鄉(xiāng)村治理視閾下的農(nóng)民非制度化政治參與

劉 勇

(徐州師范大學(xué) 法政學(xué)院,江蘇 徐州 221116)

鄉(xiāng)村治理視閾下的農(nóng)民非制度化政治參與

劉 勇

(徐州師范大學(xué) 法政學(xué)院,江蘇 徐州 221116)

鄉(xiāng)村社會(huì)治理,實(shí)質(zhì)上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和農(nóng)民制度化參與相結(jié)合,以村民自治為核心,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化為目的的一種鄉(xiāng)政村治的發(fā)展模式。但在農(nóng)民越級(jí)上訪、群體申訴、直接對(duì)抗等大量非制度化政治參與的情況下,當(dāng)前鄉(xiāng)村治理所必須的政治文化環(huán)境和社會(huì)資本構(gòu)建遭到嚴(yán)重破壞,鄉(xiāng)村治理績效的下降給鄉(xiāng)村的發(fā)展帶來極大困境。破解這一挑戰(zhàn),需要通過培育新型農(nóng)民制度化政治參與文化,完善農(nóng)民制度化參與機(jī)制,創(chuàng)造農(nóng)民制度化參與的社會(huì)氛圍,推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)自律以形成農(nóng)民制度化參與的條件,為鄉(xiāng)村治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供和諧的社會(huì)環(huán)境和有效的社會(huì)資本。

社會(huì)轉(zhuǎn)型;非制度化政治參與;鄉(xiāng)村治理;制度化政治參與

農(nóng)民的政治參與,從有序性、規(guī)范性的角度來看,主要包括制度化政治參與和非制度化政治參與兩個(gè)方面。制度化政治參與,“是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活,并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過程的行為”[1]。所謂非制度化政治參與,相對(duì)于制度化政治參與而言,是指普通公民通過不符合制度要求的,甚至是通過違反法律規(guī)定的參與方式所進(jìn)行的政治參與行為,它屬于無序政治參與的范疇。

當(dāng)前,中國正處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,農(nóng)民利益多元化已成為一種趨勢(shì),農(nóng)民廣泛政治參與的需求也愈發(fā)強(qiáng)烈。農(nóng)民追求自身利益的主流,是通過合法的制度化政治參與的渠道來滿足,這也是每個(gè)農(nóng)民都希望采取的方式和渠道。但問題是,一旦合法的渠道不能暢通,非制度化的政治參與就會(huì)成為另外一種必然選擇。而當(dāng)前,農(nóng)民的這種非制度化政治參與,正呈現(xiàn)不斷升溫的趨勢(shì),事態(tài)的發(fā)展已嚴(yán)重影響到農(nóng)村的穩(wěn)定。為防止陷入現(xiàn)代化的“中等收入陷阱”[2],使鄉(xiāng)村治理在良性軌道上和諧運(yùn)轉(zhuǎn),必須努力化解農(nóng)民的非制度化政治參與。

一、農(nóng)民非制度化政治參與的基本表現(xiàn)形式

伴隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和對(duì)利益的追求不斷增長,農(nóng)民政治參與的需求和行動(dòng)呈現(xiàn)出迅猛增長之勢(shì)。這對(duì)于推動(dòng)我國政治文明建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。但與此同時(shí),由于農(nóng)民制度化政治參與的渠道不暢,非制度化政治參與在農(nóng)村不斷擴(kuò)大,其形式主要有以下三種情況:

(一)越級(jí)上訪

所謂越級(jí)上訪,是指信訪人員反映信訪問題,不是到有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)反映,而是直接到更上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)反映,或有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)受理并正在辦理時(shí),又到更上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)反映。[3]在當(dāng)前我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展時(shí)期,農(nóng)民上訪的主要根源性因素是征地補(bǔ)償、環(huán)境污染和村干部的貪污腐化等問題,尤其是因征地補(bǔ)償問題引發(fā)的群體上訪,持續(xù)性升溫。我國現(xiàn)有的征地制度存在諸多缺陷,補(bǔ)償費(fèi)用偏低,失地農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)用難以滿足日常生活需求,更談不上拿出一部分資金創(chuàng)業(yè)發(fā)展。在制度性參與和保障缺失的情況下,失地農(nóng)民慢慢演化為嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的失地流民。僅2005年,全國共發(fā)生因土地引起的農(nóng)民群體性突發(fā)事件就高達(dá)19700起,占農(nóng)村群體事件的65%以上。[4]對(duì)農(nóng)民的上訪,在大多數(shù)情況下,我國的信訪部門或上級(jí)行政機(jī)關(guān),要么將意見轉(zhuǎn)交給有關(guān)部門,而并沒有及時(shí)有效地進(jìn)行后期的督辦和檢查,要么對(duì)農(nóng)民的呼聲漠然視之,甚至斥之為刁民鬧事,農(nóng)民的利益表達(dá)往往石沉大海。在合理利益訴求難以得到有效滿足的情況下,非制度化政治參與就成為一種必然。

