長江上中游地區(qū)坡耕地綜合治理對策

方清忠，胡玉法

(長江水利委員會水土保持局，湖北 武漢 430010)

長江是我國第一大河，其流域內(nèi)豐富的水土資源對沿江兩岸經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、人民群眾生產(chǎn)生活等具有重要的影響。但由于長江流域尤其是長江上中游地區(qū)水土流失較為嚴重，制約了當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，其中，坡耕地是當?shù)剞r(nóng)民最為主要的土地資源，同時也是造成長江流域水土流失最主要的來源。因此，加快坡耕地綜合治理步伐，對減少水土流失、改善山丘區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收、鞏固退耕還林成果、保障國家糧食安全等具有重要意義。

本研究通過對長江流域片區(qū)四川、貴州、云南三省中涉及到嘉陵江中游的岳池縣、達縣，金沙江下游的牟定縣、雷波縣，怒江中游地區(qū)的昌寧縣、騰沖縣和石漠化區(qū)的納雍縣、織金縣、望謨縣等 9個典型縣的坡耕地綜合治理進行專題研究，緊扣坡耕地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位，不同類型區(qū)人均基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地最低需求數(shù)量、適宜坡改梯建設(shè)規(guī)模，坡改梯建設(shè)成本及效益等3個重點問題開展綜合分析論證。通過調(diào)查坡耕地分布、治理現(xiàn)狀和成功經(jīng)驗，分析研究加快坡耕地綜合治理的思路和對策。

1 坡耕地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位

對 9個縣、10條典型小流域和69戶典型農(nóng)戶的調(diào)查資料表明，坡耕地是山丘區(qū)耕地的重要組成部分，是經(jīng)濟作物和經(jīng)果林種植的主要地類，對保障山丘區(qū)糧食安全和農(nóng)民經(jīng)濟收入持續(xù)增長具有重要作用，也是今后培育山丘區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點的潛在優(yōu)勢資源。

1.1 坡耕地占耕地面積的比例

坡耕地在各縣中均有大面積的分布，但受地貌類型和人口數(shù)量等因素長期影響，不同地貌類型區(qū)以及同一地貌類型區(qū)不同縣坡耕地的比例存在較大的差異?？傮w上看，山區(qū)、石漠化地區(qū)坡耕地的比例高于丘陵區(qū)，人口密度大的地區(qū)高于人口密度小的地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展較緩慢的地區(qū)高于發(fā)展較快的地區(qū)。其根本原因在于山丘區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)較單一，以種植糧食和經(jīng)濟作物為主，主要依靠廣種薄收來保證糧食產(chǎn)量和經(jīng)濟收入。

從 9個縣的土地詳查資料分析看(見表1)，坡耕地占耕地總面積的比例都比較大，而且由于統(tǒng)計因素，山丘區(qū)坡耕地的實際面積可能遠大于土地詳查資料公布的數(shù)量。從典型小流域和典型村土地詳查資料分析，云南昌寧縣仙岳村、貴州望謨縣坡毛村的坡耕地面積比例甚至高達 90%以上，而貴州納雍縣部分行政村將 25°以上的坡耕地也列入了基本農(nóng)田保護范圍。

1.2 坡耕地的生產(chǎn)水平

四川省的典型縣位于川中丘陵區(qū)，云南省的典型縣主要集中在金沙江下游和怒江中游區(qū)，貴州省的典型縣主要為石漠化地區(qū)。受農(nóng)村自然條件的影響，這些典型縣都將坡耕地作為主要耕種地，種植的作物也以小麥、玉米、花生、馬鈴薯等為主，盡管坡耕地的平均單產(chǎn)比水田、梯地低一些，但坡耕地所生產(chǎn)的糧食和經(jīng)濟作物的總產(chǎn)量仍然占有相當大的比例。而且，更為突出的是，坡耕地成了當?shù)卣{(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、提高群眾經(jīng)濟收入的重點目標。川中丘陵區(qū)坡改梯種植柑橘等果樹，金沙江下游坡改梯種植烤煙、臍橙等，怒江流域坡改梯后種植甘蔗、枇杷、人參果等，石漠化地區(qū)坡改梯種植烤煙、油菜等，坡改梯后經(jīng)濟作物和果樹等的產(chǎn)量和產(chǎn)值能夠得到大幅度的提高。

