“不干涉內(nèi)政”的困境

謝奕秋

曾經(jīng)，中國“不干涉別國內(nèi)政”、“援外不附加政治條件”的做法備受發(fā)展中國家贊賞，可隨著中國經(jīng)濟觸角的無遠弗屆，經(jīng)濟外交的單兵突進越來越顯得莽撞冒失。未來，中國要開拓世界市場，除去政治折沖的保駕護航外，還需要學(xué)會主動釋疑、避嫌，為國家利益訴求作道德裝扮，甚至武力呵護人類政治文明的底線。

臨近歲末，香港“亞洲時報在線”一篇題為《非洲官員稱中國“光給錢不夠”》的文章令國人驚詫。許多人沒想到，在11月中非合作論壇部長級會議于埃及召開之際，居然從會場傳來批評中國的聲音。這與我們印象中相關(guān)批評都是來自西方媒體或非洲的在野黨有著莫大區(qū)別。但這一類批評或可讓我們警醒：曾經(jīng)，中國“不干涉別國內(nèi)政”、“援外不附加政治條件”的做法備受發(fā)展中國家贊賞，可隨著中國經(jīng)濟觸角的無遠弗屆，經(jīng)濟外交的單兵突進越來越顯得莽撞冒失。未來，中國要開拓世界市場，除去政治折沖的保駕護航外，還需要學(xué)會主動釋疑、避嫌，為國家利益訴求作道德裝扮，甚至武力呵護人類政治文明的底線。

“埋頭做生意”開始碰壁

“我們肯定中國的所作所為；我們也歡迎他們的投資。但是他們必須明白，我們對良好的統(tǒng)治和民主非常敏感。我們目前無法著手考慮對統(tǒng)治不力的幾內(nèi)亞和尼日爾實施制裁，而中國卻背著我們達成其他交易?！边@是尼日利亞外交國務(wù)部長希爾塞指責(zé)中國資助腐敗和殘酷政權(quán)的原話。

所謂“背著我們達成其他交易”指的是，中國國際基金公司向深陷國際孤立的幾內(nèi)亞軍政府支付了1億美元保證金，以獲取價值可能高達70億，90億美元的采礦合同，以及中國機械工業(yè)集團公司與面臨歐盟制裁的尼日爾政府簽訂了水泥生產(chǎn)線項目的總承包合同。

在非洲，幾內(nèi)亞政變早已傳得沸沸揚揚：一年前該國前總統(tǒng)孔戴病逝后，部分軍人發(fā)動政變，推舉卡馬拉為臨時領(lǐng)導(dǎo)人。軍政府不被非盟認可。2009年9月28日，幾內(nèi)亞首都科納克里的一次游行被鎮(zhèn)壓，至少157人死亡。歐盟和非盟就此宣布制裁幾內(nèi)亞。12月3日，卡馬拉的副官迪亞基特突然向卡馬拉拔槍射擊，致其頭部受傷、多名隨從死亡，當(dāng)局稱這是一起新的政變陰謀。目前，幾內(nèi)亞國防部長科納特暫掌政權(quán)。西非國家經(jīng)濟共同體12月13日呼吁向該國派駐國際安全部隊。

至于尼日爾，其年逾七旬的總統(tǒng)坦賈為謀求三連任提出公投修憲，遭到反對派、議會和憲法法院的反對。坦賈于2009年5月和6月先后解散議會和憲法法院。8月強行通過新憲法公投。10月，親總統(tǒng)政黨在反對派缺席的議會選舉中大獲全勝。11月7日，歐盟向坦賈發(fā)出最后通牒，稱如其在一個月內(nèi)與反對派對話沒有結(jié)果，即啟動制裁。

當(dāng)然，多數(shù)非洲國家的政府和輿論仍然感激中國在經(jīng)濟上的幫助，甚至有瑞士媒體警告歐盟官員對于中國在非活動的嚴厲批評“無視中國提供的機會，最終會損害歐盟在非的影響力”，但的確有少部分非洲領(lǐng)導(dǎo)人在根據(jù)當(dāng)前的國際準則和更寬廣的眼界督促中國在非洲“幫忙而不添亂”。

無獨有偶，在另一個資源寶地中亞。中國也開始面對煩擾。當(dāng)不久前中投公司宣布以近10億美元價格收購哈薩克石油公司11％的股份之后，該國出現(xiàn)反對聲，稱中國在該國政治和經(jīng)濟決策中所占的比重過高，并指責(zé)中國控制了中亞地區(qū)30％以上的原油儲備。

