美國(guó)地方政府如何管理土地?

高新軍

在美國(guó),改變土地的功能必須與民眾協(xié)商,通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)也叫“規(guī)則的底線”:就是地方政府、居民團(tuán)體、民間組織、開(kāi)發(fā)商共同協(xié)商來(lái)完成。不僅需要符合實(shí)際情況,還要公開(kāi)公正透明。

筆者在2010年5月至9月份,就美國(guó)地方政府對(duì)土地的管理問(wèn)題,先后對(duì)馬薩諸塞州的Cohasset鎮(zhèn)、馬里蘭州的HfJward縣、得克薩斯州的Houston市、伊利諾伊州的carhondale市和紐約州的sullivan縣進(jìn)行了實(shí)地考察。在考察中,筆者與當(dāng)?shù)卣耐恋匾?guī)劃和管理部門(mén)的官員進(jìn)行了交流,收集了大量美國(guó)地方政府土地管理方面的法律法規(guī)和規(guī)劃圖,實(shí)地考察了一些規(guī)劃案例。在這些材料的基礎(chǔ)上,筆者大致勾畫(huà)出美國(guó)地方政府對(duì)土地管理的基本輪廓。

首先需要明確的是,美國(guó)土地管理的責(zé)任,主要由地方政府承擔(dān)。美國(guó)實(shí)行的是土地私有制。但是,在對(duì)土地的規(guī)劃和管理方面,地方政府所擁有的權(quán)力往往大于私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這不是說(shuō),地方政府可以剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)或者像中國(guó)一些地方政府那樣,直接去征用土地,而是說(shuō),美國(guó)地方政府在維護(hù)土地的自然屬性方面,在保護(hù)自然環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)方面,可以通過(guò)地方立法,去限制私人或者公司對(duì)其擁有的土地不當(dāng)開(kāi)發(fā),防止造成對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、文化和歷史傳統(tǒng)的破壞。

“分區(qū)制(Zoning)”是包括美國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府進(jìn)行土地管理的基本方法,是地方政府在土地規(guī)劃和管理的實(shí)踐中,通過(guò)批準(zhǔn)一塊土地具有與另一塊土地不同的用途,并用地圖表示出來(lái)而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途,也可以規(guī)范一個(gè)區(qū)域內(nèi)土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)的性質(zhì)和范圍。由此可以看出,“分區(qū)制”土地管理制度不涉及土地的所有權(quán)性質(zhì),它所規(guī)范的主要是土地的使用權(quán)。

“分區(qū)制”的由來(lái)及其變化

美國(guó)第一個(gè)綜合分區(qū)制土地管理的法律,產(chǎn)生于1916年的紐約市。1916年,紐約市曼哈頓區(qū)的下城建造了一棟“公平大廈”。這棟大廈不僅高度超過(guò)了相鄰的建筑,占據(jù)了自己土地所有權(quán)邊界內(nèi)的所有陸地面積,而且影響了相鄰建筑的采光,由此在紐約市引起了廣泛的討論。這次討論的結(jié)果,在美國(guó)歷史上產(chǎn)生了第一部綜合性的分區(qū)制土地管理法律。這部由愛(ài)德華·巴塞特律師領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)提出的法律,不僅從此規(guī)范了紐約市的土地管理,而且他們制定的《分區(qū)土地管理標(biāo)準(zhǔn)法案》,還在1924年為美國(guó)聯(lián)邦政府商務(wù)部所采納和發(fā)布,成為美國(guó)其他地方政府制定土地管理法的范本,由此巴塞特被尊稱為“分區(qū)制土地管理法的創(chuàng)始人”。

紐約市將城市分為3個(gè)主要功能區(qū):居民區(qū)(R),商業(yè)區(qū)(C),工業(yè)區(qū)(M)。這3個(gè)功能區(qū)內(nèi)部又進(jìn)一步劃分為低密度、中密度和高密度的居民區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)。任何一個(gè)區(qū)都可以因?yàn)樘貏e的目的來(lái)改變區(qū)劃的某些性質(zhì),以滿足居民生活的需要。例如,規(guī)劃為居民區(qū)的一些街道也可以有為居民日常生活服務(wù)的零售商業(yè)區(qū)。這些調(diào)整是由區(qū)劃內(nèi)的行政組織來(lái)實(shí)施的。

