“海關(guān)新政”撲朔迷離

尹鴻偉

海關(guān)側(cè)重稅收和打擊走私,商務(wù)部關(guān)心國際貿(mào)易,原本就是各自站在本部門的職責(zé)說話,但如果通過爭論而有助于政策制定的透明化和科學(xué)化,或許還可以使整個(gè)社會(huì)受益。

次罕見的國家級(jí)部門間爭議剛開鑼就低調(diào)謝場。中國商務(wù)部手握世界貿(mào)易組織(WTO)協(xié)議的“尚方寶劍”,海關(guān)總署也有“國內(nèi)法器”,在雙方為居民境外購物征稅事宜爭執(zhí)發(fā)生數(shù)日后,前者向后者表示“支持海關(guān)依法履行職責(zé),支持海關(guān)對(duì)于公眾關(guān)注的問題給予積極的回應(yīng)和解決”。

海關(guān)總署在2010年7、8月先后發(fā)布了兩個(gè)《公告》,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和規(guī)范個(gè)人進(jìn)出境的行李物品和郵寄物品的監(jiān)管。商務(wù)部與海關(guān)的界定不統(tǒng)一是政策認(rèn)識(shí)分歧的原因,即對(duì)此類“行郵物品”的歸類的確是一個(gè)模糊的問題。

本意在于加大對(duì)“水客”的打擊力度,規(guī)范代購等行為,收取有關(guān)稅賦符合國際慣例……不過,海關(guān)總署的解釋雖然看起來說服了商務(wù)部,卻無法平息社會(huì)大眾的輿論,這個(gè)話題非但不會(huì)在短期內(nèi)結(jié)束,相反可能在一些特定人群中持續(xù)喧囂。

海關(guān)說了就算?

2010年8月1日起,中國海關(guān)開始全面執(zhí)行《關(guān)于進(jìn)境旅客所攜行李物品驗(yàn)放標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事宜的公告》(54號(hào)公告),規(guī)定入境居民旅客攜帶超出5000元人民幣的個(gè)人自用物品,經(jīng)海關(guān)審核確屬自用的,海關(guān)對(duì)超出部分的個(gè)人自用進(jìn)境物品征稅。對(duì)不可分割的單件物品,全額征稅。

“海關(guān)新政”還有許多。此前為了打擊利用個(gè)人物品名義拆分貨物郵寄,逃避國家管制及偷逃稅款的商業(yè)性走私行為,海關(guān)總署發(fā)布的“43號(hào)公告”規(guī)定,從2010年9月1日起進(jìn)口稅免征額由此前的最低400元降低為50元。此前,免征的額度是港澳臺(tái)地區(qū)400元,日本等國家500元。海關(guān)總署表示對(duì)進(jìn)境商品區(qū)別為貨物、物品等不同監(jiān)管對(duì)象,適用不同的管理要求,海外代購的商品不是物品,而是貨物,需要照章納稅。

相比較而言,54號(hào)公告自然比43號(hào)公告影響的范圍要大而廣。事實(shí)上,對(duì)個(gè)人攜帶超過5000元價(jià)值物品進(jìn)關(guān)要收稅的規(guī)定早已存在,但過去出于“商品自用”的原因海關(guān)大多放行,但最近海關(guān)突然連化妝品、手表和電腦等個(gè)人自用品都要征稅。尤其在香港、澳門與內(nèi)地陸路相通的口岸人關(guān)處,海關(guān)嚴(yán)查的行動(dòng)已蔓延到名牌衣服、箱包、奶粉、食品等,甚至一些內(nèi)地游客自用的舊手機(jī)、相機(jī)、電腦由于出境時(shí)沒有申報(bào),返回內(nèi)地時(shí)必須證明來源,否則也可能被要求繳稅。

其中被討論得最多的當(dāng)屬蘋果公司在全球的熱銷產(chǎn)品iPad,盡管iPad的部分機(jī)型售價(jià)在5000元以下,但其被中國海關(guān)歸列為電腦產(chǎn)品類,最終還是被列為需繳納關(guān)稅的類別,征收1000元人民幣的定額稅,即征稅比例高達(dá)20%。

