走出電子廢棄物治理的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)誤區(qū)”

孔令鋒，姚從容

（1.上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海 20009 3；2.南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071）

1 電子廢棄物的雙重屬性及其再生利用價(jià)值

電子廢棄物即廢棄電子電氣設(shè)備（Waste Electrical and Electronic Equipment，WEEE），是各種達(dá)到或接近其“生命周期”終點(diǎn)的電子產(chǎn)品通稱。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測，目前全球每年產(chǎn)生2 000～5 000萬t電子廢棄物，在歐洲以每年3％～5％的速度增長，是固體廢棄物平均增長速度的3倍，在發(fā)展中國家電子廢棄物未來5年內(nèi)也將增長3倍以上[1]。在我國，電視機(jī)、洗衣機(jī)和電冰箱等傳統(tǒng)家電在20世紀(jì)80年代開始進(jìn)入城市居民家庭，進(jìn)入新世紀(jì)以來也大量進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，而手機(jī)、電腦等新型家電的普及率近年來也在快速提高。按正常使用期10～15年計(jì)算，現(xiàn)階段以及未來10年正是我國家電更新?lián)Q代的高峰期。2004年底國內(nèi)廢棄家電數(shù)量已達(dá)6 977萬臺，2007年底進(jìn)一步增至9 191萬臺，電子廢棄物已成為增長最快的固體廢棄物類型之一[2]。

2008年下半年以來，為應(yīng)對全球金融危機(jī)對于我國經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊，國家密集出臺了多項(xiàng)促進(jìn)消費(fèi)的反周期舉措。早在2007年12月，就已試點(diǎn)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)家電下鄉(xiāng)政策，自2009年2月1日起開始在全國范圍內(nèi)推廣。2009年6月1日，又推出了財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)城市消費(fèi)的家電以舊換新政策，北京、上海等9個試點(diǎn)省市于2009年8月正式進(jìn)入實(shí)施階段。截止到2009年12月31日，家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品的累計(jì)發(fā)貨量達(dá)9 245.05萬臺，發(fā)貨金額1 627.53億元[3]；以舊換新實(shí)現(xiàn)的新家電銷售量達(dá)360.2萬臺，銷售額140.9億元[4]，表明政策取得了積極效果?？梢灶A(yù)計(jì)，隨著兩項(xiàng)政策的繼續(xù)實(shí)施，廢棄家電以及電子廢棄物的數(shù)量近期內(nèi)也將急劇增加。

電子廢棄物迅猛增長給資源環(huán)境帶來了兩方面的問題：其一是資源消耗問題。電子產(chǎn)品的生產(chǎn)需要消耗大量的金屬材料、塑料、玻璃和能源等，其中大多屬于不可再生資源。隨著電子信息技術(shù)創(chuàng)新的加快，產(chǎn)品更新?lián)Q代周期也在縮短，絕大多數(shù)電子產(chǎn)品的使用期限遠(yuǎn)低于其設(shè)計(jì)使用壽命，致使投入使用不久便迅速成為廢棄物。如電腦的生命周期在1997年時為6年，到2005年已經(jīng)降低為2年，手機(jī)的生命周期在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)不足2年，而數(shù)字電視的興起和液晶電視的普及，造成老式顯像管電視機(jī)加速淘汰。其二是環(huán)境污染問題。根據(jù)瑞典國家環(huán)保局的統(tǒng)計(jì)，存在或暴露于環(huán)境中的很多有毒或有害物質(zhì)大部分來自電子廢棄物。如90％以上的鉛來自于電池以及焊接的電路板；80％以上的氧化鉛來自于陰極管、燈泡和熒光管玻璃；90％的鎘存在于可充電電池中；90％以上的水銀來自于電池、傳感器、繼電器和熒光管；90％的多氯聯(lián)二苯來自于熒光燈、馬達(dá)、電熱水器的小型電容；溴化阻燃劑則主要來自于電腦零配件；氯化碳類物質(zhì)主要來自于冰箱和冷柜的制冷劑[5]。但與此同時，電子廢棄物又具有很高的再生利用價(jià)值。丹麥技術(shù)大學(xué)的研究結(jié)果顯示：1 t隨意搜集的電子板卡中含有大約272 kg塑料、130 kg銅、0.45 kg黃金、41 kg鐵、30 kg鉛、20 kg鎳、10 kg銻，如果能回收利用，僅0.45 kg黃金就價(jià)值6 000美元[6]。