看來，中國一向引以為傲的單純經(jīng)濟外交，除了會引發(fā)“政治不正確”的麻煩外，還愈發(fā)成為經(jīng)濟不景氣當(dāng)中各國經(jīng)濟民族主義的靶標(biāo)。不管是在越南、澳大利亞，還是贊比亞、南非，已經(jīng)不可能單靠官方援助或投資就堵住對方的嘴。

“不干涉內(nèi)政”

換個角度思考，援外只是一種外交手段，中國實行“不附加任何政治條件”的援助，是相對于歐美把自己的價值觀強加于受援國而言，但這并不意味著中國不會計較對象國的報答。實際上，中國所要求的回報往往是對象國經(jīng)濟上的投資機會或外交上的投票配合。說到底，中國還是有所圖的，而那些熱烈擁抱中國援助的國家，往往自身民主機制還不健全。

但這種情況已經(jīng)有所改變，一是缺乏跟蹤監(jiān)督的援助款很容易被經(jīng)手的官員中飽私囊，曝光后就是一場輿論災(zāi)難，所以當(dāng)事國領(lǐng)導(dǎo)人傾向于與該類型援助保持距離；二是民選制度下一國的政權(quán)更迭會相對頻繁，那些今天拿了中國錢的官員明天也許就不在其位，新上臺的政黨則樂于追查這些資金的去向，中國在這一過程中很容易被“污名化”；三是一些名聲不佳的政權(quán)，如政變上臺的軍政府，本身在遭受國際制裁，卻在中國公司的貿(mào)易中“雪中送炭”，從而得以將糟糕的統(tǒng)治維持下去，這種情況會激起國際公憤，中國在挨批后通常會調(diào)整自己的政策；四是一些政府忘恩負義，拿了中國的錢，卻為難中國人或中國公司，面對這種狀態(tài)，中國自己也想改變。

改變的方法之一是中國對援助附加一定條件，比如對援助資金的使用范圍、項目運行的動態(tài)管理等，中方擁有一定話語權(quán)。方法之二是中國企業(yè)以合資形式援助，而不是以承包商的形式大包大攬，這樣做的好處是可以吸納對象國的有效監(jiān)督，部分化解民間的敵意。方法之三是培訓(xùn)本土人才授人以漁，例如中國在非洲援建許多學(xué)校，發(fā)展地方教育，從下一代著手發(fā)展對華友好，要比接納對方權(quán)貴的子女到中國留學(xué)更得民心。當(dāng)然，對于那些得了中國好處卻不以為然，甚至拿援助的錢和軍械干壞事的政府，中國也要理直氣壯地去干涉。

關(guān)于“不干涉別國內(nèi)政”，其實沒有哪個國家能完全執(zhí)行。中國1955年在萬隆會議上提出此原則，一是為了屏蔽美國的干涉，二是為了安撫東南亞鄰國，但中國不久后就對亞非國家“輸出革命”，而蘇聯(lián)、美國也頻頻在自家后院搞整肅。1974年毛澤東提出“三個世界”的劃分，標(biāo)志著中國回歸傳統(tǒng)國家利益訴求，放棄支援世界革命，這樣“不干涉內(nèi)政原則”才勉強復(fù)活。蘇聯(lián)解體后，中國由于執(zhí)行“大融入”的外交政策，對于國際干預(yù)的態(tài)度漸趨寬容。進人世紀之交及其后，“不干涉內(nèi)政原則”在因歐美新干涉主義興起而觸發(fā)理論上反彈的同時，又在實踐中呈繼續(xù)弱化的態(tài)勢。

針對1994年盧旺達大屠殺和1999年南聯(lián)盟對科索沃進行種族清洗事件，2001年12月，聯(lián)合國“干預(yù)與國家主權(quán)委員會”發(fā)布了《保護的責(zé)任》的研究報告，提出一個國家如果沒有能力或者不愿意履行保護本國國民免受大規(guī)模屠殺、強奸和饑餓等威脅的責(zé)任，那么國際社會應(yīng)當(dāng)干預(yù)。中國在2004年簽署了這一報告，還支持與之相關(guān)的聯(lián)合國2005年峰會成果聲明。2007年卸任的中國籍聯(lián)合國副秘書長陳健也在國內(nèi)場合指出，中國如今在非洲有很大的投資，但一些國家內(nèi)部存在敵對派系，我們與執(zhí)政一方簽合同，敵對方就會有綁架中國人的事件，并且一旦他們上了臺，就會把與中國的合同廢了，我們的投資會泡湯。在這種情況下，繼續(xù)不干涉這樣的內(nèi)政，不僅不符合國際現(xiàn)實，也有損我國

