國企的邊界

邢少文

國企改革走到今天,最為難啃的硬骨頭,大概就是央企。外界企盼國企特別是央企逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè),但國企在過去兩年中逆勢(shì)擴(kuò)張,讓國企的邊界問題,成了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的一大難題。

國企改革走到今天,最為難啃的硬骨頭,大概就是央企。與外界企盼的國企特別是央企逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè),國企在過去兩年中的逆勢(shì)擴(kuò)張,讓國企的邊界問題,成了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的一大難題。

2010年8月,原國資委主任、主導(dǎo)了央企過去幾年擴(kuò)張的“忠臣”李榮融離職,王勇接任。在李榮融卸職之前,其亦曾推動(dòng)央企“有進(jìn)有退”,但在王勇時(shí)期,至少從目前央企的動(dòng)作來看,退出非主營業(yè)務(wù)的速度正在減緩。

無邊界擴(kuò)張

1999年中共十五屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中提出,在國有經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和改組中要堅(jiān)持“有進(jìn)有退”。

在此之后,地方國有企業(yè)的改革進(jìn)入高潮,時(shí)至今日,地方國企的改制已告一段落。地級(jí)市以下的國有企業(yè)基本已經(jīng)完成改制,在省一級(jí),國有企業(yè)主要集中于一些資源型行業(yè),但在2008-2009年,這些地方企業(yè)中有相當(dāng)部分已被央企收歸囊中。除了基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域,以及一部分由事業(yè)單位轉(zhuǎn)企業(yè)的國有資產(chǎn),其他領(lǐng)域所剩已無多。

國企改革問題進(jìn)入到了以中央企業(yè)為主的深化改革階段。

而按照國資委2006年明確的政策思路,央企最終會(huì)在七大涉及國計(jì)民生的行業(yè)保持絕對(duì)控制力,這七大行業(yè)分別是軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn),在另外9個(gè)行業(yè)保持較強(qiáng)控制力,此外的央企應(yīng)逐步推向市場(chǎng)。

但4年來,以央企為代表的國有企業(yè)改革路徑引起了很多爭(zhēng)議,非但退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)停滯不前,在其他領(lǐng)域反有擴(kuò)大之虞。

“這幾年關(guān)于國企的戰(zhàn)略性調(diào)整,收縮戰(zhàn)線的提法有些淡化了,在方向上出現(xiàn)了偏離。不講改革,而是講如何發(fā)展壯大了?！鄙钲谑畜w制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、原深圳國資委主任賈和亭對(duì)本刊記者說。

根據(jù)國務(wù)院國資委的統(tǒng)計(jì),目前僅國務(wù)院國資委管理的128家中央企業(yè),其涉及的主業(yè)剔除重復(fù)的也接近300個(gè),囊括從原油天然氣勘探開發(fā)開采、電力供應(yīng)與生產(chǎn)、航空運(yùn)輸、電信到房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營、物業(yè)管理中介服務(wù)、糧油糖期貨及物流、文化藝術(shù)經(jīng)營、服裝鞋帽生產(chǎn)銷售,乃至獸藥及飼料添加劑的生產(chǎn)與銷售等眾多領(lǐng)域。

而根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張文魁的研究,從行業(yè)分布來看,國有經(jīng)濟(jì)布局仍過于分散。在396個(gè)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)類中,國有經(jīng)濟(jì)涉足380個(gè)行業(yè),行業(yè)分布面達(dá)96%?，F(xiàn)在,仍有約40%的國有資本分布在一般生產(chǎn)加工、商貿(mào)服務(wù)及其他行業(yè)。特別是商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域,竟有80多家央企涉足。

“2005年之后是無邊界擴(kuò)張,大型央企的行業(yè)跨度很大,整體來看,國有經(jīng)濟(jì)的密度還是大,結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢?！必?cái)政部財(cái)政科研所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜對(duì)記者說。

“適合于在哪些重大領(lǐng)域發(fā)展?在哪些事關(guān)國計(jì)民生的行業(yè)?這都沒有一個(gè)準(zhǔn)確的界定。”他指出。

在企業(yè)數(shù)量減少的同時(shí),央企的資產(chǎn)擴(kuò)張迅猛,從2002年的7萬億元增加到2009年的21萬億元。2008～2009年,李榮融曾頻頻帶隊(duì)前往地方對(duì)地方國企進(jìn)行并購,在一些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)γ駹I企業(yè)的并購也引發(fā)了“國進(jìn)民退”的質(zhì)疑。

