淺析動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰零分案卷

仇妍虹，吉鴻武

（北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京 100044）

所謂行政處罰零分案卷是在行政處罰案卷評查中按照評查標(biāo)準(zhǔn)被判定為零分的案卷。這類案卷從案卷評查的角度講是反映出執(zhí)法過程中存在主體資格、事實(shí)證據(jù)、適用法律和履行程序等4類基本要素問題，從監(jiān)督具體行政行為的角度講就是這種行政處罰行為一旦被行政復(fù)議和行政訴訟就要承擔(dān)撤銷具體行政處罰行為和敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

近兩年來，隨著北京市獸醫(yī)管理體制改革的不斷深入推進(jìn)，我市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)由行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。按照法律法規(guī)賦予的權(quán)利開展執(zhí)法活動(dòng)、實(shí)施行政處罰已經(jīng)成為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)根本職責(zé)。全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)持續(xù)加大對違法行為的查處力度，案件查辦數(shù)量逐年遞增，2007年全市查辦的一般程序行政處罰案件數(shù)量為298件，2008年為546件，2009年僅上半年就為371件。同時(shí)，從2008年和2009年連續(xù)兩年舉行的大規(guī)模全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案卷評查結(jié)果看，案卷優(yōu)秀率由2008年的30%上升為2009年的64.7%；零分卷所占比例由34%下降為5.9%，全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)案卷制作質(zhì)量不斷提高，案件查辦能力顯著提升。但零分卷問題依然存在，通過案卷評查反應(yīng)出的執(zhí)法人員的法律意識、案件的查辦處理能力等問題仍需要引起各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重視。下面針對近年來案卷評查中出現(xiàn)的零分卷所反映出的有關(guān)問題和顯現(xiàn)出的執(zhí)法辦案中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，提出一些意見和建議，供執(zhí)法辦案人員在行政執(zhí)法過程中參考。

1 主體資格問題

主體資格問題主要包括以下兩個(gè)方面內(nèi)容：一是處罰機(jī)關(guān)主體資格問題；另一個(gè)是被處罰主體問題。

1.1 處罰機(jī)關(guān)主體資格問題

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定職權(quán)、授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。也就是說，只有以上兩種單位才能以自己的名義行使處罰權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是法律法規(guī)授權(quán)的組織，按照《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》的規(guī)定負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作。在機(jī)構(gòu)改革完成后，全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)均已相繼掛牌，成為獨(dú)立法人單位，享有處罰權(quán)，應(yīng)獨(dú)立以自己的名義在法定范圍內(nèi)實(shí)施處罰，同樣也獨(dú)立參加行政復(fù)議或者行政訴訟。

另外，我市市級和大部分區(qū)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)還承擔(dān)了獸藥、飼料、畜牧等畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法職能，而按照法律法規(guī)行使這些執(zhí)法職權(quán)的機(jī)關(guān)是畜牧獸醫(yī)行政主管部門。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在行使這些執(zhí)法職能時(shí)是按照受委托組織的名義進(jìn)行，那么就不具有行政主體資格，不能以自己的名義作出行政處罰，而是只能以委托機(jī)關(guān)即畜牧獸醫(yī)行政主管部門的名義進(jìn)行。具體在案卷制作過程中表現(xiàn)為對外文書的簽章和名稱全部使用畜牧獸醫(yī)行政主管部門的，這點(diǎn)要特別注意。當(dāng)然這些行政行為一旦被行政復(fù)議和行政訴訟后，也必須由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律后果。

同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)處罰機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)時(shí)必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)，即做出的行政處罰必須是對法律、法規(guī)和規(guī)章做出的規(guī)定的具體執(zhí)行，未經(jīng)法律規(guī)范允許或者無法定依據(jù)的處罰權(quán)，原則上是不存在的，因而是不得行使的。