農(nóng)民的越級(jí)上訪,從本質(zhì)上來說,是希望以更大的權(quán)力來糾正較小的權(quán)力,這是法制建設(shè)不健全時(shí)期的過渡性辦法。但是,如果越級(jí)上訪失控,尤其是規(guī)模大、涉及面寬、要求高、組織性強(qiáng)的群體性越級(jí)上訪成為一種趨勢(shì),不但會(huì)嚴(yán)重影響正常的維權(quán),增加上訪農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和政府的管理成本,而且極易被別有用心的人鉆空子,對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展造成極為不利的影響。[3]

(二)群體申訴

農(nóng)民群體申訴型政治參與,主要表現(xiàn)為農(nóng)村群體性事件。所謂農(nóng)村群體事件,是在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,因人民內(nèi)部矛盾引發(fā),由農(nóng)民這一特定群體中的不特定多數(shù)人參與,經(jīng)過一定的醞釀、組織和策劃,圍繞一定目的,而共同實(shí)施的、沒有合法依據(jù)的聚眾上訪、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)?、阻塞交通、集?huì)、示威、絕食、聚眾鬧事等對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的事件和行為。學(xué)者于建嶸指出,農(nóng)村群體事件主要包括三種類型:維權(quán)抗?fàn)幮汀⑼话l(fā)騷亂型和組織犯罪型,其中維權(quán)抗?fàn)幮褪录嫁r(nóng)村群體事件的90%以上。[4]

(三)直接對(duì)抗

在農(nóng)村的快速轉(zhuǎn)型時(shí)期,制度短缺是普遍存在的現(xiàn)實(shí)問題,經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的政治需求普遍擴(kuò)大和現(xiàn)行體制下制度供給的嚴(yán)重不足之間處于失衡狀態(tài)。在直接的、有效的體制內(nèi)利益表達(dá)嚴(yán)重不足甚至堵塞的情況下,在現(xiàn)有的一些制度安排流于形式的現(xiàn)實(shí)面前,在一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)農(nóng)民制度化政治參與活動(dòng)粗暴干涉、不管不問的背景下,農(nóng)民采用暴力的或激進(jìn)的直接對(duì)抗,來使人們聽到他們的呼聲,來使政府關(guān)注他們的利益訴求,就成為必然選擇。[5]

所謂農(nóng)民的直接對(duì)抗,是指農(nóng)民基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府或有關(guān)部門規(guī)定的不滿,或認(rèn)為自身合理合法的經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利遭受到不法侵害時(shí),拒不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府或有關(guān)行政管理部門的執(zhí)法管理,甚至暴力阻礙執(zhí)法的行為。農(nóng)民選擇直接對(duì)抗的非制度化政治參與的方式,在很大程度上是出于保護(hù)自身合理合法的經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利和尋求一種公正平等的社會(huì)心理。農(nóng)民是社會(huì)資源擁有量較少的社會(huì)弱勢(shì)群體,本身就很難有機(jī)會(huì)把自身的合理利益訴求通過有效渠道反映到上級(jí)政府部門,體現(xiàn)在政策法規(guī)層面,但這并不表明農(nóng)民不愿意通過制度化的渠道進(jìn)行參與活動(dòng),只是他們急切的參與熱情被短缺的制度現(xiàn)實(shí)所阻斷。這種基于自身利益需要而產(chǎn)生的強(qiáng)烈的內(nèi)在參與沖動(dòng),一旦遇到利益侵害行為時(shí),就會(huì)轉(zhuǎn)化為過激的社會(huì)行為,以直接對(duì)抗的形式來尋求表達(dá)的需要。如農(nóng)民因征地賠償不公而拒絕拆遷、搬遷,甚至與拆遷人員發(fā)生激烈的直接對(duì)抗等。