雖然在行業(yè)布局上跨度很大,但實(shí)際上,中央企業(yè)的主要贏利來源仍然是在壟斷性行業(yè),從央企利潤來源和構(gòu)成看,央企利潤主要集中在石油、煤炭、電信等少數(shù)壟斷行業(yè),其中石油石化、冶金、通信、煤炭、交通運(yùn)輸和電力系統(tǒng)的12家企業(yè)利潤超百億元,占央企總利潤的78.8%。

擴(kuò)張容易退出難

退出一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè),減少國有企業(yè)的壟斷,創(chuàng)造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),“這是十六大定下來的國企改革方向,但遺憾的是,現(xiàn)在的效果并不明顯?！辟Z和亭說。

2002年召開的中共十六大,提出建立國有資產(chǎn)的管理體制,并明確非公經(jīng)濟(jì)的地位,此后各地陸續(xù)成立國資管理部門。2005年,國務(wù)院公布“非公經(jīng)濟(jì)36條”,非公經(jīng)濟(jì)逐步獲得在一些壟斷性行業(yè)的進(jìn)人權(quán)限。

但國資的運(yùn)營,是跨出去容易,收回來卻是百般的難。在這其中,“退房令”便是一個(gè)最為典型的例子。

根據(jù)國資委公布的地產(chǎn)數(shù)據(jù),2009年,16家央企地產(chǎn)板塊的資產(chǎn)總額為5616億元,占全部央企房地產(chǎn)板塊資產(chǎn)總額的85%。

國資委同時(shí)表示,除上述16家外,還有78家不以地產(chǎn)為主業(yè)的央企也開展了地產(chǎn)業(yè)務(wù)。2008年,78家央企所屬的三級(jí)以上房地產(chǎn)子企業(yè)共227戶,約占中央企業(yè)全部三級(jí)以上房地產(chǎn)企業(yè)數(shù)量的60%,但銷售收入占比只有15%,利潤只占7%。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)測(cè)算,78家央企下屬共227家地產(chǎn)子公司的資產(chǎn)規(guī)模總計(jì)為991億元。

一些主營非房地產(chǎn)的央企旗下所擁有的地產(chǎn)業(yè)務(wù)驚人,僅中航工業(yè)集團(tuán)的退出方案就顯示,該集團(tuán)下屬共有41家二、三級(jí)地產(chǎn)子公司將退出地產(chǎn)業(yè)務(wù)。這些地產(chǎn)子公司的資產(chǎn)總額為93.7億元。

另據(jù)了解,神華集團(tuán)此次因“清退令”共上報(bào)的6家房地產(chǎn)子公司,截至2008年底的資產(chǎn)規(guī)模約為58億元,僅次于中航工業(yè)集團(tuán)和中遠(yuǎn)集團(tuán),在78家央企中居第三。

早在去年央企利用信貸擴(kuò)張的便利屢屢上演“地王”風(fēng)潮時(shí),國資委便有意讓主營業(yè)務(wù)并非房地產(chǎn)的央企退出這一領(lǐng)域,直至今年3月18日,國資委宣布78戶不以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企將退出房地產(chǎn)業(yè)務(wù)。但8個(gè)月過去了,“清退令”如今卻面臨著尷尬的境地。

這些從事著“國計(jì)民生”行業(yè)的企業(yè),一邊在主營業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行并購擴(kuò)張,一邊在非主營業(yè)務(wù)領(lǐng)域,退出的意愿并不強(qiáng)烈,掛牌出讓亦不愿徹底出讓控股權(quán)。

“78家都有股權(quán)掛牌出讓,但面臨著幾個(gè)問題:一是誰來買,誰來接盤的問題;二是有些房地產(chǎn)項(xiàng)目還在建設(shè)階段,沒有完工;三是現(xiàn)在正是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的非常時(shí)期,市場(chǎng)低迷,要賣,也賣不出好價(jià)錢?！蔽淖阼ふf。

而根據(jù)國資委披露的相關(guān)信息,對(duì)于退出,并沒有給出時(shí)間表和安排細(xì)則,“就算不退,國資委又能奈何?”文宗瑜質(zhì)疑。