因此，電子廢棄物具有加大資源環(huán)境壓力與可再生循環(huán)利用的雙重屬性。而通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，從源頭減輕資源環(huán)境的壓力，同時加強(qiáng)對于電子廢棄物的再循環(huán)利用，對于人均資源占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平、環(huán)境污染比較嚴(yán)重的我國來說，更具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

2 電子廢棄物治理的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)誤區(qū)”

隨著電子廢棄物的快速增加和對環(huán)境危害的日益顯現(xiàn)，自2002年6月我國開始禁止進(jìn)口電子廢棄物，并相繼頒布了《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》、《廢棄家用電器與電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》、《電子廢棄物污染環(huán)境防治管理辦法》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》等多項(xiàng)環(huán)保法規(guī)。國內(nèi)研究在2000年以后也開始大量出現(xiàn)，分別從回收體系、處理技術(shù)、政策法規(guī)等方面進(jìn)行了相關(guān)探討，這些研究對于電子廢棄物治理具有重要的啟發(fā)意義。

但同時也必須指出的是，一些研究在理論假設(shè)上存在著“循環(huán)經(jīng)濟(jì)的誤區(qū)”，其具體體現(xiàn)是將回收電子廢棄物并進(jìn)行資源化和無害化處理視作了電子廢棄物治理的理想模式，所提出的對策主要側(cè)重于電子廢棄物回收利用系統(tǒng)的構(gòu)建，似乎廢物得到了再生利用就是一種循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方法。實(shí)際上這是對循環(huán)經(jīng)濟(jì)存在著本質(zhì)上的誤解，并不利于源頭防治污染和資源綜合利用率的提高。在促進(jìn)家電消費(fèi)、電子廢棄物有可能劇增的背景下，糾正這一誤區(qū)具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

之所以出現(xiàn)這一誤區(qū)，其關(guān)鍵在于僅從字面含義來理解“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，簡單化地認(rèn)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心理念是“循環(huán)”，只要資源能得到循環(huán)利用或者盡可能地循環(huán)利用，就解決了所有問題。但是這里忽略了一個重要事實(shí)：循環(huán)過程本身也是一個熵增的過程，需要消耗物質(zhì)和能量，例如在處理廢舊電腦過程中要投入大量的人力、物力，還需要使用各種化學(xué)制劑，極有可能造成二次污染。因此一種符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的制度或系統(tǒng)的設(shè)計(jì)不在于強(qiáng)化其循環(huán)功能，而在于其能否提供節(jié)約資源、減少廢物的激勵。

隨著人類認(rèn)識的逐步深化和對實(shí)踐過程的不斷總結(jié)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)已由最初地如何對廢棄物再生循環(huán)利用，逐步發(fā)展成為以“3R”原則為核心內(nèi)容的環(huán)境管理和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動[7]?！?R”所指的減量化（Reduce）、再利用（Reuse）、再循環(huán)（Recycle）的每一原則，對于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成功實(shí)施都是必不可少的，但同時三者之間又是具有有機(jī)聯(lián)系和優(yōu)先順序的。減量化原則屬于輸入端方法，旨在減少進(jìn)入生產(chǎn)和消費(fèi)過程的物質(zhì)量，從源頭節(jié)約資源的使用和減少廢物的排放；再利用原則屬于過程性方法，目的是通過提高產(chǎn)品和服務(wù)的利用效率，要求產(chǎn)品和包裝容器以初始形式多次使用，減少一次用品的污染；再循環(huán)原則屬于輸出端方法，要求物品完成使用功能后能夠重新變成再生資源，從而減少最終處置量。

