鐵礦石談判“完敗”:經(jīng)濟安全再檢討

劉素琴

屢戰(zhàn)屢敗的鐵礦石價格談判，會不會成為中國重新審視經(jīng)濟安全的起點?任何主權(quán)國家開放都是以不損害國家主權(quán)與經(jīng)濟社會發(fā)展的核心利益為底線的，但是中國的部分地方政府已逼近臨界點。

就像一場以懸念啟幕、漸入高潮的大戲，中國同三大鐵礦石巨頭關(guān)于鐵礦石長協(xié)價的談判，是當(dāng)前最棘手的國際經(jīng)貿(mào)問題之一。2010年度鐵礦石價格談判已進入關(guān)鍵時刻，中國著力追求以長協(xié)為主的采購模式“已走人死胡同”。

3月28日，日本各大鋼鐵公司與巴西淡水河谷公司，已經(jīng)確定本年度日方鐵礦石進口價格為每噸110美元，約為2009年的兩倍。在協(xié)議價格期限從1年縮短為3個月的問題上，日本鋼鐵廠商和鐵礦石供貨商也基本達成了協(xié)議?！靶碌蔫F礦石價格協(xié)議采用到岸價計價，不再一年一議?！?/p>

這一報價遠超中國鋼企的心理價位，此前包括寶鋼、武鋼和河北鋼鐵在內(nèi)的中國十幾家重頭鋼企已聯(lián)名向國務(wù)院上書，希望將進口鐵礦石問題的解決上升至國家層面，因為中國鋼鐵企業(yè)實在無法承受翻番的原料成本壓力。為闡明問題的嚴重性，鋼企表示將不得不向下游轉(zhuǎn)嫁成本，這將導(dǎo)致鋼鐵價格大漲，最終威脅到中國的國家利益。

“應(yīng)該利用反壟斷手段來對付國際礦業(yè)巨頭。反壟斷與市場經(jīng)濟是相一致的，而且是國際通行的規(guī)則和語言，也符合WTO體制下的自由市場精神?！敝袊F(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟安全研究中心主任江涌表示，“這幾乎是中國唯一可以采用并且有效的武器?！?/p>

在鐵礦石資源布局和價格談判中，日本鋼鐵制造商和貿(mào)易商彼此分工協(xié)作，緊密配合，一致對外協(xié)同作戰(zhàn)，就像一支作戰(zhàn)能力極為強大的聯(lián)合艦隊。

在江涌看來，與日本“聯(lián)合艦隊”比起來。中國鋼鐵企業(yè)和貿(mào)易商就像各自為戰(zhàn)的散兵游勇，不堪一擊。鋼鐵業(yè)亂象，被普遍視為在鐵礦石談判中中國鋼企處于被動的一個重要原因。研究如何規(guī)范鐵礦石貿(mào)易，在技術(shù)上都是必要的，但要徹底改變行業(yè)惡性競爭的現(xiàn)狀，打造真正具有世界競爭力的強大公司，還需全面反思現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展模式。

江涌認為中國政府關(guān)鍵要下決心進行反壟斷調(diào)查，打破國際價格聯(lián)盟，不承認鐵礦的協(xié)議價，擁有自己的話語權(quán)。“鐵礦石價格談判雖然有非常強的技術(shù)因素，但本質(zhì)上還是由談判雙方所擁有的資源和所處的形勢與地位決定的，在這種關(guān)系到重大國家利益的時刻，國家作為一個整體必須挺身而出。”

