西部民生,十年求變?

田 磊

各種各樣的民生數(shù)據(jù)都可以佐證，作為一個整體，西部在過去10年與東部以及整個國家的差距越來越大，高速增長的GDP并沒有直接帶來人民生活福祉的改善。溫總理在今年“兩會”上說：“關鍵就是資源的開發(fā)利用如何促進當?shù)乩习傩罩赂?，這是一個重大問題?！?/p>

10年前，西部大開發(fā)轟然啟動，一個“大”字在西部12省區(qū)，這片占據(jù)中國半壁江山的廣袤國土上，激起了多少人對富裕和幸福的渴望，多挖一個礦，多修一條路，口袋里的錢肯定會多一點。但如今，10年過去了，這些美好的憧憬并沒有如期成為西部中國大部分平常百姓家的現(xiàn)實圖景。

10年的投入，大型工程建設確實已經(jīng)讓西部中國在物理形態(tài)上發(fā)生了脫胎換骨的變化，而中央政府最關心的生態(tài)環(huán)境，總體上也得到了改善。然而，這些方面的成就并不直接貢獻于人的福利改善。最近幾年，當民生成為中央政府最響亮的口號時，回望西部，目光所及之處，民生依舊艱澀。公路、照明、飲水、看病、讀書，這些最基本的公共服務依然是西部大部分農(nóng)村地區(qū)最大的議題。

就在今年“兩會”上，甘肅代表團審議《政府工作報告》時，28歲的甘肅東鄉(xiāng)族人大代表馬含嵐與國務院總理溫家寶同桌議事，她口中自己那個黃河上游大山深處極端貧困的故鄉(xiāng)，讓大部分早已見慣了繁華中國的記者們都感到如此陌生。聽完她的發(fā)言，曾經(jīng)在甘肅呆過14年的總理亦慨然：“我去過東鄉(xiāng)，路難、缺水、人多、地少，我們要下大力氣改變這些地區(qū)的面貌，你回去轉告鄉(xiāng)親們，黨和政府一定會幫助大家過上幸福的生活?！?/p>

2010年，西部開發(fā)迎來了又一個10年，幸福生活會在中國西部如期而至嗎?

雙重差距

今年是西部開發(fā)第一個10年計劃到期的年份，總結過去，規(guī)劃未來成為西部12省區(qū)最重要的工作。對于過去10年取得的成績，每個部門都拿出了一系列統(tǒng)計數(shù)據(jù)來佐證，其中，最耀眼的要數(shù)GDP的增速，10年間，據(jù)統(tǒng)計西部地區(qū)GDP年均增長率達11.42％，較全國平均水平高出近兩個百分點，其中更是有連續(xù)8年增速位居全國第一的內(nèi)蒙古奇跡。

除了GDP之外，工業(yè)增加值、投資額度等等宏觀的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，西部也幾乎都能與全國的平均數(shù)同步增長。但是，在涉及民生的數(shù)據(jù)上，比如居民收入水平、人均生活用電、住宅面積、教育、醫(yī)療服務等等指標，卻全方位落后于全國平均數(shù)，更不用說與東部比較了。

在經(jīng)濟數(shù)據(jù)中，社會消費品零售總額是一項能夠直觀反映老百姓富裕程度的指標，如果拿2000到2008年間的數(shù)據(jù)做比較可以發(fā)現(xiàn)，西部12省區(qū)從5900多億增加到19239億，年均增長14.9％，但是，2008年僅僅廣東一省的消費品零售總額就達到了12772億，增速超過20％。

2005年，西部開發(fā)進行到第五個年頭時，國務院西部辦曾經(jīng)委托中國社科院開展過一項對西部開發(fā)實施效果的中期評估，在最終公布的那份評估報告中，基礎設施狀況、重點治理區(qū)域生態(tài)惡化初步遏制等六個主要指標的評價結果都在“一般”以上，只有“農(nóng)村居民文化衛(wèi)生等公共服務水平明顯提高”一項評價為“較差”，這些發(fā)展指標明晰地反映了公共服務水平的差距。