而“3R”的排序也反映了人類在環(huán)境與發(fā)展問題上的思想進(jìn)步，即從認(rèn)識到環(huán)境破壞對人類發(fā)展與福祉的危害而要求末端治理廢棄物，到認(rèn)識到環(huán)境污染的實(shí)質(zhì)是資源錯配與浪費(fèi)而要求再循環(huán)利用廢棄物，再到遵循生態(tài)學(xué)原理從源頭上減少廢棄物和提高資源綜合利用效率的飛躍。因此從本質(zhì)上看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是強(qiáng)調(diào)在對物質(zhì)流動的全過程中降低資源消耗與避免污染產(chǎn)生，不是簡單地通過循環(huán)利用實(shí)現(xiàn)廢棄物資源化。減量化原則應(yīng)是首要原則和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)與前提，而再利用和再循環(huán)原則的實(shí)施反過來又會推進(jìn)減量化（特別是對廢棄物產(chǎn)生的減量化）原則的實(shí)施，遵循“3R”原則發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先順序應(yīng)是：減量化→再利用→再循環(huán)（資源化）。

具體到電子廢棄物來說，按照“3R”原則其治理思路不應(yīng)是僅僅著眼于末端的回收和處理，更重要的應(yīng)是通過合理的制度安排，鼓勵電子產(chǎn)品制造商在設(shè)計(jì)階段就要“為環(huán)境而設(shè)計(jì)”，并在采購、制造、包裝等各個環(huán)節(jié)均考慮產(chǎn)品消費(fèi)后階段的環(huán)境影響，進(jìn)而達(dá)到降低電子產(chǎn)品對于資源環(huán)境總體壓力的目的（參見圖 1）。

3 通過實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制推進(jìn)電子廢棄物源頭防治

圖1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角下源頭防治電子廢棄物的總體思路

隨著環(huán)保思路從末端治理向源頭治理的轉(zhuǎn)變，如何應(yīng)用3R原則推進(jìn)對電子廢棄物的源頭防治，逐漸成為電子產(chǎn)品生產(chǎn)與消費(fèi)水平較高的發(fā)達(dá)國家環(huán)境與資源領(lǐng)域最為關(guān)切的問題，清潔生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品生命周期設(shè)計(jì)等也開始應(yīng)用于電子產(chǎn)品制造業(yè)。但是由于這些技術(shù)的應(yīng)用會帶來生產(chǎn)成本的提高和短期收益的下降，在缺乏整體性環(huán)保制度約束與引導(dǎo)的情況下，1990年以前，大多數(shù)企業(yè)缺乏足夠的應(yīng)用這些環(huán)保技術(shù)的動力，電子廢棄物污染增加的趨勢也無法得到根本性的扭轉(zhuǎn)。

1988年，瑞典環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯（Thomas Lindhqvist）首先提出了“生產(chǎn)者責(zé)任延伸”（Extended Producer Responsibility，簡稱EPR）的概念，得到了國際社會的積極回應(yīng)。EPR的基本含義是指產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)對產(chǎn)品整個生命周期的環(huán)境影響負(fù)責(zé)，特別是為了降低對環(huán)境的不利影響，應(yīng)對產(chǎn)品的消費(fèi)后階段承擔(dān)回收、循環(huán)和最終處置責(zé)任[8]。之所以這一概念提出后得到了積極回應(yīng)，主要原因在于它符合激勵相容的制度設(shè)計(jì)原理。因?yàn)殡S著工業(yè)化的推進(jìn)，污染物的類型與數(shù)量在不斷增加，環(huán)境監(jiān)測與治理的難度也在加大。相對于生產(chǎn)者來說，政府以及消費(fèi)者均屬于產(chǎn)品生產(chǎn)系統(tǒng)之外的成員，不僅不擁有改善生產(chǎn)流程的決策權(quán)力和技術(shù)能力，而且在污染源的控制、環(huán)境影響的預(yù)測、損害賠償?shù)拇_定等方面也均處于劣勢。交易費(fèi)用的日趨高昂不僅使得以行政、稅收等手段為主的傳統(tǒng)治理模式面臨著失靈的挑戰(zhàn)，更重要的是難以形成源頭防治的有效激勵。而實(shí)施EPR將會使生產(chǎn)者對于產(chǎn)品在整個生命周期內(nèi)的環(huán)境影響承擔(dān)更多的責(zé)任，從而激勵生產(chǎn)者為了降低回收利用成本，從上游階段就考慮無害原料的使用與再循環(huán)設(shè)計(jì)，并主動參與到回收處置過程中。因此，EPR的本質(zhì)是通過對產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)及其對應(yīng)的環(huán)保責(zé)任的重新界定，一種能夠節(jié)約交易成本、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保制度創(chuàng)新，代表著廢棄物管理模式的變革趨勢。