現(xiàn)在中國并非處于絕對劣勢，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟研究院梅新育研究員分析，澳大利亞、巴西這樣的資源性經(jīng)濟體都要依靠中國需求來維持其繁榮，失去中國市場對淡水河谷、力拓、必和必拓等三巨頭而言是不能承受的，而且中國鋼鐵行業(yè)有能力應(yīng)付短期危機，包括壓縮產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)重組等，促使鋼企轉(zhuǎn)換發(fā)展方式?！白鳛橐粋€健康的產(chǎn)業(yè)鏈，必須鏈條上的每一個單位都要有飯吃，否則整個產(chǎn)業(yè)鏈的維系是很困難的。這一點相信談判對手也深知其中利害關(guān)系?！爆F(xiàn)在中國鋼鐵業(yè)的軟肋被別人牢牢抓在手里，那么國家就有義務(wù)出手相助，這是顯而易見的對國家利益的維護，政府應(yīng)該舉起反壟斷大旗，用高額罰款作為武器，重構(gòu)整個產(chǎn)業(yè)鏈的利益分配方式，徹底清除中國經(jīng)濟健康發(fā)展機體上的這個病毒源?！耙蝗蝿e人掌握定價權(quán)的局勢發(fā)展下去，很可能會造成中國鋼鐵業(yè)全行業(yè)的滅頂之災(zāi)?！?/p>

反壟斷成最終武器

事實上的價格聯(lián)盟雖然是業(yè)界公認，但是真要開展反壟斷，技術(shù)上會面對巨大挑戰(zhàn)。

“盡管三大鐵礦石的壟斷地位顯而易見，但它是在市場競爭中形成的格局，在這個過程中，是否存在合謀，在法律上是很難認定的。與其他壟斷行為的認定相比，價格壟斷是相對顯性的監(jiān)測目標(biāo)?！泵沸掠榻B，價格壟斷表現(xiàn)為“壟斷協(xié)議”與“濫用市場支配地位”兩種行為。根據(jù)中國《反壟斷法》的規(guī)定，壟斷協(xié)議是指“排除、限制競爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為”。

在有關(guān)“濫用市場支配地位”方面，要求“具有市場支配地位的經(jīng)營者不得以不公平的高價銷售商品”，同時提出了銷售商品的提價幅度不得明顯高于成本增長幅度的參照值。這些條款，均可以對鐵礦石價格的驟升驟降起到制約作用。

“可以看出，依據(jù)以上的細則，想要認定三大鐵礦石的壟斷行為，法律上可能性是非常大的。”中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟研究中心主任劉紀鵬認為，“在實踐中，對其進行處罰卻很困難。”

根據(jù)《反壟斷法》的相關(guān)處罰規(guī)定，其一是責(zé)令其停止壟斷行為，另一個是行政罰款?！氨M管對于認定的壟斷行為，處罰力度是很強的。但在適用時，對象主要限于在中國境內(nèi)有資產(chǎn)的企業(yè)，對于境外企業(yè)，追索財產(chǎn)和進行處罰的能力非常有限。目前三大鐵礦巨頭在中國均沒有進行資源開采。從這個角度來看，《反壟斷法》對三大鐵礦巨頭的制約效力目前仍將比較微弱。”劉紀鵬認為，對于鐵礦石的反壟斷依賴于國家之間的合作和條約，加強其執(zhí)行和處罰力度。中國應(yīng)當(dāng)參與“國際審判”，發(fā)出自己的聲音?！皟r格反壟斷的威懾某種意義上還可以增加國際談判時的政治籌碼。對于這樣的政治籌碼，歐美已經(jīng)屢用不鮮。”

國際上有很多類似先例。比如微軟壟斷案，微軟因違反歐盟反壟斷規(guī)定已被歐盟委員會罰款總計16.8億歐元(約合24.4億美元)，最終微軟不得不屈服，允許歐洲用戶選擇IE以外的其他互聯(lián)網(wǎng)瀏覽器，結(jié)束了雙方歷時10年的紛爭?！叭绻箬F礦公司堅持100％的漲價規(guī)模，那么中國政府完全可以聯(lián)合歐盟以反壟斷為由對其進行審查，并最終宣布巨額罰款，以起到談判對等的效果?！泵沸掠J為對付三大礦山提價，中國可在世貿(mào)規(guī)則內(nèi)采取更強硬手段。

被說服還是自潰敗?