由于海關(guān)單方面做出了這樣的政策決定,引發(fā)了一系列反應(yīng)。

首先是有人從香港帶iPad進(jìn)關(guān),“一部價(jià)格4,000多元人民幣的iPad,卻被海關(guān)工作人員要求繳納1000元人民幣的關(guān)稅”,引起民眾的不滿;其次是眾多在外中國留學(xué)生,紛紛在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表議論。

隨后商務(wù)部向海關(guān)總署發(fā)出了一份《咨詢函》。指出中國加入世貿(mào)組織后也簽署了《信息技術(shù)協(xié)定》(ITA),承諾對(duì)各類電子產(chǎn)品實(shí)施進(jìn)口零關(guān)稅,認(rèn)為海關(guān)向iPad征收千元進(jìn)口稅與世貿(mào)規(guī)則不一致,況且目前中國增值稅稅率最高為17%,海關(guān)規(guī)定20%的稅率也過高。

對(duì)此,海關(guān)總署堅(jiān)持認(rèn)為收取該種稅賦符合國際慣例。后者稱,iPad上市以來價(jià)格不斷變化,且依據(jù)配置不同,價(jià)格也存在一定的差異,將其歸為筆記本電腦并適用一般5000元的完稅價(jià)格,“主要是為方便旅客,提高行政管理效率和旅客的通關(guān)時(shí)效”。

目前所執(zhí)行的《海關(guān)總署公告2004年第7號(hào)》規(guī)定了20種不予免稅的商品,而“54號(hào)公告”詳細(xì)規(guī)定了適用的不同稅率。海關(guān)總署表示,考慮到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異,目前確定的個(gè)人物品免稅限值額度與發(fā)達(dá)國家規(guī)定的免稅限值水平基本相當(dāng),對(duì)居民旅客攜帶的個(gè)人物品的免稅限值為5000元,對(duì)非居民旅客擬留在境內(nèi)的個(gè)人物品的免稅限值為2000元。

“海關(guān)總署此次對(duì)入境個(gè)人攜帶價(jià)值超過5000元物品實(shí)施征稅于法有據(jù),即從現(xiàn)行的《海關(guān)法》里都可以找到相關(guān)的條款規(guī)定?！遍L期為在海外投資的中國企業(yè)進(jìn)行法律服務(wù)的昆明籍律師潘克說,“對(duì)個(gè)人進(jìn)出境物品進(jìn)行海關(guān)監(jiān)管、確定完稅價(jià)格并征稅是國際通行管理方式。WTO規(guī)則主要是針對(duì)國家、地區(qū)間的貨物貿(mào)易,個(gè)人自用物品不是貨物,而54號(hào)令針對(duì)的是個(gè)人物品,貨物和物品是有區(qū)別的?！?/p>

不過,他認(rèn)為2010年“海關(guān)總署公告第43號(hào)”和“公告第54號(hào)”在制定程序上都值得商榷,依據(jù)中國《海關(guān)行政許可聽證法》第三條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)、海關(guān)總署規(guī)章規(guī)定海關(guān)實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的,海關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證;對(duì)直接關(guān)系公共資源配置、提供公共服務(wù)等涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng),海關(guān)認(rèn)為需要舉行聽證的,可以舉行聽證;海關(guān)根據(jù)前兩款規(guī)定舉行聽證的,應(yīng)當(dāng)在聽證前向社會(huì)公告?！?/p>

“從法律角度看,海關(guān)依法享有進(jìn)出境物品的完稅價(jià)格的確定權(quán),即需不需要舉行完稅價(jià)格聽證屬于海關(guān)可以選擇的方式?！迸丝苏f,“但有些新情況需要注意,以目前中國的發(fā)展趨勢,中國公民每年出境人次有望達(dá)到并超過5000萬人次。如果平均每人次按照1000元繳稅計(jì)算,就是500億的關(guān)稅收入,這些數(shù)字背后具有重大公共利益的性質(zhì)?！辈槐阊哉f的原因