軟約束

勿論李榮融時(shí)期央企的做大做強(qiáng)、保值增值的“內(nèi)在擴(kuò)張”戰(zhàn)略,國資運(yùn)營至今,其收縮之計(jì),也不在國資委的控制之下。對(duì)央企之壟斷勢(shì)力,更缺乏約束之策。

“我們也并不贊成央企的無限制擴(kuò)張,設(shè)置了主輔分離的關(guān)口以及不符合控制性行業(yè)不審批的關(guān)口?！眹Y委研究中心主任李保民接受記者采訪曾說。但他同時(shí)表示,目前央企的發(fā)展仍然存在投資體制不明確,利益導(dǎo)向不明確,考核體系不夠完善的問題?！氨热?在央企的利潤構(gòu)成中,到底哪些是主業(yè)經(jīng)營帶來的,哪些是輔業(yè)帶來的,目前沒有明晰。”

在這些機(jī)制不明確的情況下,央企的

擴(kuò)張便可能利益導(dǎo)向于加強(qiáng)自身的壟斷地位,依靠壟斷獲取高額利潤,并向競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)擴(kuò)張的沖動(dòng)。

對(duì)于央企對(duì)利潤獲取和規(guī)模擴(kuò)張的沖動(dòng),國資委的控制能力或是有限的,“說是管人、財(cái)、物,但在一些特大央企,企業(yè)負(fù)責(zé)人直接由中組部任命,對(duì)于企業(yè)來說,人就是最大的問題?！敝袊ù髮W(xué)教授李曙光接受記者采訪時(shí)認(rèn)為。

在國有資本經(jīng)營預(yù)算的問題上,對(duì)央企的軟約束問題表現(xiàn)得最為突出。

一是若大量未分配利潤留存企業(yè),在缺乏有效監(jiān)管的情況下,會(huì)導(dǎo)致企業(yè)過度投資和擴(kuò)張,不僅影響企業(yè)主業(yè)的發(fā)展,分散化投資,還使得國家抑制投資過熱的效率打折扣,影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。二是作為全民所有制企業(yè),國有企業(yè)在依賴壟斷所獲得的巨額利潤沒有進(jìn)行民享,則是國資監(jiān)管中最為人詬病的地方,也是國資權(quán)力邊界模糊的主要表現(xiàn)。

2007年9月,國務(wù)院曾發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》,正式于該年在央企實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。根據(jù)這一制度安排,央企稅后利潤收取分為三類,第一類為石油等資源壟斷型企業(yè),收取比例為10%;第二類為鋼鐵等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè),收取比例為5%;第三類為中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉等政策性公司,暫不收取。另外,數(shù)量眾多的金融企業(yè)和鐵路、交通、教育、文化、科技、農(nóng)業(yè)等部門所屬央企,則未納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算試行范圍。

在今年5月,財(cái)政部公布了《國有資本經(jīng)營預(yù)算編制情況》,詳細(xì)列出了前3年的央企紅利收支情況。2007年～2009年,一共收取中央企業(yè)國有資本收益1572.2億元,而資本經(jīng)營支出則高達(dá)1553.3億元。這表明,3年來的收支結(jié)余僅剩下約19億元。

2010年11月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,從2011年起,將5個(gè)中央部門(單位)和2個(gè)企業(yè)集團(tuán)所屬共1631戶企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍,適當(dāng)提高中央企業(yè)國有資本收益收取比例。據(jù)悉,資源型行業(yè)的收取比例將調(diào)高到15%。

“壟斷性企業(yè)應(yīng)由原來的10%提高到25%～35%;競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)由過去的5%提高到8%～10%?，F(xiàn)在劃進(jìn)來的這些部屬企業(yè)都是些小企業(yè),很多大企業(yè)沒有被劃入進(jìn)來,而且,按照這些企業(yè)目前的經(jīng)營狀況,紅利收繳之后估計(jì)主要還是用于企業(yè)經(jīng)營支出,劃歸社保這樣的提法也只是一種討論。”文宗瑜指出。

以中石化為例,公開數(shù)據(jù)顯示,2007年,其獲得的政策性盈利大概為700億元,同時(shí)又獲得123億元的政策性補(bǔ)貼,即便按照調(diào)整后最高的15%的紅利上繳比例,也只需要上繳105億元的紅利,與123億元的財(cái)政補(bǔ)貼相比,公共財(cái)政不僅沒有從其紅利中獲益,反“倒貼”了近20億元。