根據(jù) 9個縣坡耕地生產(chǎn)水平調(diào)研統(tǒng)計表分析(見表 2)，川中丘陵區(qū)坡耕地的面積占41.3%，估算所生產(chǎn)的糧食和經(jīng)濟作物產(chǎn)量占總產(chǎn)量的30.4%;金沙江下游和怒江中游地區(qū)坡耕地的面積占57.3%，估算所生產(chǎn)的糧食和經(jīng)濟作物產(chǎn)量占總產(chǎn)量的 40.4%;貴州石漠化地區(qū)坡耕地的面積占72.6%，估算所生產(chǎn)的糧食和經(jīng)濟作物產(chǎn)量占總產(chǎn)量的 56.5%。目前，梯地普遍缺乏配套有效的灌溉設(shè)施，梯地的生產(chǎn)能力尚未充分發(fā)揮出來。

表1 9個典型縣土地詳查資料分析

表2 坡耕地生產(chǎn)水平統(tǒng)計

2 典型縣坡改梯規(guī)模預(yù)測

坡改梯規(guī)模預(yù)測是通過調(diào)查分析已治理的典型小流域坡耕地治理情況，測算滿足當?shù)厣鐣髁x新農(nóng)村建設(shè)標準所需農(nóng)業(yè)人均口糧田和人均產(chǎn)業(yè)用地的最低需求數(shù)量，結(jié)合典型縣坡耕地適宜性分析、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，提出該縣坡耕地治理思路、治理規(guī)模、主要治理措施類型及配置定額。

2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展方向

9個縣均是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)縣。在現(xiàn)有耕地的種植結(jié)構(gòu)中，水田幾乎全部種植水稻、油菜，坡耕地主要種植小麥、玉米、馬鈴薯、油菜、花生、烤煙、甘蔗等糧食作物和經(jīng)濟作物，部分坡耕地種植柑橘、枇杷、花椒等經(jīng)果林。從各縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)統(tǒng)計資料分析，種植糧食作物的產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的30%左右，經(jīng)濟作物占15%左右，果品占3%左右，畜牧養(yǎng)殖占52%左右。從各業(yè)產(chǎn)值統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，種植糧食作物產(chǎn)值比例不高，但帶動了畜牧養(yǎng)殖的發(fā)展，果業(yè)生產(chǎn)水平普遍較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)可向效益較高的經(jīng)濟作物和果品等產(chǎn)業(yè)發(fā)展(見表3)。

表3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)查統(tǒng)計萬元

從典型農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)調(diào)查情況分析，除云南省騰沖、昌寧兩縣外，其他縣農(nóng)戶的收入來源主要是勞務(wù)收入，占家庭年收入的 50%左右，其次是畜牧養(yǎng)殖收入，占家庭年收入的30%左右，種植糧食、果品等收入只占家庭年收入的 20%左右。

各縣正在逐步進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體思路大體相近:在穩(wěn)定現(xiàn)有糧食產(chǎn)量的前提下，積極發(fā)展適應(yīng)當?shù)貤l件的經(jīng)濟作物、經(jīng)果林等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建立集約化生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟作物、經(jīng)果林生產(chǎn)基地，保證農(nóng)民經(jīng)濟收入持續(xù)穩(wěn)定地增加。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中最迫切需要解決的問題是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，特別是加大坡耕地綜合整治力度，將坡耕地改造為梯地，配套灌溉設(shè)施和生產(chǎn)道路，使水土資源得到合理配置并集約化生產(chǎn)，同時需要加快改善農(nóng)村的交通運輸條件。

2.2 典型小流域坡耕地治理情況

本次調(diào)研的典型小流域已實施了以坡耕地治理為重點的水土保持重點工程，部分小流域還實施了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土整理等涉農(nóng)項目，小流域坡耕地治理成效顯著，成為當?shù)嘏嘤鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的示范典型，通過小流域的綜合治理，使得當?shù)剞r(nóng)民的年人均純收入較以往大幅提高，達到3200元左右(見表 4)。

總結(jié)各典型小流域坡耕地治理的成功經(jīng)驗，值得在今后坡耕地治理中推廣應(yīng)用的主要有三點:一是坡改梯工程布局選點應(yīng)堅持近村、近路、近水的原則，盡量減少生產(chǎn)物資搬運距離，方便群眾生產(chǎn)經(jīng)營活動。二是坡改梯工程應(yīng)堅持適度規(guī)模、高標準建設(shè)，保證坡改梯綜合效益能夠充分發(fā)揮。坡改梯工程應(yīng)與田間灌溉工程、生產(chǎn)道路以及村莊運輸?shù)缆吠瑫r規(guī)劃、同時實施。三是要強化坡改梯工程的后期利用效益，要在政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，將坡改梯工程納入當?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域，建成高效農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，以調(diào)動群眾的積極性。