1.2 被處罰主體問題

被處罰主體分為三類，一類是公民；第二類是法人；第三類是其他組織。被處罰主體問題，主要是指被處罰主體的認(rèn)定問題。

被處罰主體是公民的。公歷周歲年齡的準(zhǔn)確認(rèn)定是必需要素，因未滿14周歲不予行政處罰，而已滿14周歲不滿18周歲的人應(yīng)從輕或減輕行政處罰。姓名應(yīng)填寫身份證或戶口簿上的姓名；住址應(yīng)填寫常住地址或居住地址；同時(shí)，應(yīng)在詢問過程中首先讓當(dāng)事人對自己的基本情況進(jìn)行介紹，以此初步判斷當(dāng)事人的精神情況，是否具有正常的行為能力。其中對于個(gè)體工商戶法律地位的認(rèn)定，根據(jù)北京市市政府法制辦《關(guān)于對〈北京市執(zhí)行行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法〉第2條執(zhí)行問題的答復(fù)》（京政法制監(jiān)字[1996]41號）文件的規(guī)定：個(gè)體工商戶在“公民、法人和其他組織”中應(yīng)屬于“公民”范疇。在《中華人民共和國民法通則》中，將個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個(gè)人合伙列在“公民”一章，作為公民的特殊表現(xiàn)形式。

被處罰主體是法人的。執(zhí)法人員認(rèn)定企業(yè)為法人的主要依據(jù)就是該企業(yè)是否取得《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》。《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》說明該企業(yè)取得企業(yè)法人資格，是其合法經(jīng)營的憑證。作為企業(yè)法人，能夠獨(dú)立的開展經(jīng)營活動(dòng)，也能作為被處罰主體，承擔(dān)行政責(zé)任。在制作執(zhí)法文書時(shí)，執(zhí)法人員填寫的單位名稱、法定代表人、地址等事項(xiàng)應(yīng)與工商登記注冊信息一致。在案件辦理過程中，往往會(huì)出現(xiàn)動(dòng)物診療許可證、獸藥經(jīng)營許可證等畜牧獸醫(yī)行政主管部門頒發(fā)的許可證件與工商部門頒發(fā)的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照上登記的單位名稱、地址等信息不相同的情況，執(zhí)法人員在調(diào)查取證時(shí)應(yīng)給予足夠的重視，在詢問中要問清楚，或附具相關(guān)證明材料，具體確定實(shí)施超范圍經(jīng)營、經(jīng)營假獸藥等違法行為的被處罰主體是否和登記企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照的主體一致，做到被處罰主體認(rèn)定準(zhǔn)確。

被處罰主體是其他組織的。這類被處罰主體的認(rèn)定相對較為復(fù)雜，規(guī)定也比較模糊。從《中華人民共和國行政處罰法》等行政法律法規(guī)中沒有對其他組織做出具體定義，按照最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》（試 行）第114條作出的說明：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法的規(guī)定外，對本規(guī)定沒有規(guī)定的，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第49條規(guī)定及最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第40條的規(guī)定，其他組織是指合法成立，有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。主要包括依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的私營獨(dú)資企業(yè)、合伙組織等9類組織。其中，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法辦案中常遇見的其他組織就是法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)或分公司，例如：某有限公司××分店。那么對于這樣的組織是否能認(rèn)定為被處罰主體？首先，按照《中華人民共和國公司法》第14條的規(guī)定：“公司可以設(shè)立分公司。設(shè)立分公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)申請登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。分公司不具有法人資格，其民事責(zé)任由公司承擔(dān)?！币簿褪钦f分支機(jī)構(gòu)雖然獲得營業(yè)執(zhí)照，但不是獲得營業(yè)執(zhí)照就獲得了主體資格；營業(yè)執(zhí)照也有負(fù)責(zé)人，這個(gè)人是業(yè)務(wù)活動(dòng)的聯(lián)系人，而不是法定代表人。在營業(yè)執(zhí)照的說明部分，已經(jīng)明確分支機(jī)構(gòu)是法人設(shè)立的，不具有獨(dú)立行使權(quán)利和獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力。因此，建議此種情況的被處罰主體應(yīng)該為依法設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或分公司的法人，而不是分支機(jī)構(gòu)或分公司本身。其次，分支機(jī)構(gòu)或分公司這種組織的經(jīng)營形式較為復(fù)雜，例如超市有自己開的分店，也有可能是加盟店，有的分支機(jī)構(gòu)的營業(yè)執(zhí)照上并沒有作出該機(jī)構(gòu)是法人設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)的說明。這種情況下，我們往往認(rèn)定該企業(yè)是可以獨(dú)立行使經(jīng)營權(quán)，也能夠作為被處罰主體獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任。同時(shí)，在認(rèn)定這類組織的主體資格時(shí)，除了通過營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行判斷外，還可以考慮他們是否有獨(dú)立的財(cái)務(wù)支配權(quán)，能獨(dú)立支付罰款。在調(diào)查詢問中可以采取以下內(nèi)容的問話：“你單位有獨(dú)立的納稅登記嗎？”、“你單位進(jìn)的貨交增值稅嗎？”，如果該企業(yè)獨(dú)立納稅、交增值稅，也說明該企業(yè)獨(dú)立合法經(jīng)營，能夠作為被處罰主體獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任。

