二次房改的矛盾與爭議

鄔 瓊

對于二次房改而言，其面臨的更大壓力則是整個(gè)房地產(chǎn)制度的調(diào)整與建設(shè)，而從土地流轉(zhuǎn)制度到物業(yè)稅等的改革已步入深水區(qū)域。二次房改重提議程似乎是為實(shí)現(xiàn)中國“居者有其屋”的理想尋找現(xiàn)實(shí)路徑，但道路依然漫長。

2009年，高漲的房價(jià)使得中國房地產(chǎn)市場備受爭議。民生層面上，高房價(jià)使得城市化過程中外來人口進(jìn)入城市的門檻越來越高，房價(jià)反城市化命題被提出；而在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，在2008年金融危機(jī)的大背景下，地價(jià)與房價(jià)的同時(shí)上漲讓人們開始擔(dān)心房地產(chǎn)泡沫可能引發(fā)整個(gè)資產(chǎn)泡沫的破裂。二次房改的話題再次浮出水面。

二次房改，從2008年6月份由一些專家學(xué)者提出，后終于引起了高層的注意。2009年10月，一個(gè)以住建部副部長齊驥牽頭的調(diào)研小組，已開始調(diào)研10年房改的得與失，探索住房制度該走一個(gè)什么樣的模式。

2009年12月28日，溫家寶總理在接受新華社專訪時(shí)再一次談及房價(jià)問題，他提到通過建立保障性住房、利用差別利率及稅收等政策進(jìn)行下一步市場調(diào)控，說明中央政府已就房地產(chǎn)問題形成共識——將商品住房市場的政策調(diào)控與保障供應(yīng)體系區(qū)別對待，建立城鎮(zhèn)居民居住保障體系，同時(shí)完善城鎮(zhèn)商品住房市場，并利用利率、稅收等進(jìn)行調(diào)控。顯然，溫總理的回答更多強(qiáng)調(diào)的是未來政府在房地產(chǎn)市場調(diào)控乃至于城鎮(zhèn)居民居住保障中的職能。

雖然中央并未就二次房改定調(diào)，但社會保障結(jié)合商品房市場化的模式被認(rèn)為是二次房改的基本思路。這個(gè)思路決定了未來房地產(chǎn)行業(yè)改革的方向，一方面針對城市中低收入階層，政府提供以廉租房為主的保障性住房；而城市高收入階層則直接進(jìn)入商品房市場。二次房改的進(jìn)程似乎取決于整個(gè)保障性供應(yīng)體系的落實(shí)。

但對于大多數(shù)房地產(chǎn)行業(yè)從業(yè)人員而言，他們更強(qiáng)調(diào)整個(gè)房地產(chǎn)市場的制度缺陷，以及短期調(diào)控政策的無序狀態(tài)，他們所期盼的二次房改是以土地流轉(zhuǎn)制度及稅收制度為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)市場制度建設(shè)。

資源的錯(cuò)配

無論是考量城市居住保障體系的建設(shè)還是考量房地產(chǎn)制度的改革，中國房地產(chǎn)自1998年市場化以來所凸顯的問題都是在單一的市場化環(huán)境下的人地矛盾。

1998年，取消福利分房制度意味著中國老百姓想在城市居住必須通過房地產(chǎn)市場這個(gè)唯一的途徑，他們通過購買或者租賃的方式在城市獲得居住空間。當(dāng)原有的住房分配秩序被廢棄的時(shí)候，中國城市的各種居住需求開始集中爆發(fā)：新近涌入城市的人口，加上原有城市居民改善型住房需求、富裕階層的投資性需求，在過去10年當(dāng)中集中體現(xiàn)在城市商品房市場，供需缺口開始顯現(xiàn)。

事實(shí)上，并非所有人都認(rèn)為今天的中國房地產(chǎn)市場存在泡沫，此種觀點(diǎn)建立在中同房地產(chǎn)市場長期供需失衡的基礎(chǔ)上。他們認(rèn)為，在市場長期供需失衡時(shí)，房價(jià)上漲是必然的態(tài)勢，因而泡沫無從談起。