問題的關(guān)鍵在于，中國鋼鐵市場，鐵礦石貿(mào)易是壟斷的，鋼材價格是放任的，中間形成了巨大的利益壟斷空間，內(nèi)外形成了牢固的既得利益。在梅新育看來，“不要被西方所謂需求決定了鐵礦石的價格這種說法洗腦，必須要有自己的判斷，不能讓既得利益假借市場之名，繼續(xù)對中國經(jīng)濟吸骨敲髓，永世翻不了身?！?/p>

中國在鐵礦石談判中，不能只依靠鋼鐵和外貿(mào)部門，“因為那些部門不可能自己割舍自己的部門利益?？梢圆捎谜袠?biāo)的方式引入獨立第三方作為談判主體?！眲⒓o鵬認為，之所以每年都是越談價越高，關(guān)鍵的一點是，國內(nèi)鋼鐵和鐵礦石相關(guān)各方都在鐵礦石漲價中有直接或間接的收益。

公開資料顯示，2005年，中國擁有鐵礦石進口資質(zhì)的企業(yè)超過了500家，貿(mào)易商占一半以上。目前，中國擁有進口資質(zhì)的企業(yè)已減少至112家，其中擁有進口資質(zhì)的貿(mào)易商約為40家，遠遠少于國內(nèi)鋼鐵企業(yè)數(shù)量。

“有資質(zhì)的鐵礦石進口商手中最值錢的就是資質(zhì)?！泵沸掠榻B說，需要鐵礦石的企業(yè)，只有找進口商代理，而支付的代理費用實際上是進口商倒賣的利潤，“鐵礦石進口商在進口價格基礎(chǔ)上可以加價50％～100％再賣給鋼廠?！敝袊磕赀M口鐵礦石

4～5億噸，交易額超過500億美元，倒賣之間的價差就有上千億人民幣的利潤。如此巨大的利潤由112家擁有鐵礦石進口資質(zhì)的企業(yè)分享，其收益甚至?xí)^暴利的房地產(chǎn)開發(fā)商。“對于進口商越來越嚴格的審批和限制，實際上可能給了利益輸出或腐敗更多權(quán)力尋租的空間?！?/p>

在與三大鐵礦石巨頭對決中，中國如何避免一盤散沙式被各個擊破或者主導(dǎo)談判者被贖買的局面，在以往是個問題，在力拓案已宣判的當(dāng)下，依然是個天問。

曾在中澳兩國引起強烈摩擦的力拓案，已經(jīng)落下帷幕，事件的代價將由力拓員工胡士泰等個人來承擔(dān)，這一切都是當(dāng)事人的個人不法行為。對中澳兩國及力拓公司而言，這不失為一個讓人輕松的“多贏”方案。對中國政府，這樣可以擺脫西方國家有關(guān)政治報復(fù)的指責(zé)；澳大利亞政府也可擺脫國內(nèi)輿論指責(zé)政府為與中國做生意而放棄人權(quán)原則；對力拓公司而言，終于可以繼續(xù)與中國企業(yè)做生意了。

遲到的經(jīng)濟安全審查

鐵礦石談判中的風(fēng)起云涌從側(cè)面為中國的經(jīng)濟安全敲響警鐘，沒有定價權(quán)且國門洞開的局面勢必改變，無論高層還是民間近兩年來都感受到對經(jīng)濟安全審查的必要性。

實際上，設(shè)立專門機制對外資并購的國家安全進行評估也屬國際慣例。美國于1988年設(shè)立的美國外國投資委員會(CFIUS，以下稱“外資委”)，橫跨15個部門。該委員會的職能是監(jiān)督與評估外國投資并購美國企業(yè)，視其對美國國家安全的影響程度，授權(quán)進行相關(guān)調(diào)查，并視情況上報美國總統(tǒng)，就阻止外資并購作出最后決定。