整體來看，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法辦案的過程中對于處罰主體資格的問題已經(jīng)比較重視，但對于被處罰主體的認(rèn)定意識相對薄弱，往往認(rèn)為只要附有身份證明或營業(yè)執(zhí)照就可以處罰，甚至存在營業(yè)執(zhí)照和經(jīng)營許可證件上的企業(yè)名稱、地址均不一致，而在相關(guān)文書中沒有確定其間關(guān)系就實(shí)施了行政處罰，導(dǎo)致被處罰主體的認(rèn)定模糊不清。同時(shí)，值得注意的是，有些主體資格問題的發(fā)生往往是由于制作案卷的執(zhí)法人員不細(xì)心造成的。例如：對個(gè)體工商戶進(jìn)行行政處罰的案卷中顯示，有的執(zhí)法文書使用個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照上的字號名稱，有的執(zhí)法文書使用了經(jīng)營者姓名，使案卷中被處罰主體前后不一致；在對法人進(jìn)行行政處罰的案卷中，執(zhí)法人員有時(shí)會(huì)將公司的名稱填寫錯(cuò)誤，甚至是將送達(dá)文書中的受送達(dá)人項(xiàng)填寫錯(cuò)誤。以上問題均需要執(zhí)法人員在執(zhí)法辦案過程中引起足夠的重視。

2 事實(shí)和證據(jù)問題

每一個(gè)行政處罰的實(shí)施都必須建立在證據(jù)確鑿、違法事實(shí)認(rèn)定清楚的基礎(chǔ)上，這就要求執(zhí)法人員能夠通過獲取確鑿的證據(jù)來準(zhǔn)確認(rèn)定違法事實(shí)。

首先，從有效獲取證據(jù)的角度進(jìn)行分析。按照《北京市實(shí)施行政處罰程序若干規(guī)定》的規(guī)定，把證據(jù)分為七種：書證、物證、視聽資料、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員執(zhí)法過程中收集證據(jù)的方法主要是：詢問當(dāng)事人和證人，調(diào)取書證，物證，進(jìn)行現(xiàn)場檢查和技術(shù)檢驗(yàn)等，而這些證據(jù)的獲取是通過緊緊圍繞認(rèn)定違法行為的相關(guān)線索來收集的。例如，對變造檢疫證明的認(rèn)定，不能僅僅通過執(zhí)法人員的懷疑和初步判定就認(rèn)定，往往需要執(zhí)法人員與檢疫證明的原始出具單位聯(lián)系，獲取原始檢疫證明信息內(nèi)容的證據(jù)材料；在認(rèn)定經(jīng)營假獸藥違法行為時(shí)，往往需要獲得假、劣獸藥的鑒定結(jié)論；在偽造檢疫證明違法行為認(rèn)定中需要有權(quán)威機(jī)構(gòu)出具的檢疫證明的鑒定結(jié)論等。