有海關(guān)人士表示“54號(hào)令”本身并不是_個(gè)新的規(guī)定,而是對(duì)以往海關(guān)相關(guān)法律規(guī)章的匯總和強(qiáng)調(diào)。重慶市社會(huì)科學(xué)院的經(jīng)濟(jì)學(xué)者王秀模表示,任何正常國家的稅收政策都必須清楚,不能模糊,比如iPad究竟屬不屬于電腦產(chǎn)品,“個(gè)人自用物品”和“貨物”之分完全由海關(guān)方面自行裁定,說是就是,消費(fèi)者的意見和利益并沒有被充分考慮,“海關(guān)并沒有對(duì)如何界定個(gè)人物品做出細(xì)致和可操作性強(qiáng)的判斷標(biāo)準(zhǔn),而是依靠工作人員現(xiàn)場的自由裁量,可能就會(huì)有缺乏公信力之嫌?！?/p>

事實(shí)上,此次商務(wù)部并非簡單地為納稅人打抱不平,眾所周知中國加入WTO后已經(jīng)遭遇了好幾起官司。有被別人告的,也有主動(dòng)告別人的。2009年中國在“中美文化品爭端”WTO官司中輸給美國的案例,正是因?yàn)榇饲爸袊ｊP(guān)對(duì)罰沒的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)物品的處理規(guī)定有瑕疵。后來,新修訂的中國《知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》從2010年4月1日起施行,從五個(gè)方面對(duì)2003年公布的舊《條例》進(jìn)行了修訂。顯然,WTO官司的裁決結(jié)果已經(jīng)對(duì)中國政府產(chǎn)生了影響,后者則希望以此規(guī)避不必要的國際摩擦。

有不愿意透露姓名的海關(guān)人士表示,既然國家現(xiàn)行的法律還有效力,海關(guān)征稅就屬于正常的部門行為,“如果商務(wù)部認(rèn)為這些法律不合時(shí)宜,也應(yīng)該通過國家法定

渠道,按照程序改變法律的規(guī)定,而不能直接向海關(guān)發(fā)難,更不能依據(jù)WTO協(xié)議或《信息技術(shù)協(xié)定》來質(zhì)疑海關(guān)”。

“海關(guān)總署還有其他更為重大的政策考量,就是嚴(yán)厲打擊進(jìn)境物品走私行為,維護(hù)正常的國際貿(mào)易秩序,但如果海關(guān)方面能夠主動(dòng)舉行完稅價(jià)格聽證,在程序上就更為完美,這樣海關(guān)的措施將會(huì)獲得更為普遍的公眾理解和支持?！迸丝苏f,“不過參考現(xiàn)在國際國內(nèi)的物價(jià)情況,我認(rèn)為完稅價(jià)格定在5000元人民幣有些偏低,如果定在1.5萬元人民幣以內(nèi)比較合理,也就是大約2000美元的范圍?！?/p>

他認(rèn)為,此前對(duì)該問題存在疑義的商務(wù)部應(yīng)該是在研究了現(xiàn)行相關(guān)法律之后,才正式表態(tài)支持海關(guān)總署的行動(dòng),“但是并不代表海關(guān)的這項(xiàng)工作無可挑剔”。

曾經(jīng)擔(dān)任過基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局長的他認(rèn)為,中國老百姓喜歡購買境外物品,其實(shí)價(jià)格因素并不是唯一的,關(guān)鍵是產(chǎn)品的質(zhì)量和技術(shù)讓人放心和欣賞,政府與其這樣事半功倍地工作,不如多想辦法提高中國企業(yè)的生產(chǎn)水平和產(chǎn)品質(zhì)量,即在產(chǎn)品性能和價(jià)格上擁有合理的競爭優(yōu)勢。內(nèi)外影響短期難消

從2010年8月1日以來,許多入境口岸的海關(guān)檢查越來越嚴(yán)格,尤其是從香港、日本、美國和歐洲回來的航班,電子產(chǎn)品、奢侈品箱包等都是檢查的重點(diǎn),而在與香港接壤的廣東省各個(gè)口岸,這樣的檢查、征稅行動(dòng)更是緊鑼密鼓?！昂ｊP(guān)新政”已見成效,其后中國內(nèi)地的“水貨”貨源已經(jīng)出現(xiàn)緊缺,其與交了增值稅的“行貨”差價(jià)正在逐漸消除,即水貨的優(yōu)勢正在退卻。