近百年來，美國對于外資的限制和監(jiān)管措施多達1000余條，比眾多發(fā)展中國家還要嚴厲。從1917年通過《與敵國貿(mào)易法》，到2007年《外國投資與國家安全法案》。美國累計有十多部法律與行政命令，加強對外資的監(jiān)管和限制。尤其是2003年國土安全部加入CFIUS，并出臺《保護重要基礎(chǔ)設(shè)施和資產(chǎn)的國家戰(zhàn)略》，確定了包括農(nóng)業(yè)、水資源、公共衛(wèi)生、應(yīng)急服務(wù)、國防工業(yè)、電信、能源、運輸、銀行金融、化工、郵電、信息技術(shù)等12個重點保護部門，幾乎覆蓋整個國民經(jīng)濟。

為保護本國安全，100年來美國出臺了一系列法律。1917年就有《反間諜法》，1947年出臺《國家安全法》，其后又不斷修正，彌補漏洞與不足。進人全球化時代，為應(yīng)對全新的競爭格局，1996年出臺《反商業(yè)間諜法》。“9·11”后，又借反恐之名出臺《愛國者法案》。隨后由于主權(quán)財富基金崛起，新興國家到美國并購頻繁發(fā)生，《外國投資與國家安全法》應(yīng)運而生。

“美國這套體系非常嚴實，基本上沒有什么漏洞讓你鉆?！苯恐赋?，相形之下，中國就顯得“漏洞百出”，作為國家最高經(jīng)濟調(diào)控部門，國家發(fā)改委直到去年5月才在國民經(jīng)濟綜合司下設(shè)經(jīng)濟安全處。該處職能包括“提出國家重要物資儲備政策建議，擬訂并協(xié)調(diào)國家重要物資儲備計劃；組織研究和提出國家經(jīng)濟安全和總體產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略及政策建議”。

“與發(fā)達國家比起來，中國沒有一個統(tǒng)一、有力的協(xié)調(diào)機構(gòu)，相關(guān)的人力、物力、財力投入也遠遠不夠?！苯拷榻B說，美國卻有一個龐大而嚴密的組織體系。政府部門設(shè)有國家安全委員會，總統(tǒng)親任主席，權(quán)威非常高：下面則有中央情報局、國家安全局，當(dāng)然還有權(quán)限非常大的聯(lián)邦調(diào)查局。在國會，也設(shè)有相關(guān)的各種委員會，比如外國投資與審查委員會等等，甚至還專門針對中國設(shè)有一個美中經(jīng)濟安全審查委員會。

不過，國門洞開的局面未來可能改變。3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報告》中指出，在鼓勵外資參與國內(nèi)企業(yè)改組改造和兼并重組的同時，“加快建立外資并購安全審查制度”。

一項類似于美國外資委，旨在管理外資并購安全的新機制將于年內(nèi)推出，在此機制下，將會出現(xiàn)一個類似于“部際聯(lián)席會議”的機構(gòu)。將把國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國防科工委、科技部、農(nóng)業(yè)部、國資委、銀監(jiān)會、國家工商總局以及國家稅務(wù)總局等多個部委和一些重要的行業(yè)協(xié)會納入其中，而負責(zé)協(xié)調(diào)的很可能是國務(wù)院副總理級別。

“2008年商務(wù)部成立了反壟斷調(diào)查局，但主要負責(zé)的是經(jīng)營者集中的審查，這個審查實際上不涉及太多產(chǎn)業(yè)安全或者國家安全的內(nèi)容，這部分工作會由這個更高級的機制來總負責(zé)。”梅新育介紹，商務(wù)部對外資并購的審查主要集中在并購行為對競爭的影響層面，而非國家或者產(chǎn)業(yè)安全?！斑@個審查與反壟斷的調(diào)查是互相獨立的?！?/p>