表4 人均基本農(nóng)田及收入調(diào)查統(tǒng)計

2.3 農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化情況

據(jù)各縣勞動和社會保障局2009年統(tǒng)計資料顯示，川中丘陵區(qū)農(nóng)村勞動力外出的比例最大，主要原因是人多地少、勞動力剩余量大，再加上近年國家擴大內(nèi)需建設(shè)項目需要大量勞動力，外出務(wù)工技工每人每天可收入100～120元，普工可收入 80元。貴州石漠化地區(qū)農(nóng)村勞動力外出的比例居中，主要原因是當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入很低，無法維持家庭生活的需要，而外出務(wù)工技工每人每天收入 80元，普工收入 50元。云南昌寧、騰沖的外出務(wù)工比例最低，主要原因是當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入也比較高，當?shù)剞r(nóng)民還不習慣外出務(wù)工，但也呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(見表 5)。

表5 農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移情況調(diào)查統(tǒng)計

據(jù)調(diào)查，川中丘陵區(qū)岳池、達縣目前城鎮(zhèn)化人口比例為20%左右，到“十二五”期末城鎮(zhèn)化人口比例預(yù)計將達到40%左右;金沙江下游、怒江中游地區(qū)、貴州石漠化地區(qū)目前城鎮(zhèn)化人口比例為10%左右，到“十二五”期末城鎮(zhèn)化人口比例預(yù)計將達到20%左右。由于國家對農(nóng)村現(xiàn)有的政策很優(yōu)惠，不交農(nóng)業(yè)稅，種糧有補貼，常年外出的農(nóng)戶目前多數(shù)不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口(只要在城鎮(zhèn)有固定的住所和穩(wěn)定的工作，即可申請城鎮(zhèn)戶口)。

2.4 農(nóng)業(yè)人均口糧田和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地最低需求數(shù)量分析

根據(jù)典型小流域坡耕地治理情況、各地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際水平和發(fā)展需求，分析預(yù)測不同地區(qū)農(nóng)業(yè)人均口糧田和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地最低需求數(shù)量，結(jié)果如下:

川中丘陵區(qū)人均口糧田0.033hm2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地0.033hm2。目前川中丘陵區(qū)人均口糧田已接近0.033hm2的目標，今后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展重點是建設(shè)高標準的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地，保證農(nóng)民經(jīng)濟收入持續(xù)穩(wěn)定地增長。該區(qū)域人多地少，耕地資源有限，坡耕地質(zhì)量相對較好，坡耕地的治理難度相對較小。

金沙江下游和怒江中游地區(qū)人均口糧田0.04hm2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地0.067hm2。目前該區(qū)域人均口糧田數(shù)量偏少，距0.04hm2的目標還有一定差距，故應(yīng)優(yōu)先保證實現(xiàn)人均口糧田0.04hm2的目標，穩(wěn)定地解決當?shù)剞r(nóng)民的糧食安全問題。同時，應(yīng)發(fā)揮當?shù)毓鉄豳Y源優(yōu)勢，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，加快脫貧致富和社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐，人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地0.067hm2能夠滿足當?shù)厝罕娞岣呓?jīng)濟收入的需求。該區(qū)域人均坡耕地數(shù)量較多，但質(zhì)量較差，干旱缺水，坡耕地治理難度相對大一些，配套灌溉水源工程和生產(chǎn)道路的難度較大，投資也較高。

貴州石漠化地區(qū)人均口糧田0.04hm2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地0.033hm2。該地區(qū)目前人均口糧田數(shù)量嚴重偏少，距0.04hm2目標有較大的差距，應(yīng)優(yōu)先實現(xiàn)人均口糧田0.04hm2的目標，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地目標可根據(jù)當?shù)仄赂氐牧⒌貤l件努力實現(xiàn)。該區(qū)域坡耕地質(zhì)量較差，缺土缺水，群眾生存條件較惡劣，坡改梯以石坎坡改梯為主，治理難度很大，投資標準很高。