執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法過程中遇到的問題可謂千變?nèi)f化，所以調(diào)查取證的方式、過程就要根據(jù)執(zhí)法實(shí)際不斷的調(diào)整。還以變造檢疫證明為例：執(zhí)法人員在動(dòng)物產(chǎn)品批發(fā)市場檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營者出具的檢疫證明有涂改的嫌疑，經(jīng)詢問，經(jīng)營者承認(rèn)將檢疫證明上的動(dòng)物產(chǎn)品數(shù)量一欄進(jìn)行了涂改。執(zhí)法人員同時(shí)與出具該檢疫證明的單位聯(lián)系后也證實(shí)了該檢疫證明確實(shí)為變造的，那么這種情況下當(dāng)事人變造檢疫證明的違法行為就成立了。在另外一個(gè)執(zhí)法現(xiàn)場，執(zhí)法人員在檢查某超市時(shí)發(fā)現(xiàn)其出具的檢疫證明有涂改的嫌疑，執(zhí)法人員經(jīng)詢問超市的負(fù)責(zé)人獲知，檢疫證明不是該超市涂改的，是供貨商在隨貨附具時(shí)就已經(jīng)涂改了。執(zhí)法人員與檢疫證明的原始出具單位聯(lián)系，獲知該檢疫證明確實(shí)經(jīng)過了變造，并再次對供貨商進(jìn)行調(diào)查詢問，供貨商承認(rèn)了其涂改了該檢疫證明，那么供貨商變造檢疫證明的違法事實(shí)就認(rèn)定清楚了。由此可以看出，執(zhí)法人員需要根據(jù)執(zhí)法調(diào)查發(fā)現(xiàn)的線索不斷的獲取新的證據(jù)來求證違法事實(shí)的發(fā)生經(jīng)過，并給予準(zhǔn)確認(rèn)定。

不難發(fā)現(xiàn)，調(diào)查取證是手段，認(rèn)定違法事實(shí)是根本目的，執(zhí)法人員在整個(gè)執(zhí)法辦案過程中關(guān)鍵是要依法有效獲取必要的證據(jù)，準(zhǔn)確、客觀證實(shí)當(dāng)事人實(shí)施了違法行為，造成了危害后果。這往往需要執(zhí)法人員善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)，抓住違法行為的本質(zhì)特征，捕捉違法行為留下的“蛛絲馬跡”，掌握充分確鑿的證據(jù)，做到“鐵證如山”，把執(zhí)法案件辦成“鐵案”，讓違法當(dāng)事人心服口服。

其次，從違法事實(shí)認(rèn)定的角度進(jìn)行分析。通過案卷評查，我們發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員對違法事實(shí)認(rèn)定的理解存在一定的誤區(qū)，往往認(rèn)為只要能夠證明當(dāng)事人確實(shí)實(shí)施了違法行為就可以了，但對違法行為的具體情節(jié)不給予認(rèn)定，即對違法時(shí)間、地點(diǎn)、人物、經(jīng)過進(jìn)行認(rèn)定，對于涉案動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的種類、數(shù)量、貨值，這些與罰款數(shù)額密切相關(guān)、涉及違法行為嚴(yán)重性的情節(jié)不予認(rèn)定，或者認(rèn)定模糊。具體表現(xiàn)有：一是處罰決定書中對物品數(shù)量、貨值金額的描述與調(diào)查筆錄、現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄等證據(jù)類文書所反映出的事實(shí)不一致，前后矛盾。曾出現(xiàn)過這樣的案卷，處罰決定書對不符合規(guī)定的500千克飼料進(jìn)行了沒收，而執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查勘驗(yàn)筆錄中記錄的現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的不合格飼料為1000千克，卷中對其余500千克飼料的去向再無其他記載。二是依據(jù)《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》的規(guī)定，部分處罰條款中罰款金額應(yīng)按照同類檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額進(jìn)行認(rèn)定，但實(shí)際執(zhí)法文書中卻沒有記載，只是在詢問筆錄中記載了當(dāng)事人對于這些不符合規(guī)定的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的貨值金額，而把這些貨值當(dāng)做同類檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的貨值金額，認(rèn)定罰款金額。對于同類檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額的認(rèn)定，應(yīng)該由出售同類檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的市場、超市、攤位等機(jī)構(gòu)出具證據(jù)材料，證明目前市場上銷售的這些檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的價(jià)格，并通過此價(jià)格認(rèn)定罰款的金額。

由此可見，要全面、客觀認(rèn)定違法行為，執(zhí)法人員也就不能忽視類似出庫單、銷售記錄、財(cái)務(wù)發(fā)票、診療記錄等證據(jù)材料的收集。

3 適用法律問題

通常法律適用應(yīng)遵循上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法，特殊法（專門法）優(yōu)于普通法（一般法）的規(guī)則。