其實，早在5年前，中國就有人呼吁，要制定國家“戰(zhàn)略性和敏感性”行業(yè)清單，建立特殊并購審查機制。

劉紀鵬介紹，2006年6月，全國人大常委會在首次審議《反壟斷法》草案時，就有一些常委會組成人員、全國人大代表和部門提出，“對于外資并購國內(nèi)企業(yè)，除應(yīng)依照《反壟斷法》的規(guī)定進行反壟斷審查外，還應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行國家安全審查。”

2008年1月，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院在一份報告中提出，應(yīng)設(shè)置一個由國家發(fā)改委、商務(wù)部、財政部等部委相關(guān)人員組成的非專職機構(gòu)。這是一個類似于“外資并購審查委員會”的機構(gòu)，即國家安全審查機制的雛形。但是由于全球經(jīng)濟形勢暗淡，這件事情被擱置下來。

很明顯，作為國家最高層級的經(jīng)濟安全審查機制隨著經(jīng)濟形勢的多變，已重新激活。

重建經(jīng)濟思維體系

需要檢討的不僅僅在此，延綿至今對世界500強的“頂禮膜拜”依然在地方政府官員中根深蒂同。

“我們的官員熱衷于招商引資和對外開放，將國際市場想象成風(fēng)平浪靜的完全自由競爭的福地，一些部門領(lǐng)導(dǎo)人甚至排斥或干脆拒絕接受國家經(jīng)濟安全這個概念?！苯空J為，真正的差距還是在觀念上。應(yīng)該全面評估反思中國的經(jīng)濟安全體系，將其提升至戰(zhàn)略高度加以重建。

中國有的經(jīng)濟部門多年來以“市場換技術(shù)”為名，形成對外資的“技術(shù)進步功能”的過分依賴，這已經(jīng)成為阻礙自主創(chuàng)新的思想障礙。由于國外裝備和高技術(shù)產(chǎn)品的大量涌人和普遍不注重吸收消化再創(chuàng)新，本國企業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化的空間被一再壓縮，并加劇了產(chǎn)業(yè)控制權(quán)的旁落、利潤的外流。這實際上成為國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的最大障礙。

“吐血引資導(dǎo)致財富大量外流，大量事實證明，西方對中國的技術(shù)出口采取越來越保守的態(tài)度，特別是在高技術(shù)領(lǐng)域?qū)θA封鎖遏制政策從來沒有改變過。滿足于接受外資現(xiàn)成的產(chǎn)品設(shè)計和設(shè)備，缺乏主動吸收消化國外技術(shù)為己所用的意愿，反映了相當(dāng)一部分人不思進取，單純依賴洋人搞建設(shè)的心理，這實際上是新的思想僵化?！眹野l(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所高梁研究員認為要扭轉(zhuǎn)片面的“市場換技術(shù)”、招商引資的偏好。取消政府考核指標(biāo)中的招商引資內(nèi)容，糾正某些地方將招商任務(wù)指標(biāo)硬性分解到各機構(gòu)的錯誤做法?！耙訥DP為核心的績效考核機制和招商引資指標(biāo)化，對地方官員施加的晉升激勵，會造成不惜一切代價引進外資和賤賣國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和資源，對國內(nèi)經(jīng)濟形成持久暗傷。”

江涌認為中國要打造經(jīng)濟國防部，保衛(wèi)中國經(jīng)濟版圖，守住經(jīng)濟大門、嚴防外資進一步泛濫，努力為本土企業(yè)在境內(nèi)境外爭取公平的國際商業(yè)環(huán)境的后盾?！敖⒁粋€能超脫部門利益來全局考慮國家整體利益和戰(zhàn)略的機構(gòu)，來整體謀劃中國經(jīng)濟安全和長遠發(fā)展戰(zhàn)略。全面檢討國家經(jīng)濟安全狀況，從更為宏觀的層面檢視中國的國家經(jīng)濟安全體系以及經(jīng)濟發(fā)展模式，以應(yīng)對全球化格局下的全新經(jīng)濟競爭?！?/p>