更早些時候的2003年，中國科學院有一個研究組根據(jù)人壽狀況、身高狀況、疾病狀況、文化素質四個方面對我國各省的人口健康狀況進行測量，將我國各省健康狀況分為五等，西部各省幾乎占據(jù)了所有得分最低的等級，遠遠落后于中東部各省。這樣的狀況，在此后歷次的調(diào)查中，幾乎沒有得到任何改善。

在民生層面，過去10年，中國西部與東部的差距是顯而易見的，但是另外一層差距則沒有引起更多關注，在各種各樣的數(shù)據(jù)統(tǒng)計中，西部12個省區(qū)都是作為一個整體來與東部以及全國的平均數(shù)比較，但是當西部開發(fā)已經(jīng)走過10年之后，西部是否還能被作為一個整體來考量，也是值得商榷的一個問題。西部各省內(nèi)部的差距和割裂，看起來一點也不比與東部差距小。

今年“兩會”上，寧夏的人大代表、固原市市長白尚成的發(fā)言就相當有代表性，他說：“雖然都被國家歸為西部，但西部與西部的差距是很多人都難以想象的，比如我所在的固原市，就是個大農(nóng)村，與同為西部的西安、重慶根本就沒法比，但是，在政策的執(zhí)行上，國家從來沒有考慮過這些問題。

地處寧夏甘肅交界帶的固原是全國著名的連片貧困區(qū)，150多萬人，超過85％都是農(nóng)民，在接受媒體采訪時白尚成說，這么多年來，固原走的路一直都是圍繞溫飽問題改造大山，變成梯田，但是大山翻了三遍，沒給老百姓帶來富裕，更不要說幸福了。

這樣的連片貧困區(qū)，在整個西部占據(jù)的面積和人口，遠遠超過重慶、成都、西安這樣的太城市。其實，從最近3年來的全國“兩會”上西部各個省區(qū)代表委員們的發(fā)言中，可以清晰地感受到，在西部的四川、陜西、重慶等省區(qū)，其訴求與東部省份并無太大區(qū)別，多是與其他省區(qū)爭項目、爭政策，而更加落后且以農(nóng)村人口為主體的甘肅、寧夏、貴州、青海等省區(qū)提及更多的依然是修路、通水電、開發(fā)礦產(chǎn)、設立經(jīng)濟區(qū)等等最基礎的訴求。

原國務院西部辦副主任曹玉書在接受記者采訪時也稱，像重慶、成都、西安這些地方已經(jīng)具備了很強的競爭能力，不需要國家輸血了。2008年，聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會曾經(jīng)發(fā)布一份題為《2008亞洲及太平洋經(jīng)濟社會概覽》的研究報告，特別指出中國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略縮小了西部大城市與中東部的差距，但是，西部地區(qū)農(nóng)村需要更多的直接幫助。該報告認為，西部大開發(fā)過程中，西部城鎮(zhèn)獲益遠遠大于西部農(nóng)村地區(qū)，中國政府應該加大對西部農(nóng)村地區(qū)的直接幫助。

民生的成本

事實上，對于農(nóng)村而言，所謂民生，最主要的方面無非是水、路等基本設施、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及就業(yè)機會。過去10年，基礎設施取得了巨大成就，但是，但凡深入過西部鄉(xiāng)村的人都能夠明顯感受得到，杳無人煙的礦藏區(qū)往往高速公路鐵路四通八達，但在居住密集的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地帶，水、電、路等基礎設施并沒有明顯改善。全國不通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過80％在西部，不通公路的行政村超過50％在西部地區(qū)。

可以說，過去10年，西部基礎設施的改善更多是基于經(jīng)濟發(fā)展的需求，比如更加快捷地將煤炭、礦石、天然氣等運往東部而修建。“西氣東輸”、“西電東送”、青藏鐵路這些標志性的重大工程占據(jù)了投資的大部分，但其對西部的帶動作用并不明顯，那些能夠使西部居民尤其是農(nóng)民直接受惠的中小工程項目，如水電、教育、衛(wèi)生、文化等基礎設施還嚴重不足。也因此，飲水安全、義務教育達標這些在東部早已淡出歷史舞臺的議題，在西部農(nóng)村依舊是頭號問題。