2.5 適宜的坡改梯建設(shè)規(guī)模分析

根據(jù)典型小流域坡耕地治理情況，坡改梯試點工程布局應(yīng)優(yōu)先選擇坡度較緩(10°～20°)、集中連片、近水近村近路的地塊進行規(guī)模治理。

從各縣現(xiàn)場調(diào)查的情況看，10°以下的旱地大多數(shù)已被整治成坡式梯田或臺地，立地條件相對較好、治理難度較小的坡耕地主要集中在10°—20°之間，并且分布地塊也相對集中連片。各縣10°—20°坡耕地占坡耕地總面積的比例如下:四川岳池縣 63%，達縣 68%，雷波縣 27%;云南騰沖縣 58%，昌寧縣73%;貴州納雍縣 41%。各縣10°—20°坡耕地面積基本滿足本區(qū)域?qū)崿F(xiàn)人均口糧田和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地最低需求數(shù)量目標的要求。

因此，經(jīng)分析預(yù)測:川中丘陵區(qū)適宜坡改梯的坡耕地占坡耕地總面積的 60%左右，金沙江下游和怒江中游地區(qū)適宜坡改梯的坡耕地占坡耕地總面積的30%左右，貴州石漠化地區(qū)適宜坡改梯的坡耕地占坡耕地總面積的 40%左右。

在梯坎類型方面，川中丘陵區(qū)宜土坎梯田和石坎梯田相結(jié)合，金沙江下游、怒江中游應(yīng)以土坎梯田為主，貴州石漠化地區(qū)應(yīng)以石坎梯田為主。坡改梯工程應(yīng)配套坡面水系工程和生產(chǎn)道路，特別要有效解決坡改梯后的灌溉水源問題，并與發(fā)展當?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合起來，以有效地提高坡改梯工程生產(chǎn)效益和促進群眾增收。

同時，要根據(jù)坡改梯利用方式合理配置灌溉水量。種植農(nóng)作物，每公頃梯地需灌溉水量 75～150m3;種植經(jīng)濟作物，以云南昌寧縣最耗水的甘蔗、烤煙為例，每公頃梯地需水則增至300～450m3;種植果樹，每公頃需要150～300m3，云南干旱半干旱地區(qū)需水量增加1倍以上，需要進行引水灌溉。

3 坡改梯成本和效益

3.1 主要措施的工程量

土坎坡改梯:以10°～15°為例，每公頃土石方工程量平均為2250m3。川中丘陵區(qū)以人工修筑為主，投勞 525個工日;貴州、云南兩省以機修為主，需機械臺班105個，投勞 675個工日。

第二，放置濾波器、配置從動態(tài)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、配置轉(zhuǎn)換至動態(tài)數(shù)據(jù)、獲取波形成分函數(shù)在流程圖上。在“編程”“結(jié)構(gòu)”子選板中選擇“MathScript節(jié)點”放置在流程圖上，并輸入腳本。該節(jié)點用于執(zhí)行腳本。

石坎坡改梯:以10°～20°為例，每公頃土方工程量1800m3、石方工程量1200m3，需機械臺班120個，投勞1245個工日。

蓄水池:以蓄水量 40m3為例，每口蓄水池需開挖土方量少則30m3，需開挖石方量30m3，投勞35個工日。

排灌溝渠:以0.4m×0.4 m斷面漿砌石渠為例，每公里需開挖土方量為252 m3，石方工程量為100m3，投勞 540個工日。

沉沙凼:以容積1m3為例，每口沉沙凼需開挖土方量為1.2m3，需開挖石方量為0.5m3，投勞 5個工日。

生產(chǎn)道路:以C 25混凝土預(yù)制板鋪筑為例，路寬0.8 m，預(yù)制板尺寸為0.8 m×0.6 m×0.05m，每公里土方工程量為210m3，石方工程量為90m3，投勞125個工日。