利益。

陳健的說法至少說明兩點：一是我國對于西方的干涉已經(jīng)不如以前那么在乎，因為有了對抗的手段、籌碼和轉(zhuǎn)圜的余地；二是我國已經(jīng)著手或準備著手在合理合法的條件下過問別國內(nèi)政，這可謂是中國在2l世紀一場靜悄悄的外交革命。至于有中國學(xué)者擔(dān)心“保護的責(zé)任”這種信條會被西方大國用來掩蓋未經(jīng)授權(quán)的軍事干涉，這的確是一個問題。如要約束這種行為，可在嚴格定義基礎(chǔ)上繼續(xù)使用“不干涉別國內(nèi)政”的說辭，即這里所謂的“干涉”，是以“動武、斷交及其威脅等強制執(zhí)行”為背景，不包括提出建議、斡旋或調(diào)停等，而且，應(yīng)當(dāng)把“國際關(guān)心事項”從“內(nèi)政”中剝離出來。

蘇丹成中美博弈試驗場

干涉“國際關(guān)心事項”，需要依托國際法和國際協(xié)議，但涉及新生事物，國際法并不能一竿子插到底，還得照顧地區(qū)政治現(xiàn)實。中國對蘇丹的“有保有壓”就說明了這一點。

2009年3月，國際刑事法院(1cc)以戰(zhàn)爭罪和反人類罪等為名，簽發(fā)對蘇丹總統(tǒng)奧馬爾·巴希爾的逮捕令。本來，蘇丹并非ICE成員國，但《羅馬規(guī)約》規(guī)定ICC可以在安理會提交情勢啟動ICE管轄權(quán)的情況下，對非締約國國民行使管轄權(quán)。而安理會早在2005年3月即通過決議將達爾富爾情勢提交給了ICC審理，蘇丹因之成為第一個背負如此國際義務(wù)的非締約國。不過，喀土穆中央政府根本不會交出巴希爾，而許多阿拉伯和非洲國家對ICE的通緝令也并不買賬；巴希爾照樣出席地區(qū)性國際會議，安理會相關(guān)決議名存實亡。

鑒于通緝一國元首對現(xiàn)行國際體系沖擊巨大，中國明確表達遺憾和不安。中國非洲事務(wù)特別代表劉貴今呼吁安理會暫緩ICC審理巴希爾案。劉貴今強調(diào)。不久前蘇丹政府與反對派“正義與平等運動”簽署了互信協(xié)議，為政治解決達爾富爾問題創(chuàng)造了良好氣氛，此時通緝巴希爾，反對派將無法視他為可靠的、有信譽的談判對象，政治和解也就無從談起；“實現(xiàn)達爾富爾地區(qū)的司法公正固然重要，但不應(yīng)以犧牲達爾富爾和平進程大局為代價?！?/p>

劉貴今還呼吁聯(lián)合國、非盟和蘇丹政府“三方機制”發(fā)揮主渠道作用，繼續(xù)推動達爾富爾問題妥善解決。這顯示中國已經(jīng)改變前些年不干涉蘇丹內(nèi)政的立場，迫使其接受國際監(jiān)督，盡快結(jié)束危機。事實上，中國當(dāng)時在達爾富爾已部署了315名多功能工兵維和分隊。劉貴今還暗示，如果ICC真要參與實現(xiàn)司法公正，最佳時機是在事態(tài)平息之后。這不啻于宣稱，中國不會一味袒護巴希爾，一旦形勢許可，將推動他接受合法的國際傳訊。

中方之所以變更立場，除了西方壓力的緣故，還因為中國雖然對蘇丹付出很多，卻沒有收到預(yù)期的回報。由于擔(dān)心中國的壟斷地位，近年來蘇丹政府通過種種手段打壓中國石油公司。作為大尼羅河石油公司的最大股東，中石油一方面承受著西方對蘇丹經(jīng)濟制裁的壓力，另一方面卻屢屢在當(dāng)?shù)馗黜椪袠?biāo)中失敗，或被迫以高價簽標(biāo)。經(jīng)濟之外，蘇丹拿著中國提供的武器在達爾富爾大打出手，在給中國造成巨大外交麻煩的同時，卻認為中國在安理會的棄權(quán)票是在玩平衡，搞曖昧外交。如此種種，促使中國向喀土穆進一步施壓。

其實，中國不必諱言為了捍衛(wèi)石油利益而對國際政治有所取舍，因為美國對伊拉克，日本、法國對伊朗也是這么做的。但對于蘇丹，美國的做法更隱蔽。圍繞2003年爆發(fā)的達爾富爾危機，美國一些人試圖將蘇丹政府和中國的角色妖魔化，借口就是“大屠殺”。