在案卷評查過程中發(fā)現(xiàn)，適用法律問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是執(zhí)法人員對法律、法規(guī)理解錯(cuò)誤，導(dǎo)致適用錯(cuò)誤。例如詢問筆錄和現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄顯示當(dāng)事人的違法行為是變造檢疫證明，而執(zhí)法人員卻適用了對使用偽造檢疫證明違法行為作出行政處罰的法條。二是引用法律、法規(guī)、規(guī)章的問題，包括認(rèn)定違法事實(shí)或者作出行政處罰引用法律、法規(guī)、規(guī)章名稱填寫錯(cuò)誤、沒有寫全稱、沒有準(zhǔn)確到條、款、項(xiàng)、目等。例如應(yīng)寫為《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》卻寫成《動(dòng)物防疫法》。三是做出行政處罰決定超出法定處罰種類范圍。行政處罰法規(guī)定行政處罰的種類只有六種，可是有的執(zhí)法人員將責(zé)令改正、責(zé)令停止生產(chǎn)、責(zé)令停止經(jīng)營等行政強(qiáng)制措施寫在了行政處罰決定中。例如：《獸藥管理?xiàng)l例》第56條：“違反本條例規(guī)定，無獸藥生產(chǎn)許可證、獸藥經(jīng)營許可證生產(chǎn)、經(jīng)營獸藥的，或者雖有獸藥生產(chǎn)許可證、獸藥經(jīng)營許可證，生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣獸藥的，或者獸藥經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營人用藥品的，責(zé)令其停止生產(chǎn)、經(jīng)營……”和《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第24條：“違反本條例規(guī)定，未取得生產(chǎn)許可證，生產(chǎn)飼料添加劑、添加劑預(yù)混合飼料的，由縣級以上地方人民政府飼料管理部門責(zé)令停止生產(chǎn)……”中涉及的“責(zé)令其停止生產(chǎn)、經(jīng)營”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”均為行政強(qiáng)制措施，而不屬于行政處罰種類中的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”，因?yàn)檫@里所指的停止生產(chǎn)、經(jīng)營是對沒有取得合法營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)作出的停止其生產(chǎn)、經(jīng)營行為的強(qiáng)制措施或者是對有合法營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)作出的責(zé)令其停止生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣獸藥行為的強(qiáng)制措施，而不是剝奪具有合法營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)正常開展生產(chǎn)、經(jīng)營行為權(quán)力的處罰；四是做出行政處罰決定超出法定幅度范圍，超出上限、低于下限都視為超出法定幅度。

4 履行程序問題

從前，我國有關(guān)行政處罰的立法，一直存在著重實(shí)體而輕程序的傾向。1989年頒布的《行政訴訟法》明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出行政處罰等具體行政行為時(shí)不得“違反法定程序”，確立了司法機(jī)關(guān)對行政程序的審查權(quán)。然而，關(guān)于何為法定程序的問題，并不存在統(tǒng)一的法律規(guī)定[1]。直至1996年3月制定了《行政處罰法》，對行政處罰的決定程序以及行政處罰的執(zhí)行程序作了較為完備的規(guī)定，該法的頒布實(shí)施，無疑深化了履行程序在行政處罰實(shí)施過程中的重要地位。目前，司法審查在對具體行政行為進(jìn)行合法性審查時(shí)，也包括程序的合法性審查。對于行政處罰訴訟案件來說，當(dāng)事人的違法事實(shí)即使成立，但司法審查發(fā)現(xiàn)處罰機(jī)關(guān)沒有嚴(yán)格履行程序，處罰機(jī)關(guān)也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，會(huì)被判決撤銷或者部分撤銷，甚至重新作出具體行政行為。