3.2 主要措施建設(shè)成本

據(jù)調(diào)查，各典型小流域主要措施的綜合單價成本如下。

土坎坡改梯:同樣以10°～15°為例，每公頃土坎坡改梯綜合單價為14775～41250元，平均 28050元。

石坎坡改梯:同樣以10°～20°為例，每公頃石坎坡改梯綜合單價最低36750元(石材自備)，最高135180元，平均為100965元。

經(jīng)濟果木林:由于苗木價格存在差異，每公頃經(jīng)濟果木林綜合單價自 5475元至 22500元不等。

蓄水池:以蓄水量 40m3為例，每口蓄水池綜合單價最低貴州織金縣 6800元，最高貴州納雍縣19992元，平均為13400元。

排灌溝渠:仍以0.4m×0.4 m斷面漿砌石渠為例，每公里綜合單價 56000元。

沉沙凼:以容積1m3為例，每口沉沙凼綜合單價最低云南牟定縣 266元，最高四川岳池縣1153元，平均為710元。

生產(chǎn)道路:以C 25混凝土預(yù)制板鋪筑為例，路寬0.8m，預(yù)制板尺寸為0.8m×0.6m×0.05m，每公里綜合單價 45000元。

不同地域、不同典型小流域主要措施的工程量、綜合單價有顯著的差異。

3.3 主要措施的效益

3.3.1 經(jīng)濟效益

坡耕地改梯地后，農(nóng)作物和經(jīng)濟作物增產(chǎn)增收明顯，經(jīng)測算，增收比例能達到30%～100%。主要三類措施的增產(chǎn)、增收情況為:土坎坡改梯增產(chǎn)300～3480k g/hm2，增收 450～8100元/hm2;石坎坡改梯增產(chǎn)375～3480k g/hm2，增收 570～8100元/hm2;經(jīng)濟果木林增產(chǎn) 450～16800k g/hm2，增收1800～64500元 /hm2。

土坎坡改梯、石坎坡改梯在不配水的情況下增產(chǎn)作用不明顯，但在配水的情況下增產(chǎn)作用十分明顯，再加上種植效益更高的經(jīng)濟作物，產(chǎn)值比種植傳統(tǒng)大田作物高3～5倍。如坡耕地種植玉米產(chǎn)值12000元/hm2，改梯后種植烤煙，產(chǎn)值可達到45000元/hm2以上;坡改梯種植經(jīng)果林后產(chǎn)值平均在 60000元/hm2以上，遠遠高于種植大田農(nóng)作物。

3.3.2 生態(tài)效益

坡耕地治理各類措施的蓄水、保土效益分別為:坡改梯保水 450～750m3/hm2，攔沙保土 45～90t/hm2;經(jīng)濟果木林保水300～450m3/hm2，攔沙保土30～45 t/hm2;蓄水池以蓄水量 40m3為例，保水 40～77m3/口。

4 坡耕地綜合治理存在的主要問題

4.1 坡耕地面積數(shù)據(jù)資料較混亂

在調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)難以掌握各縣坡耕地準確數(shù)據(jù)，地方政府和有關(guān)部門受一些因素的影響都采取保守的方式沿用老的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)規(guī)劃采用的國土資源部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)與當?shù)氐膶嶋H情況有一定的差距，普遍存在“習慣畝”的情況，即以糧食產(chǎn)量來折算耕地面積，從而導(dǎo)致坡耕地面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)普遍小于實際數(shù)據(jù)。

4.2 坡改梯工程利用效益不高

在水土保持重點工程中已建坡改梯工程普遍存在重建輕管的現(xiàn)象，大部分已建坡改梯工程仍在種植大田作物，坡改梯綜合效益沒有充分發(fā)揮，群眾對坡改梯工程維修管護的積極性不高。主要原因是坡改梯工程配套灌溉設(shè)施不足，坡改梯地塊較分散，沒有與當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)有效地結(jié)合起來;地方水保部門對水土保持工程效益的監(jiān)測和分析工作較薄弱。

4.3 工程估算成本偏低，難以滿足要求

目前，已有多個部門在實施坡改梯項目，工程建設(shè)管理要求和補助標準差異較大，已對水土保持主管部門實施的坡改梯工程造成很大的壓力。若水土保持部門實施的坡改梯工程仍然按照水土保持概估算定額進行投資估算，地方水土保持部門很難保質(zhì)保量地實施，需要考慮參照農(nóng)村勞動力價格估算投資，提高坡改梯建設(shè)成本標準。當前農(nóng)村外出務(wù)工勞動力比例較高，群眾無償參與水土保持工程的積極性不高，對將來工程實施會產(chǎn)生較大影響。

4.4 工程建設(shè)管理機制難以適應(yīng)