以EPR思想為指導(dǎo)，日本制定并于2001年開始實(shí)施《家用電器再循環(huán)法》。該法規(guī)定零售商必須負(fù)責(zé)回收廢棄家電，制造商必須負(fù)責(zé)再循環(huán)利用，消費(fèi)者也應(yīng)為收集、運(yùn)輸和再循環(huán)支付一定的費(fèi)用。歐盟在2003年頒布了WEEE和RoHS兩個針對電子電器產(chǎn)品的環(huán)保指令，其中WEEE指令針對回收、處理、處置、再循環(huán)、再使用等環(huán)節(jié)中利益相關(guān)方的環(huán)保責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行明確界定；RoHS指令主要針對電子產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、制造等環(huán)節(jié)，限制使用鉛、汞、鎘、多溴聯(lián)苯、多溴二苯醚等對環(huán)境有害的物質(zhì)，體現(xiàn)了生產(chǎn)者責(zé)任制和源頭防治污染的基本思想。

在歐盟兩法令公布之后，歐洲電子貿(mào)易組織曾經(jīng)估算，僅在歐洲RoHS替代所需要的研發(fā)費(fèi)用就達(dá)190億美元；而市場咨詢機(jī)構(gòu)Garter集團(tuán)預(yù)測，2006年因執(zhí)行RoHS指令，將使每部PC機(jī)的成本增加10美元[8]。這也使得家電生產(chǎn)商除了投資或親自參與回收處理體系建設(shè)外，更加注重電子產(chǎn)品生命周期管理，通過實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)系統(tǒng)乃至商業(yè)模式來達(dá)到降低運(yùn)營成本、提高企業(yè)競爭力的目的。這些戰(zhàn)略的實(shí)施在后來的產(chǎn)品生產(chǎn)或商業(yè)模式中均有具體體現(xiàn)，有些已經(jīng)取得了較好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。例如，日本理光集團(tuán)于2005年11月1日頒布了綠色采購標(biāo)準(zhǔn)（第3版），要求供應(yīng)商必須了解理光公司的環(huán)境影響因素，實(shí)施降低環(huán)境負(fù)荷的活動，并經(jīng)過ISO14000等環(huán)境認(rèn)證。又如，IBM公司研究了從廢棄電腦中回收可再利用零部件的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，積極開展電腦租賃業(yè)務(wù)，當(dāng)租賃期滿后由IBM公司對用過的電腦進(jìn)行檢測并根據(jù)具體情況開展再利用，結(jié)果該項(xiàng)業(yè)務(wù)為IBM帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

與此同時，在回收處理環(huán)節(jié)，日本、歐盟等國也建立起由生產(chǎn)商等多方參與、規(guī)模較大并具有競爭性的專業(yè)化回收處理組織。在日本，主要有A組和B組兩個大型組織，A組由松下、東芝等家電生產(chǎn)商領(lǐng)銜，實(shí)施的是與已有的回收處理企業(yè)建立戰(zhàn)略聯(lián)盟的模式；B組由日立、三菱等家電生產(chǎn)商領(lǐng)銜，實(shí)施的是自建處理工廠、與批發(fā)零售商及物流公司合作回收的模式[9]。在歐洲，各國基本上都成立了兩個以上的專業(yè)化組織，這些組織結(jié)合實(shí)際，既可自己組建，也可利用已有的回收處理企業(yè)，而生產(chǎn)商則可依據(jù)成本、服務(wù)等因素選擇一個組織來參與回收處理環(huán)節(jié)；而回收處理費(fèi)用由政府、生產(chǎn)商、進(jìn)口商、消費(fèi)者等予以不同比例的分?jǐn)偅馱EEE指令中規(guī)定，生產(chǎn)商應(yīng)主要負(fù)擔(dān)廢棄家電的回收處理費(fèi)用[8]。由此可見，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的實(shí)施及其相關(guān)法規(guī)的貫徹，對于電子生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和電子廢棄物的源頭防治具有明顯的積極作用。