在履行程序方面重點(diǎn)要注意的幾個(gè)問題是：一是分別按照簡易程序和一般程序的規(guī)定步驟執(zhí)行行政處罰。其中特別強(qiáng)調(diào)一般程序案件，要按照立案、調(diào)查取證、說明理由并告之權(quán)利、聽取當(dāng)事人陳述和申辯或舉行聽證、作出行政處罰決定、行政處罰的執(zhí)行六個(gè)方面執(zhí)行，這符合案件執(zhí)行的一般程序也符合案件從發(fā)現(xiàn)到認(rèn)定的客觀規(guī)律，嚴(yán)格執(zhí)行就不會(huì)出現(xiàn)類似作出處罰決定時(shí)間在前，調(diào)查取證時(shí)間、審查批準(zhǔn)時(shí)間或法定告之時(shí)間在后、沒有告之當(dāng)事人權(quán)利等基本要素問題。二是注意行政處罰的一些程序規(guī)定，具體包括：（1）行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示表明身份的證件，體現(xiàn)在案卷制作過程中就是執(zhí)法人員要在詢問筆錄、現(xiàn)場檢查勘驗(yàn)筆錄、復(fù)查記錄中要記錄執(zhí)法人員出示證件、表明身份的內(nèi)容，并有兩名執(zhí)法人員的簽名；（2）對當(dāng)事人依法作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、對公民處以超過1000元的罰款，對法人或者其它組織處以超過3萬元的罰款等行政處罰決定前，要告之當(dāng)事人聽證權(quán)利；（3）符合聽證條件的案件以及對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予其他較重的行政處罰的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定，體現(xiàn)在案卷制作過程中就是在行政處罰決定作出前要有重大案件集體討論記錄；（4）適用簡易程序的案件不等同于可以當(dāng)場收繳罰款，當(dāng)場收繳罰款的情形僅限于：依法給予20元以下的罰款；不當(dāng)場收繳事后難以執(zhí)行的（前提是符合簡易程序，當(dāng)場作出處罰決定的案件）；在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)，當(dāng)事人向指定的銀行繳納罰款確有困難，經(jīng)當(dāng)事人提出，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員可以當(dāng)場收繳罰款；三是注意與行政處罰有關(guān)的具體時(shí)限（詳見表1）；四是注意一些特殊的規(guī)定。例如按照《中關(guān)村科技園區(qū)條例》的規(guī)定，政府有關(guān)部門對中關(guān)村科技園區(qū)的企業(yè)和其他市場主體實(shí)施行政執(zhí)法檢查時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)出具由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署的檢查通知書。

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5 結(jié)論和建議

以上是針對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰零分卷出現(xiàn)的四類問題的具體分析。提出零分卷的概念重點(diǎn)是要引起各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對于依法履職能力建設(shè)的重視，要清楚意識到作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅享有行政執(zhí)法權(quán)，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，需要?jiǎng)游镄l(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)不斷審視查處的每一起違法行為，形成的每一份行政處罰案卷能否經(jīng)得起推敲，經(jīng)得住司法審查。通過分析零分卷的產(chǎn)生原因，我們也不難發(fā)現(xiàn)主要?dú)w結(jié)為三個(gè)因素：一是執(zhí)法人員的法律意識薄弱、法律素養(yǎng)有待提高；二是執(zhí)法人員的責(zé)任心不強(qiáng)，沒有意識到行政執(zhí)法行為不是個(gè)人行為而是代表整個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的行為，缺乏嚴(yán)肅性、規(guī)范性；三是執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的培養(yǎng)有待提升。一個(gè)案件的查辦體現(xiàn)出的是執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，不僅僅需要法律知識、專業(yè)知識，更要有取證技能、詢問技巧和綜合的分析判斷能力，這往往需要執(zhí)法人員不斷的積累摸索和實(shí)踐鍛煉。

綜上所述，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，要不斷提升案卷的制作質(zhì)量，提高執(zhí)法水平，應(yīng)做好以下工作：一是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，強(qiáng)化法制人才的培養(yǎng)。通過加大培訓(xùn)力度，科學(xué)制定培訓(xùn)計(jì)劃，并組織做好單位內(nèi)部人員的交流學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對法律法規(guī)的研究和學(xué)習(xí)，通過開展模擬制作案卷、典型案例分析等形式強(qiáng)化學(xué)習(xí)、培訓(xùn)效果，著力培養(yǎng)一批法制工作專業(yè)化人才，作為本單位領(lǐng)導(dǎo)及執(zhí)法人員依法行政領(lǐng)域的參謀和助手，作好行政處罰、行政審批等具體行政行為的審核把關(guān)等法制工作，快速提升單位整體行政執(zhí)法能力和水平。二是定期在單位內(nèi)部開展案卷評查工作，提升案卷制作水平。三是強(qiáng)化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的規(guī)范化和制度化，加大案件的查辦力度，改善行政執(zhí)法行為，嚴(yán)格履行執(zhí)法程序，做好案件的審核把關(guān)。

[1]羅豪才，湛中樂.《行政法學(xué)》[M].2版.北京大學(xué)出版社，2006.