1926年發(fā)生的一起土地使用糾紛案,由于美國(guó)聯(lián)邦最高法院支持了地方政府對(duì)土地的分區(qū)管理,從而在憲法層次上,首次確認(rèn)了分區(qū)制土地管理的合法性。20世紀(jì)20年代,安博勒房產(chǎn)公司在美國(guó)俄亥俄州克利夫蘭市郊區(qū)的歐幾里德鎮(zhèn)擁有68英畝土地,該公司準(zhǔn)備對(duì)這些土地進(jìn)行工業(yè)開(kāi)發(fā)。但是當(dāng)?shù)卣呀?jīng)在幾年前制定并通過(guò)了分區(qū)制土地管理的法律,確定這些土地不能用于工業(yè)目的,當(dāng)?shù)鼐用褚舱J(rèn)為這樣的土地開(kāi)發(fā),將影響歐幾里德鎮(zhèn)原有的自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)和自己的生活。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)分區(qū)制土地管理法否決了安博勒房產(chǎn)公司的開(kāi)發(fā)計(jì)劃。由此,安博勒房產(chǎn)公司將歐幾里德地方政府告上了法庭,認(rèn)為當(dāng)?shù)卣牟脹Q違反了美國(guó)憲法第五修正案中關(guān)于“不能將私人財(cái)產(chǎn)在沒(méi)有進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下用于公共目的”的條款,使他們擁有的土地價(jià)值降低了,損害了他們的經(jīng)濟(jì)利益,要求得到地方政府的賠償。雖然基層法院支持了安博勒房產(chǎn)公司的訴訟請(qǐng)求,但1926年聯(lián)邦最高法院糾正了基層法院的判決,認(rèn)為地方政府分區(qū)制土地管理法符合美國(guó)憲法第十四修正案中關(guān)于“平等保護(hù)”的條款,而且安博勒房產(chǎn)公司也沒(méi)有明確的證據(jù)來(lái)證明他們擁有的土地價(jià)值貶值了,并遭受了經(jīng)濟(jì)上的損失。

這是美國(guó)歷史上關(guān)于分區(qū)制土地管理的一個(gè)里程碑,也是至今為止提交聯(lián)邦最高法院審理的最后一起重要的分區(qū)制土地管理案例。從此以后,美國(guó)沒(méi)有類似的案例再度發(fā)生。盡管20世紀(jì)60年代末,美國(guó)的民權(quán)倡導(dǎo)者指出,分區(qū)制土地管理法排斥低收入家庭和歧視少數(shù)民族,因而這種制度是違憲的。但是美國(guó)聯(lián)邦最高法院還是既支持分區(qū)制土地管理法,也保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)利。在歷史上,法院一般將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與民權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái),并認(rèn)為前者比后者更為重要。

美國(guó)地方政府制定的分區(qū)制土地管理法律,是政府與社區(qū)合作的結(jié)果。而改變土地的功能也必須與民眾協(xié)商,通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)也叫“規(guī)則的底線”:就是地方政府、居民團(tuán)體、民間組織、開(kāi)發(fā)商共同協(xié)商來(lái)完成。不僅需要符合實(shí)際情況,還要公開(kāi)公正透明。

在俄亥俄州的克利夫蘭市,當(dāng)?shù)刈h會(huì)規(guī)定,改變分區(qū)制土地用途需要土地開(kāi)發(fā)商履行自薦義務(wù),但開(kāi)發(fā)項(xiàng)目能否批準(zhǔn)要由大克利夫蘭地區(qū)的居民實(shí)行全民公決來(lái)決定。在1971～1972年,庫(kù)亞洪嘎(Cuyahoga)縣內(nèi)21個(gè)地方政府通過(guò)了改變土地用途要舉行全民公決的法律。這就使民眾有了直接控制土地使用的權(quán)力,可以拒絕不受歡迎的土地開(kāi)發(fā),從而保護(hù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生活質(zhì)量和保護(hù)環(huán)境不受破壞。例如,在斯?fàn)钏咕S爾市(Strongsvine),