各種各樣的民生數(shù)據(jù)都可以佐證，作為一個整體，西部在過去10年與東部以及整個國家的差距越來越大，高速增長的

GDP并沒有直接帶來人民生活福祉的改善。在制訂新一輪的西部開發(fā)規(guī)劃的當口上，已經(jīng)有很多媒體和學者在呼吁，下一個10年，西部開發(fā)應該從“以經(jīng)濟總量為導向”轉變?yōu)椤耙曰竟卜站然癁橹攸c”，否則，中國東西部社會發(fā)展的差距將越來越根深蒂固且無法逆轉，甚至會影響整個國家的政治安定。

但在西部規(guī)劃中，這些原本是2030年以后才考慮的事情。10年前制訂西部開發(fā)規(guī)劃之初，對西部開發(fā)的演進路徑，學界的主流觀點與政府的規(guī)劃思路其實是接近的，到2010年，主要是“打基礎”，2010年到2030年是“體制建設、產(chǎn)業(yè)化、市場化”，2030到2050年才是“提高人民生活水平，全面縮小差距”。

如今，無論是輿論呼聲、還是國家政治層面的需求，都讓原來計劃好的路徑無法再按部就班地進行下去了。在今年“兩會”上，全國政協(xié)常委、國務院西部辦原副主任王金祥接受媒體采訪時也表示，公共服務均等化應當成為西部大開發(fā)規(guī)劃中的又一個重點，他建議，在西部大開發(fā)新的10年發(fā)展中，國家應當將重點由過去的追求發(fā)展速度、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護等基礎的工作轉換到政府普遍服務上來。

但是，改善西部民生，實現(xiàn)公共服務均等化，究竟需要國家付出多大的成本?這是個需要測算的重大命題。至少從兩個方面比較的話，西部民生所需的成本遠遠高于中國其他區(qū)域。首先是自然地理層面的因素，不管是地廣人稀的大西北，還是崇山峻嶺的西南諸省，農(nóng)村人口高度分散，導致單位網(wǎng)絡服務人口少，使得道路、電力、通訊等網(wǎng)絡型基礎設施的人均供給成本要大大高于其他地區(qū)，醫(yī)療和教育等方面的設施也由于服務人口少而使平均服務成本提高。

更重要是頻發(fā)的自然災害對民生的傷害是難以估量的。就以今年為例，西北各省的雪災以及隨之而來的雪融性洪災，幾乎席卷了新疆、內(nèi)蒙、甘肅等西北大部分地區(qū)，而西南的云貴川則飽受百年一遇旱災的煎熬，到現(xiàn)在依舊沒有緩解的跡象。再往前追溯，汶川地震、大理地震以及甘肅隴南等地從來都是自然災害不斷。過去10年里，根據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國西部地區(qū)平均每年受災面積都在8萬平方公里左右，受災人口動輒以百萬計。

每一次自然災害的降臨，留下的不僅僅是生命消逝，更有大面積的基礎設施被摧毀，很多可能是花了好多年修好的路，一朝被毀。雖然每一次中央政府都會下?lián)芫蘅顏韼椭數(shù)刂亟?，但除了汶川大地震這樣的重大災害有充足的資金保證之外，大部分沒有被全國關注的次級災害，其重建的力度和資金都是難以保障的。

在中國西部，對于個體民眾而言，因病返貧是最主要的貧困因素，對于整個區(qū)域而言，因災返貧則是最大的特點。加上三峽移民、西氣東輸這類重大工程造成的大量移民，可以說，災民和移民是西部貧困人口的一大組成部分。他們面臨的問題往往是最基本生存能力的喪失，改善這類群體的生活福利，國家需要付出的成本遠遠大于任何一個國民群體。