任志強(qiáng)是他們的代表，他認(rèn)為因?yàn)樵谥醒胝鲗?dǎo)的城市化進(jìn)程當(dāng)中，各類資源向沿海發(fā)達(dá)城市，尤以向房地產(chǎn)行業(yè)中所描述的一線城市(京滬廣深)集中，導(dǎo)致越來越多的人口受資源吸引而進(jìn)入一線城市，其最終結(jié)果是導(dǎo)致一線城市的土地、教育、醫(yī)療等資源的緊缺。

資源緊缺導(dǎo)致的價(jià)格上漲似乎是必然的，但關(guān)于市場波動(dòng)的討論核心則在于市場的投機(jī)。一直以來，房地產(chǎn)市場的投機(jī)行為都被認(rèn)為是房價(jià)過快上漲的重要原因。

建設(shè)部政策研究中心主任陳淮就認(rèn)為2009年的房地產(chǎn)市場當(dāng)中有投機(jī)。他表示，2008年中國房地產(chǎn)一系列刺激性政策當(dāng)中，將二手房交易稅征收年限從5年調(diào)整至兩年的做法促成了2009年下半年房地產(chǎn)市場的投機(jī)盛行，因而陳淮將二手房交易稅政策為2008年房地產(chǎn)行業(yè)刺激政策中的“三失”之首，并認(rèn)為，這是造成2009年部分城市房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)的主要原因。

此外，陳淮還認(rèn)為2008年房地產(chǎn)相關(guān)刺激政策當(dāng)中的“第二失”是將按揭首付比例調(diào)低至20％，這樣一來，房貸趨向于富裕階層而非普通老百姓。

陳淮所述的兩項(xiàng)政策為2009年房地產(chǎn)市場帶來了巨量的資金。當(dāng)2008年金融危機(jī)導(dǎo)致的出口制造等行業(yè)面臨一系列危機(jī)時(shí)，相關(guān)資金開始從制造業(yè)撤離，并在低房價(jià)、低利率及低首付的情況之下進(jìn)人房地產(chǎn)市場，通過銀行獲得最大化的杠桿率，進(jìn)而在市場上獲得更多的城市商品住房。

而在與上述兩項(xiàng)政策配套的政策當(dāng)中，二手房交易稅的調(diào)整使得市場對短期投機(jī)炒作的預(yù)期開始增加，加上2008年下半年至2009年上半年中國各大城市新開工面積普遍不足，2009年上半年去庫存化速度過快，導(dǎo)致2009年下半年供需矛盾愈加突出，于是市場價(jià)格迅速被推高。

整體而言，2009年房地產(chǎn)政策的矛盾在于：宏觀經(jīng)濟(jì)政策以刺激性經(jīng)濟(jì)政策為主，在通貨緊縮預(yù)期轉(zhuǎn)向通貨膨脹預(yù)期的情況之下，資金涌入既可以保值同時(shí)有利可圖的房地產(chǎn)行業(yè)，加劇了市場資源向富裕階層錯(cuò)配的現(xiàn)實(shí)。但就根源而言，單一的市場化商品住宅供應(yīng)下的供需矛盾依然是根本矛盾——房地產(chǎn)承擔(dān)的不僅僅是為老百姓提供住房的責(zé)任。其同時(shí)承擔(dān)了老百姓資產(chǎn)儲值的責(zé)任。

將中低收入階層的住房需求與中高收入階層住房改善及資產(chǎn)儲值需求區(qū)別對待，被視作是二次房改的主要目的，但僅僅期待以廉租房為主體的保障性住房的供應(yīng)似乎并不能滿足城市化過程中的住房需求。