各地在實施國家水土保持重點工程中，普遍要求實行“三制”，對坡改梯、坡面水系和作業(yè)道路等按照中央補助資金進行招標，由中標的施工企業(yè)實施，當?shù)剞r(nóng)民無法直接參與到工程建設(shè)中，導(dǎo)致農(nóng)民對工程建設(shè)支持的積極性降低，甚至抵制部分項目的施工，影響了工程建設(shè)的整體布設(shè)和施工質(zhì)量。希望水利部和國家發(fā)改委考慮水土保持工程的特點，切實把農(nóng)民作為受益主體和工程建設(shè)的主體，照顧農(nóng)民在工程建設(shè)中能夠獲得勞務(wù)收入的情況，對工程建設(shè)招投標制度進行修改，既保證國家資金使用安全和效益，又要充分照顧農(nóng)民的切身利益。

5 坡耕地綜合治理對策分析

坡耕地是山丘區(qū)耕地的重要組成部分，承擔著支撐和保障山丘區(qū)群眾生產(chǎn)生活基本需求的重要功能，是當前山丘區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展不可或缺的寶貴資源。因此，開展坡耕地水土流失綜合整治，對加強山丘區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件，提高基本農(nóng)田數(shù)量，儲地于民，儲糧于民，加快山丘區(qū)小康社會建設(shè)步伐，保證國家糧食安全和和諧社會建設(shè)，具有十分重要的意義。建議國家盡快啟動實施坡耕地綜合整治工程。

5.1 突出規(guī)模治理，建立坡改梯綜合治理體系

注重強化坡改梯灌溉水源設(shè)施和生產(chǎn)道路的配套建設(shè)，同時，坡改梯工程應(yīng)與發(fā)展當?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)密切結(jié)合，切實提高坡改梯工程利用效益。建議坡改梯工程優(yōu)先選擇坡耕地分布集中、區(qū)域人口密度大、具有灌溉條件、工程實施后利用效益高的區(qū)域進行布局。川中、金沙江下游、怒江等區(qū)域規(guī)模治理面積宜在33hm2(500畝)以上，貴州石漠化區(qū)規(guī)模治理面積宜在13hm2(200畝)以上，有利于坡改梯灌溉水源設(shè)施和生產(chǎn)道路的配套工程建設(shè)，也有利于與發(fā)展地方農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合。

5.2 抓好技術(shù)改造，增加綜合治理效益

建議在坡改梯工程實施過程中，設(shè)立坡改梯技術(shù)引進、示范推廣、專題研究等專項經(jīng)費，加強坡改梯技術(shù)創(chuàng)新和實用技術(shù)引進推廣的力度，加強坡改梯工程建設(shè)成效的監(jiān)測，加快平衡施肥、培肥改土、節(jié)水補灌等實用技術(shù)的推廣，促進農(nóng)業(yè)節(jié)本增效和農(nóng)民增收，為不斷提高坡改梯工程建設(shè)水平和建設(shè)效益提供有力的技術(shù)支撐。采用合理的耕作方式，對提高土壤防蝕保墑能力和增產(chǎn)也有重要作用，格網(wǎng)式壟作法和聚土壟作法都是目前較好的耕作方式。另一方面，進行集約化管理。據(jù)調(diào)查，人均基本農(nóng)田達0.033～0.04hm2(0.5～0.6畝)即可滿足農(nóng)民對糧食的需求，人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地0.033～0.067hm2(0.5～1畝)可保證農(nóng)民在今后一定時期農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入持續(xù)穩(wěn)定地增長。要按照水土資源優(yōu)化配置的要求進行建設(shè)，與當?shù)剞r(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，積極推行集約化經(jīng)營管理。

5.3 創(chuàng)新工程建管機制，實現(xiàn)規(guī)模效益

針對坡耕地治理任務(wù)大、單位面積投資集中、所需總投資巨大，而且當前多個部門正在實施坡耕地治理工程，項目管理要求和單位面積投資標準都存在較大差異的現(xiàn)狀，建議首先在工程建設(shè)布局上要確定科學、可行的原則，按照先易后難、講究效益、注重規(guī)模的原則，先行在滿足原則要求的地區(qū)開展試點探索，再逐步推進。其次，要確定切實可行的單位面積投資標準和補助方式，確保工程任務(wù)能夠全面完成。積極探索按照不同措施類型及功能進行中央補助。最后，建立符合當前基建項目管理總體要求和坡改梯工程建設(shè)管理實際的項目管理機制，調(diào)動地方政府、當?shù)厝罕姾偷胤剿２块T實施好坡改梯工程的積極性和主動性。