除了自然地理因素之外，西部地區(qū)民族成分復雜、有著多元的宗教、語言和文化，這些在一定程度上增加地方政府管理和服務難度的同時，也讓西部地區(qū)政府規(guī)模龐大，行政供養(yǎng)人口比重遠大于東部，公共服務的軟成本更是遠遠高于東部地區(qū)。但不管是自然地理的因素還是軟成本，在我國現(xiàn)行一些領域的公共服務供給方案中，沒有充分考慮這些因素，成本估計嚴重不足也成為制約西部農(nóng)村地區(qū)公共服務供給的制度性因素。

下一個10年

對于西部開發(fā)的總體路徑設計而言，紙面上的進度可以輕而易舉地調(diào)整，提出富民的新口號，但對改善西部民生究竟做了多少具體的成本考量，中央政府又能拿出多大的財力、物力才能解決問題，卻是個未知數(shù)。

2010年“兩會”上各個渠道信息顯示，“西部開發(fā)新十年規(guī)劃”已經(jīng)上報中央，馬上就會得到批復。據(jù)國務院發(fā)展研究中心有關人士透露，新規(guī)劃中培育西部優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升西部地區(qū)自我造血功能，減少對中央政府的依賴是一個相當重要的訴求。

但對于西部而言，能源和礦產(chǎn)恐怕是為數(shù)不多的優(yōu)勢了。過去30年來，中國突飛猛進的工業(yè)化進程中，西部幾乎是缺位的，東部地區(qū)把中西部地區(qū)變成了工業(yè)產(chǎn)品的銷售市場、廉價能源和勞動力的供應地，沿海地區(qū)工商業(yè)的發(fā)展，恰恰成為中西部地區(qū)工商業(yè)不發(fā)展的一個原因，對于大部分西部地區(qū)而言，獨立發(fā)展工業(yè)化的可能性幾乎不存在了。

沒有工商業(yè)的可觀收入，改善民生需要的大筆資金，能夠依賴的除了中央政府的財政轉移和補貼，就只剩下資源稅了。今年“兩會”，在甘肅團審議大會上，來自慶陽的人大代表王慶粉講述了當?shù)厣鐣l(fā)展的諸多困難。甘肅慶陽的長慶油田目前是僅次于大慶油田的中國第二大油田，聽了王慶粉的講述，溫總理說：“慶陽具有資源優(yōu)勢，但關鍵就是資源的開發(fā)利用如何促進當?shù)乩习傩罩赂?這是一個重大問題?！笔聦嵣线@也是一個糾結西部多年的難題，必須有制度性的改變，否則財政收入少得可憐的西部地方政府，要改變民生，仍舊只能是空談。

2005年，國家財政部、國家稅務總局分別提高了山西、內(nèi)蒙古、青海等11個省市煤炭資源稅的稅額標準。但從總體上看，我國的礦產(chǎn)資源補償費仍然很低，地方政府難以從資源開發(fā)以及價格上漲中分享收益，對資源稅的征收方式進行改革，使資源稅成為地方政府的重要稅源，類似的改革呼聲已經(jīng)說了多年，但一直沒有通過。

而作為平衡區(qū)域政府財力、從而縮小各地方政府提供公共服務能力差距最重要手段的轉移支付政策，同樣是弊病重重。我國現(xiàn)行的中央政府轉移支付以稅收返還方式為主，而這種方式的分配辦法是以1993年為基數(shù)，其結果是導致稅收基數(shù)大的東部地區(qū)獲得的稅收返還多，稅收基數(shù)小的西部地區(qū)獲得的稅收返還較少，幾乎沒有起到縮小區(qū)域發(fā)展差距的作用。

更為重要的是，轉移支付政策的規(guī)范性和透明性都難以保證，中央政府轉給地方的大筆財政收入，到底有多大一部分被用于養(yǎng)活龐大的行政系統(tǒng)，又有多少真正地投入公共服務的改善?一直以來，這都是一筆糊涂賬，且缺乏法制的約束。

這些制度性流弊的革除，是西部民生能否得以改善的前提。下一個10年的大開發(fā)，能否讓廣袤的西部中國，在GDP高速增長的同時，實現(xiàn)真正的民生安樂，顯然任重道遠。