因?yàn)槌鞘辛夥康墓?yīng)是一個(gè)漫長的過程。雖然在4萬億刺激政策當(dāng)中，其中9000萬將用于廉租房建設(shè)，而且最近的中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步提出，3年內(nèi)要建成1540萬套廉租房。但這些數(shù)字相對上億的需求而言，仍然是杯水車薪，因此2008年中央開始強(qiáng)調(diào)的廉租房建設(shè)顯然沒有給2009年市場帶來太大的沖擊。

一方面在于短期調(diào)控政策導(dǎo)致的資源錯(cuò)配使得市場波動(dòng)及價(jià)格高漲，另一方面，城市保障性住房體系的建設(shè)需要一個(gè)長期的過程。中國房地產(chǎn)10年市場化改革路徑則證明，短期的調(diào)控政策在供需矛盾之中負(fù)面作用往往被放大，因而解決中國房地產(chǎn)市場的制度缺陷與城市居住保障應(yīng)該是并進(jìn)的過程。

制度性缺陷

事實(shí)上，2004年開始中國房地產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一實(shí)行的招拍掛是近年來遭受非議最多的政策之一。此舉代表在原本巨大的人地矛盾之上，政府壟斷了城市用地的供應(yīng)權(quán)和定價(jià)權(quán)，同時(shí)其土地供應(yīng)不受市場調(diào)節(jié)。

而在之前的很多年，地方政府主要利用手中的土地進(jìn)行招商引資來帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者張五常將其命名為“縣域競爭”制度。此種制度在上世紀(jì)90年代到本世紀(jì)初所產(chǎn)生的矛盾并不突出。但到2004年之后，土地資源的局限在部分城市開始顯現(xiàn)，城市可用于各種招商引資及房地產(chǎn)建設(shè)的土地資源日益減少，尤其是城市中心區(qū)域的土地供應(yīng)開始呈現(xiàn)困局。在此基礎(chǔ)上，利用新的規(guī)劃進(jìn)行城市規(guī)模擴(kuò)張以及舊城改造成為新的土地經(jīng)濟(jì)增長方式。而2004年土地招拍掛制度全面確立之后，

土地增值則成為地方政府土地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的全新發(fā)展思路。

在房地產(chǎn)行業(yè)，地方政府供應(yīng)土地決定未來市場的開工面積，同時(shí)決定了未來市場的可售面積，這就意味著政府可以通過供應(yīng)土地來調(diào)節(jié)市場供應(yīng)。但同時(shí)，土地市場也是地方政府的重要財(cái)政收入來源。當(dāng)土地招拍掛制度確立之后，地方政府無需再通過廉價(jià)出讓土地，并通過招商引資的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)。相反，通過土地出讓直接獲取土地出讓款項(xiàng)的方式對地方政府的財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)而言更為直接和有利。也就是說，地方政府為市場供應(yīng)的土地規(guī)模越小，市場供需矛盾越大，土地價(jià)格就越高，地方政府收益就越大。

因此，2007年以來房地產(chǎn)市場的突出矛盾在于部分城市的開發(fā)商不斷地感到土地饑渴，并同時(shí)批評地方政府的土地供應(yīng)規(guī)模過小。任志強(qiáng)在其博客中舉例：2008年北京市公開拍賣的住宅用地為295公頃，僅完成了計(jì)劃供給量的17.4％；2009年的土地供給2150公頃，但扣除了保障性與非住宅的供給量，僅可提供約為1680萬平方米的住宅，這意味著政府供應(yīng)的土地?zé)o法滿足市場需求。

有人認(rèn)為，2008年北京市無法完成土地供應(yīng)的原因在于大多數(shù)開發(fā)商在房地產(chǎn)市場不好的時(shí)候不愿意拍地，導(dǎo)致大量土地流拍。但就另外一個(gè)層面而言，2008年底到2009年初，開發(fā)商愿意松動(dòng)房價(jià)的時(shí)候，地方政府卻大多數(shù)沒有松動(dòng)地價(jià)。也就是說，在土地招拍掛制度之下，地方政府非但沒有通過土地供應(yīng)有效地調(diào)節(jié)市場，相反，其土地供應(yīng)在進(jìn)一步加大市場的供需矛盾。此正是地方土地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果——在土地資源緊缺之時(shí)，地方政府通過土地供應(yīng)的方式抬高市場門檻。