內(nèi)地民眾出外購物,香港歷來是一個(gè)首選,而且近幾年中央政府為了支持香港的經(jīng)濟(jì)還進(jìn)行了開放居民自由行等許多舉措。已經(jīng)有香港立法會(huì)議員公開表示,暫時(shí)難以估計(jì)“海關(guān)新政”對(duì)香港旅游零售業(yè)的影響,但長遠(yuǎn)來看一定會(huì)很嚴(yán)重,以現(xiàn)在的物價(jià)和消費(fèi)水平,應(yīng)該考慮把2000元和5000元的兩個(gè)限額提高。

此次商務(wù)部和海關(guān)總署之爭給觀眾留下了一些深刻印象,不過中國各部門行政權(quán)爭議的確不是新鮮事。

這是一種正常的關(guān)系,還是一種狹隘的利益之爭?沒有人能確定。海關(guān)征稅標(biāo)準(zhǔn)關(guān)乎國家的“門面”,不能淪為其他國家的把柄。而作為主管國際貿(mào)易的部門,商務(wù)部的這次“咨詢”,也許更多地考慮了國家在世界市場體系中的形象問題,而民眾的痛感,則來源于當(dāng)下真實(shí)的生活壓力。

一般情況下,海關(guān)關(guān)稅分為以增加國家財(cái)政收入為主的“財(cái)政關(guān)稅”和為保護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)行業(yè)而征收的“保護(hù)關(guān)稅”,以及二者兼?zhèn)涞幕旌详P(guān)稅。由于中國國內(nèi)還沒有iPad的競爭產(chǎn)品,海關(guān)的行為便被推斷為“提高財(cái)政收入”。截至10月14日,中國海關(guān)2010年以來累計(jì)征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅10005.9億元,首次突破萬億大關(guān),平均每個(gè)工作日為國家征收稅款51.57億元,同比增收3155.6億元,增長46.1%;其中征收關(guān)稅1629.8億元,進(jìn)口環(huán)節(jié)稅8376.1億元,分別比2009年同期增長48.9%和45.5%。而據(jù)測算,整個(gè)“十一五”期間中國海關(guān)稅收預(yù)計(jì)達(dá)到約4.41萬億元,是“十五”期間1.88億元的2.35倍,平均每年增長約18%。

有學(xué)者指出,海關(guān)側(cè)重稅收和打擊走私,商務(wù)部關(guān)心國際貿(mào)易,原本就是各自站在本部門的職責(zé)說話,但如果通過爭論而有助于政策制定的透明化和科學(xué)化,無疑可以在部門之間,以及部門和個(gè)人之間達(dá)到利益的和諧,或許還可以使整個(gè)社會(huì)受益。

潘克認(rèn)為,從一定意義上講,海關(guān)的這些措施倒是維護(hù)了國際貿(mào)易的正常秩序,也就是說,將會(huì)有很多商品通過正常貿(mào)易渠道進(jìn)入中國國內(nèi)市場,“可以預(yù)期的是,海關(guān)的措施也將催生中國國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)購物通過立法予以規(guī)范發(fā)展”。

應(yīng)該怎么繼續(xù)往前走?無論對(duì)于中國政府,還是老百姓本身,都將面臨一種全新的、不太習(xí)慣的角色。但如果中國要在這個(gè)世界上展現(xiàn)繁榮,就必須走對(duì)前面的每一步。比如中國將于2010年12月開始對(duì)在華外商投資企業(yè)、外國企業(yè)及外籍個(gè)人征收城市維護(hù)建設(shè)稅和教育附加費(fèi)也是一個(gè)明顯的信號(hào),這意味著中國境內(nèi)所有內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一了全部稅制,將讓它們?cè)谕黄脚_(tái)上展開競爭,外資享受“超國民待遇”的時(shí)代正式終結(jié)。

中國在2010年4月發(fā)布的針對(duì)外資的文件表明,對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的海外投資表示歡迎,但重污染和高能耗及產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)的投資則將受到限制。不過,外企對(duì)于中國政府管理的效能、透明度與可預(yù)期性的要求也在提高,而后者能不能提供前述的商業(yè)環(huán)境,顯然是能不能繼續(xù)留住外企的主要原因。

2011年是中國加入WTO的第十年,未來如何繼續(xù)改革完善各部門的行政管理體制,繼續(xù)擴(kuò)大改革開放的理念和遵守世貿(mào)組織規(guī)則的理念,顯然是中國能否繼續(xù)獲得巨大發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。