二、農(nóng)民非制度化政治參與對(duì)鄉(xiāng)村治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)的挑戰(zhàn)

當(dāng)前大量的農(nóng)民非制度化政治參與,不僅直接沖擊了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式,降低了鄉(xiāng)村治理的績效,而且嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

(一)農(nóng)民非制度化的政治參與極大地破壞了參與型鄉(xiāng)村治理文化的形成

美國政治學(xué)家亨廷頓指出,文化是國家和民族的靈魂,集中體現(xiàn)了國家和民族的品格。政治文化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)深層次的內(nèi)容。用治理的方法分析鄉(xiāng)村政治,首先要分析的就是鄉(xiāng)村的政治文化。只有農(nóng)民在內(nèi)心認(rèn)可了鄉(xiāng)村治理的價(jià)值理念,并在政治觀上達(dá)到基本一致時(shí),才會(huì)產(chǎn)生歸宿于這個(gè)群體的高度自豪感,才會(huì)發(fā)自內(nèi)心地去維護(hù)其價(jià)值觀,即使有矛盾和摩擦,也會(huì)視其在可容忍的尺度范圍內(nèi),社會(huì)整體是和諧有序的。

鄉(xiāng)村治理的文化,究其實(shí)質(zhì)而言是一種參與型的公民意識(shí)的培養(yǎng)。亨廷頓認(rèn)為,所謂政治參與,是指“一般平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”[6]。中國人民大學(xué)楊光斌先生對(duì)政治參與的界定是:“普通公民通過一定的方式直接或間接地影響政府的決定或與政府活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活的政治行為?！盵7]阿爾蒙德認(rèn)為:“有利于民主政治有效運(yùn)行的公民文化應(yīng)該是既能夠使過高的參與熱情與政治冷漠之間達(dá)到平衡,又能使對(duì)權(quán)威的服從和尊重與主動(dòng)參與之間形成融合的一種政治文化?！盵8]這種政治文化,實(shí)際上就是在制度化范圍內(nèi),使農(nóng)民的廣泛政治參與與農(nóng)村社會(huì)的快速發(fā)展達(dá)到一種和諧穩(wěn)定的治理狀態(tài),以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化需求。

不可否認(rèn),出于安全利益的考慮,在多元化利益發(fā)展的現(xiàn)狀下,通過制度化政治參與來保護(hù)自身利益是當(dāng)前農(nóng)民的主要選擇,而一旦參與渠道不暢,公正難以得到保證,農(nóng)民或選擇非正式組織,或通過家族的勢(shì)力,通過邪教活動(dòng)來達(dá)到心理的滿足。權(quán)威的崇拜和家族勢(shì)力的依附,是一種消極的政治參與表象。而狂熱的、非理性的直接聚眾越級(jí)上訪、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)浮⒆枞煌?、集?huì)、示威、絕食、聚眾鬧事甚至直接對(duì)抗,則嚴(yán)重破壞了農(nóng)村參與型政治文化的形成。

(二)農(nóng)民非制度化的政治參與嚴(yán)重干擾了鄉(xiāng)村治理中社會(huì)資本的良性構(gòu)建

馬克思曾經(jīng)指出,有時(shí)候發(fā)現(xiàn)問題比解決問題更加重要。農(nóng)民在通過制度化政治參與難以維護(hù)自身利益訴求時(shí),必然會(huì)選擇非制度化的方式來釋放自己的心理需求。這種釋放,一方面會(huì)在極短的時(shí)間內(nèi)促使相應(yīng)的黨政機(jī)關(guān)來關(guān)注民生的需求,化解現(xiàn)實(shí)的矛盾,推動(dòng)體制的改革,滿足農(nóng)民對(duì)自身利益最大化的追求,但另一方面,大量的非制度化的政治參與卻無形中干擾了鄉(xiāng)村治理中社會(huì)資本的良性構(gòu)建。