在我國，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制作為加強(qiáng)資源綜合利用的重要政策工具，已被寫入了“十一五”規(guī)劃綱要中。而在2009年6月1日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需鼓勵汽車家電以舊換新實(shí)施方案的通知》中也明確指出，實(shí)施家電以舊換新政策不僅是出于擴(kuò)大內(nèi)需的需要，同時也是為了促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，尤其是為了能夠在2011年順利實(shí)施《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》、建立家電回收利用生產(chǎn)者責(zé)任制進(jìn)行前期探索。因此，當(dāng)前應(yīng)充分抓住促進(jìn)家電消費(fèi)背景下家電企業(yè)經(jīng)營績效獲得較大改善的有利時機(jī)，通過實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制來推進(jìn)電子廢棄物的源頭防治。為此，可以從以下幾個方面做出努力。

首先，盡快建立廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理基金?？稍诰C合考慮以往經(jīng)營績效、產(chǎn)品市場份額、政策受益程度以及廢棄家電回收處理成本的基礎(chǔ)上，盡快建立以家電制造商作為征收主體的廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金并制定征收補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)，通過試運(yùn)行逐步完善基金運(yùn)作模式，為財(cái)政補(bǔ)貼政策退出后，回收處理環(huán)節(jié)仍然能夠獲得有力的資金支持創(chuàng)造條件，同時也將通過成本倒逼機(jī)制推進(jìn)家電企業(yè)實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。

其次，全面推行“電子廢棄物處理聯(lián)單”制度。借鑒“家電以舊換新憑證”的設(shè)計(jì)，建立針對所有電子產(chǎn)品消費(fèi)后環(huán)節(jié)的“廢舊家電處理聯(lián)單”制度，聯(lián)單涵蓋的信息主要包含電子廢棄物的種類、質(zhì)量、性質(zhì)以及來源、去處等方面，應(yīng)規(guī)定各環(huán)節(jié)當(dāng)事人在回收處理廢棄電子產(chǎn)品時必須完整地填寫聯(lián)單，最后聯(lián)單應(yīng)提交政府監(jiān)管部門并輸入相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，作為依法監(jiān)管和發(fā)放環(huán)保補(bǔ)貼的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，可考慮該信息管理系統(tǒng)與電子產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品信息管理系統(tǒng)的對接，從而建立起貫穿家電產(chǎn)品整個生命周期的信息檔案，為源頭防治污染和企業(yè)實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略提供信息支撐。

第三，積極鼓勵電子產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)參與回收處理體系建設(shè)。受不計(jì)環(huán)境成本的個體經(jīng)營者的沖擊，加上資源市場價(jià)格劇烈波動的影響，近兩年來正規(guī)回收處理企業(yè)經(jīng)營可謂舉步維艱。因此，在實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的同時，政府應(yīng)在政策、資金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方面對回收處理企業(yè)給予更有力的支持，并鼓勵電子產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)通過自建、聯(lián)營、戰(zhàn)略聯(lián)盟等方式積極參與回收處理體系的建設(shè)。這樣一方面可使回收處理企業(yè)能夠獲得更穩(wěn)定的處置來源從而改善經(jīng)營績效，另一方面通過正向物流與逆向物流的整合也可以降低電子廢棄物治理的綜合成本，從而更有利于回收處理產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

第四，營造有利于廢棄家電再循環(huán)利用的社會與市場環(huán)境。一方面應(yīng)利用促進(jìn)家電消費(fèi)的有利時機(jī)，加強(qiáng)對電子廢棄物環(huán)境危害性及其生產(chǎn)者責(zé)任制和相關(guān)環(huán)保法規(guī)的宣傳力度，逐步引導(dǎo)綠色消費(fèi)潮流和培養(yǎng)環(huán)?；幹玫牧?xí)慣；另一方面應(yīng)加強(qiáng)對回收處理市場的依法管理，加大對非法投棄與拆解行為的處罰力度，同時鼓勵和推進(jìn)環(huán)保組織的發(fā)展，使社會公眾積極參與到社區(qū)廢棄家電的治理與監(jiān)督活動中，推動社會綜合治理機(jī)制的形成。

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