本來，美國1996年對蘇丹實施制裁，是基于反對伊斯蘭極端主義(本·拉丹曾寄居蘇丹)和人道理由(蘇丹南北內(nèi)戰(zhàn))，那時蘇丹尚沒有發(fā)現(xiàn)大型油田，美國的制裁也不溫不火。但到2003年前后，蘇丹開始大量產(chǎn)油，美國當(dāng)時在蘇丹鄰國乍得設(shè)有一個基地，目的就是獲得達爾富爾的石油，為此還新建了乍得至喀麥隆的輸油管道。但蘇丹與美關(guān)系持續(xù)緊張，2005年4月蘇丹宣布在達爾富爾南部發(fā)現(xiàn)油田后，華盛頓支持的乍得總統(tǒng)代比將“死亡商人”提供的武器交給達爾富爾叛軍，推動了沖突的加劇。此時，布什政府?dāng)R置聯(lián)合國調(diào)查團關(guān)于達爾富爾危機肇始于阿拉伯民兵旨在搶奪水和土地而對黑人土著居民展開武力洗劫的結(jié)論，堅稱在達爾富爾發(fā)生過滅絕種族的大屠殺。美國參議院在2006年2月通過一項決議，要求向達爾富爾派遣北約軍隊和聯(lián)合國維和部隊。當(dāng)然，因為缺乏大屠殺證據(jù)，北約未能派兵。2008年奧巴馬在競選時，批評布什政府沒能制止蘇丹境內(nèi)的“種族屠殺”，提出必須對蘇丹政府“施加真正壓力”。但奧巴馬上臺后不久，卻派蘇丹問題特使格雷申訪問喀土穆，詢問蘇丹政府“是否愿與美國發(fā)展關(guān)系”。2009年10月奧巴馬發(fā)表聲明，稱對蘇丹政策轉(zhuǎn)向“鼓勵性接觸”，并表示暫將對蘇丹的經(jīng)濟制裁延長一年，以觀后效。

從美國政府的緩頰可見，蘇丹是否發(fā)生了大屠殺及喀土穆中央政府在其中扮演了何種角色，并不是美國最為關(guān)心的，重要的是美國以何種名義介入這一新興石油出口國，以彌補美國公司撤出蘇丹10多年來“讓中國趁機撿了大便宜”的過失。但是，從華盛頓的宣傳聽起來，美國人是在主持國際正義，而中國完全是反面角色。這正是美國人的高明之處。

學(xué)習(xí)美國“持劍經(jīng)商”?

2009年暢銷書《中國不高興》曾提出“持劍經(jīng)商”的概念，其實美國正是這一概念的現(xiàn)實化身。奧巴馬在接受諾貝爾和平獎時就說：“我們必須首先承認這個嚴峻的現(xiàn)實：在我們的有生之年，我們不會根除暴力沖突。會有一些時候，國家——不論是單獨或共同行動——發(fā)現(xiàn)使用武力不僅必要，而且為道義所需?！?/p>

在某種意義上，中國正變得與美國越來越像，比如成為恐怖主義的攻擊對象，比如在全世界尋找資源、保護航線，所以，我們就要學(xué)習(xí)美國應(yīng)對國際質(zhì)疑的一些手段，一些公關(guān)術(shù)，一些障眼法，但更重要的是，學(xué)習(xí)它的包容心，它的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識。事實上，美國不但替自己“持劍經(jīng)商”，還為盟友和包括中國這樣的搭便車者提供了最基本的國際安全秩序，直到最近兩年索馬里海盜事件頻發(fā)暴露出美國國力的捉襟見肘?？梢哉f，“門戶開放”才是美國霸權(quán)地位的永續(xù)保證。如今中國利用美國的離場在一些國家“吃獨食”，當(dāng)然會引起眼紅，甚至是憤怒的指責(zé)。

對于“持劍經(jīng)商”這把雙刃劍，中國最好是把它優(yōu)先用在對付各國面臨的共同威脅上，譬如向索馬里海域派遣軍艦護航，就是再正當(dāng)不過的借口。并且，地球人希望有一天能從中國領(lǐng)導(dǎo)人嘴里聽到類似這樣充滿道德感召力的話：“作為一個國家，我們已不再年輕，而且可能不像羅斯福當(dāng)政時期那樣清白。然而，我們依舊是為崇高自由而戰(zhàn)的繼承人”，“我們將為昂山素季那樣具有沉靜尊嚴的改革者見證；為不懼毆打而參加投票的津巴布韋人的勇氣見證；為成千上萬名在伊朗街頭默默游行的人見證”……