系統(tǒng)論認(rèn)為:“在一個(gè)動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中,這種結(jié)構(gòu)的功能是直接由要素之間的協(xié)調(diào)作用體現(xiàn)出來的?！盵9]從某種意義上說,鄉(xiāng)村治理,就是鄉(xiāng)村社會(huì)各種社會(huì)資本、各個(gè)要素處于一種相互協(xié)調(diào)、其功能達(dá)到最大優(yōu)化的狀態(tài)。如果缺乏社會(huì)資本,農(nóng)民對(duì)制度化政治參與不感興趣,鄉(xiāng)村社會(huì)的治理就會(huì)因缺少參與主體的支撐而走向失敗。學(xué)者燕繼榮指出,所謂社會(huì)資本,是廣泛存在于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中并能夠被行動(dòng)者投資和利用以便實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的社會(huì)資源。[10]大量社會(huì)資本的發(fā)展,不僅可以推動(dòng)政府與社會(huì)之間建立彼此信任的社會(huì)關(guān)系,而且會(huì)形成政府與社會(huì)共同治理的宏觀治理網(wǎng)絡(luò)。

但不可否認(rèn),農(nóng)民的非制度化政治參與,一方面增加了政府管理社會(huì)成本,延緩了政府集中力量承擔(dān)社會(huì)無法完成的任務(wù)的時(shí)間,另一方面阻礙了各種鄉(xiāng)村民間組織的有序發(fā)展,破壞了鄉(xiāng)村之間在改革進(jìn)程中構(gòu)建起來的信任關(guān)系,放棄了自身所應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任,在導(dǎo)致社會(huì)自我管理、自我約束機(jī)能下降的同時(shí),也大大降低了社會(huì)治理的效能,增加了社會(huì)的不穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。這也正是亨廷頓所指出的“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定,而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂”[11]。

(三)農(nóng)民非制度化政治參與直接降低鄉(xiāng)村治理的績效

在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期,農(nóng)民非制度化政治參與對(duì)鄉(xiāng)村治理績效的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)民是參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。農(nóng)民如果不從國家或鄉(xiāng)村建設(shè)的全局和我國建設(shè)中的實(shí)際出發(fā),而是一味地為追求己利而花費(fèi)大量時(shí)間和金錢去上訪或者聚眾鬧事,既荒廢了自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),也不利于自己選出來的村干部以更多的時(shí)間和精力去組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì),從而難以為鄉(xiāng)村治理打下堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二是干擾鄉(xiāng)村民主進(jìn)程。大量的非制度化政治參與行為,嚴(yán)重阻礙著民主進(jìn)程的良性發(fā)展。非制度化參與一方面反映了農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的提升,但另一方面也反映了農(nóng)民政治責(zé)任意識(shí)的喪失。民主不等于鬧事,權(quán)利更不等于破壞力。鄉(xiāng)村民主的核心,還是要通過有序的制度化的政治參與來維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利。三是增加政府治理成本。面對(duì)堵塞的交通、被強(qiáng)占的工地、聚眾鬧事的群體,面對(duì)越級(jí)上訪、靜坐請(qǐng)?jiān)浮曼h政機(jī)關(guān)的農(nóng)民,政府不得不派出大量的人員來疏導(dǎo)化解,增加了政府治理的成本。四是嚴(yán)重破壞鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定。三、農(nóng)民制度化政治參與是鄉(xiāng)村治理成功的關(guān)鍵

鄉(xiāng)村治理成功與否的關(guān)鍵,是農(nóng)民能否通過制度化參與到鄉(xiāng)村事務(wù)中來。面對(duì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民的大量非制度化政治參與給鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展帶來的極大隱患,必須采取有效措施,化制度外為制度內(nèi),化無序?yàn)橛行?以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)自身利益合理追求的最大滿足。