因此，在關(guān)于二次房改的討論當(dāng)中，打破地方政府對土地資源的壟斷性供應(yīng)開始成為爭議的核心，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度被納入討論議程，并成為二次房改討論中的一項(xiàng)重要議題。

在大多數(shù)人看來，與其讓農(nóng)村宅基地為地方政府征用做新的城市建設(shè)用地，不如通過農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的方式為市場供應(yīng)土地，以打破地方政府對土地的壟斷；同時(shí)釋放農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)效益，讓農(nóng)民獲取更多的收益，這是更為有效的解決土地市場供應(yīng)的方法。

但此項(xiàng)制度所涉甚多，其中包含對農(nóng)民利益的保障及宅基地流轉(zhuǎn)形式等一系列問題。據(jù)了解，成都及重慶等城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)驗(yàn)正在就此有所嘗試，但要形成具體制度，并推廣至全國尚未有時(shí)間表。

艱難的啟程

事實(shí)上，不僅僅是土地招拍掛制度，中國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收制度及城市戶籍制度等一系列制度的局限依然眾多，進(jìn)一步改革的瓶頸開始顯現(xiàn)。例如物業(yè)稅討論多年，近期有媒體報(bào)道物業(yè)稅將在多個(gè)城市試點(diǎn)推廣，但要實(shí)現(xiàn)全國推廣，道路依然漫長。而于中國房地產(chǎn)市場而言，除了短期政策所帶來的負(fù)面效應(yīng)，其更重要的是要讓中國購房者及房地產(chǎn)界建立對于更為長遠(yuǎn)合理制度的期待。

站在今天的角度看來，改革開放30年后，惠及中國老百姓的收入分配改革已納入議事日程。與以往從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的改革目標(biāo)不同，此次改革被認(rèn)為是在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，社會保障體系的完善與確立。然而，今天的中國改革不得不面臨的問題是市場經(jīng)濟(jì)制度完善與社會保障確立并行的過程。在此基礎(chǔ)上“二次改革”的命題得以提出。

二次改革本身意味著更為深層次的市場化制度的完善，同時(shí)也意味著一個(gè)更為合理的市場經(jīng)濟(jì)體系的建立與完善，但此種體制的確立與完善似乎依然道路漫長，就房地產(chǎn)和房地產(chǎn)制度而言，短期調(diào)控政策與并不完善的制度之間的矛盾依然存在。

一種極端的觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)保障性住房與商品房市場未有完全分割以及一系列的制度建設(shè)未能完善之前，中國房地產(chǎn)市場的痼疾難以治愈。頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的短期政策只能制造更大的風(fēng)險(xiǎn)。此種觀點(diǎn)傾向于二次房改將是一次徹底的一次到位的制度改革。

而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，無論是城鎮(zhèn)居民的保障性住房供應(yīng)還是關(guān)于未來房地產(chǎn)市場更為長遠(yuǎn)的制度建設(shè)需要一個(gè)長期的時(shí)間，需要不斷的實(shí)驗(yàn)和調(diào)整政策。而在此間，房地產(chǎn)市場的供需矛盾將始終困擾中國房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，短期政策的爭議必然存在，市場波動(dòng)亦同樣必然存在。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，二次房改道路漫長。

對于二次房改而言，其面臨的更大壓力則是整個(gè)房地產(chǎn)制度的調(diào)整與建設(shè)，而從土地流轉(zhuǎn)制度到物業(yè)稅等的改革牽涉更多的改革深水區(qū)域。二次房改重提議程似乎是為實(shí)現(xiàn)中國“居者有其屋”的理想尋找現(xiàn)實(shí)路徑，但道路依然漫長。