從1971～1977年,居民拒絕了要求將單戶住宅區(qū)改變?yōu)槎鄳糇≌瑓^(qū)11項(xiàng)申請(qǐng)中的10項(xiàng)。在同一時(shí)期,大克利夫蘭地區(qū),要求建設(shè)多戶住宅區(qū)的15項(xiàng)申請(qǐng),只有l(wèi)項(xiàng)獲得了通過(guò)。另外要求改變土地使用性質(zhì)的28項(xiàng)申請(qǐng),只有兩項(xiàng)通過(guò)了全民公決。

以上事實(shí),一方面說(shuō)明社區(qū)居民在土地管理過(guò)程中的地位和作用日益明顯,另一方面也顯示出,在保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)與保護(hù)區(qū)域特色之間,分區(qū)制土地管理將成為地方政治和經(jīng)濟(jì)矛盾和沖突的焦點(diǎn)。事實(shí)上,美國(guó)法院在審理這類案件時(shí),也是在保持一種平衡:法院既要保護(hù)私人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),也要保護(hù)社區(qū)的自然環(huán)境和人文歷史傳統(tǒng),通過(guò)案件的審理使雙方都能在自己的權(quán)力邊界內(nèi)行使權(quán)利,避免超越相互制約的平衡點(diǎn)。

政府作用和民眾參與

可以說(shuō),沒(méi)有民眾的廣泛參與和監(jiān)督,就不會(huì)有地方政府對(duì)土地管理的主導(dǎo)權(quán)。地方政府在土地管理和開(kāi)發(fā)中,充當(dāng)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者、開(kāi)發(fā)商和居民關(guān)系的仲裁者的角色。它是裁判員,不是運(yùn)動(dòng)員。政府是不參與土地買賣和征收活動(dòng)的。即使在地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中,政府也只是規(guī)劃者和引導(dǎo)者,并不是投資者和建設(shè)者。

但是,要想使政府切實(shí)履行好這樣的職責(zé),民眾的參與和監(jiān)督就是必不可少的。這種參與不僅在土地管理法律的制定過(guò)程中存在,在法律的執(zhí)行過(guò)程中存在,也在法律的修改過(guò)程和政府關(guān)于土地的決策過(guò)程中存在。

在馬里蘭州的豪伍德縣,分區(qū)制土地管理法就規(guī)定當(dāng)?shù)赝恋亻_(kāi)發(fā)決策過(guò)程中民眾參與的具體途徑。

首先,當(dāng)土地所有者計(jì)劃對(duì)自己擁有的土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)前,他有法律義務(wù)召開(kāi)有社區(qū)居民參加的會(huì)議,征求社區(qū)居民對(duì)擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的意見(jiàn)。

然后在此基礎(chǔ)上,將土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃提交當(dāng)?shù)刈h會(huì)和政府行政部門(mén)進(jìn)行審查。這個(gè)審查過(guò)程最長(zhǎng)為45天,并根據(jù)居民和議員的意見(jiàn)進(jìn)行修改補(bǔ)充。

修改形成的方案要求公開(kāi)征求公眾意見(jiàn),時(shí)間是3～4個(gè)星期。這期間居民可以通過(guò)書(shū)信、電子郵件和打電話等形式,反映自己的意見(jiàn)。

在此基礎(chǔ)上形成的開(kāi)發(fā)計(jì)劃,由當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃部門(mén)召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。同時(shí),對(duì)擬開(kāi)發(fā)土地進(jìn)行分區(qū)制的土地規(guī)劃調(diào)整,接受與此相關(guān)的道路、防洪管理、給排水等部門(mén)的審查,時(shí)間最長(zhǎng)為60天。