(一)通過培育新型政治文化推進(jìn)農(nóng)民制度化政治參與,為鄉(xiāng)村治理提供良好的社會(huì)環(huán)境

高度的政治認(rèn)同感是維護(hù)政治穩(wěn)定的核心因素。社會(huì)個(gè)體一旦認(rèn)可政治價(jià)值觀,就有歸宿于這個(gè)群體的自豪感和為維護(hù)這個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的自身使命感,就會(huì)發(fā)自內(nèi)心地去維護(hù)其價(jià)值觀,即使有矛盾和摩擦,也會(huì)視在其可容忍的尺度范圍內(nèi),社會(huì)整體是和諧有序的。[12]要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的制度化政治參與,僅僅提供物質(zhì)財(cái)富的支撐和保證社會(huì)的公平正義是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還需要積極創(chuàng)建符合中國農(nóng)民所需求的參與型政治文化,以推進(jìn)農(nóng)民政治主體意識(shí)的不斷提升,這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民制度化政治參與的文化條件。為此,一要從積極參與、有效監(jiān)督、恪守法規(guī)的角度努力培養(yǎng)農(nóng)民的責(zé)任意識(shí),自覺維護(hù)公共利益;二要大力積聚社會(huì)資本,不斷提高社會(huì)凝聚力,推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的合作、信任和理解,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧有序發(fā)展;三要發(fā)展協(xié)商民主,完善表達(dá)機(jī)制,始終把公民的有序參與作為現(xiàn)代民主的精神,引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)自身利益訴求,化解利益矛盾,維護(hù)社會(huì)和諧。[13]

(二)通過加強(qiáng)制度建設(shè)完善農(nóng)民制度化參與機(jī)制,為鄉(xiāng)村治理提供良好的硬性保障

當(dāng)前造成我國農(nóng)民大量非制度化政治參與的一個(gè)核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和減少農(nóng)民非制度化政治參與,在農(nóng)村形成和諧有序的鄉(xiāng)村治理環(huán)境,就必須突破制度的障礙,逐步完善農(nóng)民有序政治參與的制度安排,不斷拓寬和逐步暢通農(nóng)民制度化參與的制度機(jī)制。為此,一要完善村民選舉和決策的參與機(jī)制,推進(jìn)村民自治制度的完善。要始終堅(jiān)持村委民選,讓農(nóng)民真正行使自己的選舉權(quán),并在選舉中引入競爭機(jī)制,增加候選人與村民的溝通、交流,讓農(nóng)民群眾真正了解候選人的思想觀點(diǎn)、參政能力和道德品質(zhì),農(nóng)民才能選舉出自己真正信任的、文化程度高、致富能力強(qiáng)、樂于為公眾服務(wù)的人進(jìn)入村民委員會(huì)。也只有經(jīng)過農(nóng)民真正參與選舉出來的村民委員會(huì),才能得到農(nóng)民最大的政治認(rèn)同。而且農(nóng)民在參與村民自治的實(shí)踐中也不斷創(chuàng)造出諸如吉林梨樹縣的海選模式、山西河曲的兩票制、贛州的村民理事會(huì)等農(nóng)民民主選舉、民主決策、民主管理的新形式。二要拓寬參與渠道,為農(nóng)民制度化政治參與提供暢通的表達(dá)渠道。要不斷加強(qiáng)地方人大的立法工作進(jìn)程,逐步制定出符合本地實(shí)際的、最大限度保證農(nóng)村各個(gè)不同利益群體都能選舉自己代表的法律法規(guī)。要不斷推進(jìn)信訪制度的創(chuàng)新,積極推行多部門聯(lián)合接訪,在農(nóng)村廣泛建立固定的接訪場所和信訪信箱,配備專職信訪人員,隨時(shí)接待農(nóng)民群眾的來信來訪,并不定期地組織黨、人大、行政、司法等多部門人員積極深入農(nóng)村,隨時(shí)了解農(nóng)村情況,及時(shí)化解農(nóng)民的利益訴求,變?nèi)罕姷膩硇艁碓L為政府部門的及時(shí)走訪,以便把矛盾消除在基層,化解在萌芽。三要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參與的作用。網(wǎng)絡(luò)可以及時(shí)有效改善農(nóng)民制度化政治參與的途徑和手段,提高農(nóng)民政治參與的興趣和能力,保證政治參與的數(shù)量和質(zhì)量。[13]特別是在當(dāng)前由“民工潮”引發(fā)青壯年農(nóng)民和鄉(xiāng)村精英“規(guī)?；饬鳌?鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化,大量“空心村”不斷生成,農(nóng)民自治主體虛置化的情況下,網(wǎng)絡(luò)參與的作用就更加重大。當(dāng)然,對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與有可能產(chǎn)生的消極作用,也要提前預(yù)知,防止非制度化政治參與的網(wǎng)絡(luò)化的生成。

