

也因此，今天中國(guó)社會(huì)出問(wèn)題的不僅僅是教育、醫(yī)療這些具體的公共事務(wù)，而是改革流弊所應(yīng)具備的基本公共政策程序還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建立。在這樣的政治現(xiàn)實(shí)中勉力展開的教育改革，拿什么來(lái)保證，10年之后，我們看到的中國(guó)教育不再是千瘡百孔?