從召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始,在120天內(nèi)形成最終開(kāi)發(fā)計(jì)劃,土地所有者與開(kāi)發(fā)商達(dá)成協(xié)議,簽訂合同。從召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始,在180天內(nèi)完成政府對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審批。

美國(guó)中部伊利諾伊州南部的Carbondale市,有居民2.6萬(wàn)多人。這是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)社區(qū),市內(nèi)面積的35.8%為農(nóng)業(yè)用地,自然保護(hù)地也占19.7%,兩者相加達(dá)到了55.5%。其他如城鄉(xiāng)居民區(qū)占地19.6%;城鄉(xiāng)商業(yè)用地3.7%;工業(yè)用地3.6%;公共機(jī)構(gòu)(包括大中小學(xué)校)用地13.6%;公園2.3%;未使用土地1.7%。

該市在制定分區(qū)制土地規(guī)劃時(shí),已經(jīng)明確:在城區(qū),主要搞好城市中心區(qū)的集中開(kāi)發(fā);在公路沿線的城區(qū),主要開(kāi)發(fā)單個(gè)住宅和聯(lián)戶住宅,建好公路沿線的商業(yè)設(shè)施;在郊區(qū),主要發(fā)展圍繞主城區(qū)占地面積大的單戶住宅;在農(nóng)村地區(qū),要保護(hù)好自然環(huán)境和農(nóng)業(yè)用地,使綠蔭環(huán)繞城市。

同時(shí),該市為市民參與土地管理創(chuàng)造了多種渠道。這主要包括三個(gè)計(jì)劃:一是公眾溝通計(jì)劃;二是內(nèi)部溝通計(jì)劃;三是公眾參與計(jì)劃。這三個(gè)計(jì)劃的內(nèi)容是部分重合的,以保證居民與政府官員之間的溝通。其中,最重要的是5個(gè)會(huì)議。

一是綜合計(jì)劃審查委員會(huì)的會(huì)議。該委員會(huì)由選舉或者任命的政府官員和居民、商家、土地所有者的代表組成,與政府顧問(wèn)定期舉行會(huì)議。這種會(huì)議對(duì)所有市民開(kāi)放,市民可以自由參加,會(huì)議舉行時(shí)間提前在網(wǎng)站上公布,會(huì)議材料也在網(wǎng)站上下載。

二是利益相關(guān)者訪談。政府官員要與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)有關(guān)的居民、商家、土地所有者進(jìn)行有針對(duì)性的訪問(wèn),了解他們對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃和實(shí)施過(guò)程的意見(jiàn)。

三是社區(qū)座談會(huì)。2009年3月26日召開(kāi)的一次社區(qū)座談會(huì),政府官員就與居民集中討論了Carbondale市的綜合發(fā)展計(jì)劃和實(shí)施步驟。這種形式的會(huì)議可以幫助政府官員收集居民的意見(jiàn)和建議,也可以更廣泛地聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)。

四是市議會(huì)中期情況介紹會(huì)。2009年7月21日召開(kāi)的市議會(huì)中期情況介紹會(huì)說(shuō)明,市議會(huì)不僅是項(xiàng)目的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu),而且也是項(xiàng)目實(shí)施的主要參與者。

五是事先的研討會(huì)。在2009年11月召開(kāi)的這種會(huì)議上,當(dāng)?shù)卣木C合計(jì)劃審查委員會(huì)、市議員、計(jì)劃部門(mén)都被邀請(qǐng)參加,與市民一起討論項(xiàng)目的土地管理,聽(tīng)取市民的反饋意見(jiàn)。會(huì)議通過(guò)分析還討論了該市的中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃,會(huì)議的討論結(jié)果則被吸收進(jìn)政府正式的規(guī)劃法案中。

盡管我國(guó)國(guó)情與美國(guó)差別很大,但是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的地方政府在土地管理方面的實(shí)踐,仍舊可以給予我們一定的啟示,因?yàn)槲覈?guó)目前正在走的也是一條市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的路。