(三)通過建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造農(nóng)民制度化參與的社會(huì)氛圍,為鄉(xiāng)村治理提供良好的管理環(huán)境

立足服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民的宗旨,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能定位上要從以前包攬一切的全能型政府向只提供核心公共產(chǎn)品服務(wù)轉(zhuǎn)變,在管理模式上從以前的“為民做主”向“讓民做主”轉(zhuǎn)變。要通過引進(jìn)人才、建設(shè)市場、提供信息、支持民間投資和搞好社會(huì)治安等措施,為本行政區(qū)域營造一個(gè)良好的外部發(fā)展環(huán)境;要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組的關(guān)系,全面落實(shí)村民自治,對(duì)屬于村民自治范疇的,都要引導(dǎo)農(nóng)民群眾通過規(guī)范的方式和程序,民主決策,自主管理,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要更多地通過法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段,在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的有效治理。[14]

減少農(nóng)民非制度化參與事件,還必須進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度,讓農(nóng)民群眾對(duì)事關(guān)自身利益的鄉(xiāng)村事務(wù)真正地享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把年度工作目標(biāo)及執(zhí)行情況、年度財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行情況等行政、經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng),把征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放和使用情況、宅基地的審批情況、計(jì)劃生育情況等與村務(wù)相對(duì)應(yīng)的事物,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的工作職責(zé)、辦事程序、辦事期限、監(jiān)督辦法等公開化、透明化。其次要公開村組事務(wù)。要把農(nóng)民群眾普遍關(guān)心和涉及群眾切身利益的問題,如村組財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)支出、集體土地和經(jīng)營實(shí)體的承包、村干部的年度工作目標(biāo)和工資獎(jiǎng)金、征收土地和宅基地的審批、計(jì)劃生育指標(biāo)等農(nóng)民群眾最關(guān)心的熱點(diǎn)問題和村里的重大事項(xiàng)向村民公開,做到大事公開透明,小事清清楚楚。[14]

(四)通過推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自律形成農(nóng)民制度化參與的條件,為鄉(xiāng)村治理提供廣泛的社會(huì)資本

社會(huì)資本最主要的就是社會(huì)信任、互惠規(guī)范和公民參與。當(dāng)前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部的腐敗導(dǎo)致“信任”社會(huì)資本的不足,制度有效供給短缺對(duì)“規(guī)范”社會(huì)資本形成一定制約,民間組織的發(fā)育不良對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本的發(fā)展帶來一定的阻滯。因此,在鄉(xiāng)村社會(huì)資本發(fā)展方面,一要強(qiáng)化農(nóng)民的自身素質(zhì),逐步提高農(nóng)民制度化政治參與的意識(shí)、合作意識(shí)、主體意識(shí)和公共精神,推動(dòng)農(nóng)民以更加有序的方式參與政治生活,表達(dá)自身的經(jīng)濟(jì)利益和行使自己的政治權(quán)利,在相互信任、相互理解、相互寬容中,理智地對(duì)待和處理彼此間的矛盾和分歧。二要強(qiáng)化有效制度安排,構(gòu)建農(nóng)民對(duì)制度的信任度。制度如果能夠給農(nóng)民提供暢通有效的利益表達(dá)渠道,政府與村民建立起有效的相互溝通的制度橋梁,就會(huì)極大增加政府決策的科學(xué)性和減少政治失序的可能性。三要加快鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展。農(nóng)村民間組織的發(fā)展,意味著農(nóng)村社會(huì)資本的增加。農(nóng)民通過民間組織,逐步參與到公共事務(wù)中來,有利于增進(jìn)彼此之間的信任與合作,提升農(nóng)民作為公共管理主體的行動(dòng)力量,推動(dòng)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民合作治理網(wǎng)絡(luò)體系的形成,更好地維護(hù)農(nóng)民利益。

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責(zé)任編輯:彭安玉

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D621.5

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1004-1605(2010)05-0055-05

徐州師范大學(xué)重點(diǎn)社科基金(08XWA07)和徐州市社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)招標(biāo)課題(XZSHZ006)階段性成果。

劉勇(1971-),男,江蘇沛縣人,徐州師范大學(xué)副教授,碩士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)榘l(fā)展政治學(xué)和政治社會(huì)學(xué)。