官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)仍待破冰

王家敏

“公眾需要建立基于合法性的理解，達(dá)成有條件的政治妥協(xié)”。

建立健全官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，依舊是2010年參加“兩會(huì)”的人大代表和政協(xié)委員的熱議話題。

全國人大代表、重慶索通律師事務(wù)所律師韓德云今年再度提出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的議案，期待全國人大制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本原則和程序，并授權(quán)省級(jí)人大根據(jù)實(shí)情自行選擇申報(bào)對象，分地區(qū)推進(jìn)。這已經(jīng)是他第五年提出該議案。

而針對部分官員轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)到海外的現(xiàn)象，全國政協(xié)委員、香港維德集團(tuán)董事長莊啟程則通過提案提出，干部移居到國外的子女，其資產(chǎn)也要進(jìn)行申報(bào)。

全國政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生導(dǎo)師蔣洪則直言，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)當(dāng)從上往下公開。他在政協(xié)討論會(huì)上說，“人家普京也有幾套莊園和別墅，來路正當(dāng)就好”。

全國人大代表、中紀(jì)委副書記何勇則從申報(bào)程度上求解。他在兩會(huì)期間表示，中紀(jì)委正在研究制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的有關(guān)條例或者規(guī)定，或年內(nèi)實(shí)行，但申報(bào)內(nèi)容暫不向社會(huì)公開。

代表與委員的議案與提案，并不能涵蓋官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)質(zhì)啟動(dòng)的復(fù)雜與艱難。韓德云認(rèn)為，“規(guī)范性文件難以施行，地方自主試點(diǎn)難有突破，中國正面臨反腐成敗的分水嶺?！?/p>

“地方夾生飯”

2010年“兩會(huì)”前夕，重慶市開縣公布了一項(xiàng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

根據(jù)開縣縣委有關(guān)反腐倡廉的決議，新任縣經(jīng)委、建委、民政局等14名縣級(jí)部門“一把手”，在各自部門內(nèi)部公示其家庭財(cái)產(chǎn)狀況，申報(bào)的內(nèi)容則包括現(xiàn)金、存款、房產(chǎn)、汽車、股權(quán)股份、字畫古董、經(jīng)商辦企業(yè)等9個(gè)方面的財(cái)產(chǎn)，以及從事其他經(jīng)營活動(dòng)的投資、收益等情況。各官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)總數(shù)也已向社會(huì)公布，其中，申報(bào)財(cái)產(chǎn)最低者為21萬元，最高者為178萬元。

“沒有重慶市的試點(diǎn)通知，這是縣委根據(jù)中央相關(guān)文件通過的決定，”重慶市開縣紀(jì)委書記朱子龍告訴《中國新聞周刊》記者，“縣里官員正好換屆，要求新任干部申報(bào)財(cái)產(chǎn)，是建立制度的機(jī)會(huì)，也向在位者敲個(gè)警鐘?！?/p>

開縣的舉措，與重慶市司法系統(tǒng)內(nèi)部將要進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相呼應(yīng)。2009年12月，中共重慶市委三屆六次全委會(huì)通過的《中共重慶市委關(guān)于貫徹<中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定>的意見》指出，將在全市司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中率先試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

這一制度尚未落地，便備受社會(huì)關(guān)注。全國人大代表，重慶大學(xué)法學(xué)院院長陳忠林告訴《中國新聞周刊》記者，“重慶打黑打出的是腐敗問題。相比廣東，東北等地區(qū)的打黑，重慶抓的人并不算多，但牽連出數(shù)十名廳局級(jí)官員、人大代表和著名企業(yè)家?！?/p>

來自重慶的韓德云，卻不看好零星地區(qū)或單一系統(tǒng)內(nèi)試點(diǎn)，“包括新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽等地，地方自主試點(diǎn)并不徹底。財(cái)產(chǎn)申報(bào)是公務(wù)人員的義務(wù)，必須從國家層面確立合法性，予以地方授權(quán)?！?/p>

清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心主任、北京市紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)會(huì)副會(huì)長任建明同樣認(rèn)為，地方政府探索官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)政策是“夾生飯”，并不具有試點(diǎn)代表性，“同級(jí)‘一把手往往不參與，或申報(bào)財(cái)產(chǎn)有限，或公示范圍有限，對官員的保護(hù)性政策不公開，不明晰，容易適得其反?！敝贫韧黄魄?/p>

“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是一個(gè)串行完整鏈條，包括向有關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告，向公眾公開，接受審查監(jiān)督，以及可能存在的問責(zé)?！比谓鞲嬖V《中國新聞周刊》記者，“這一制度已經(jīng)在多個(gè)國家的現(xiàn)代公共治理中得以實(shí)踐?！?/p>

在中國，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也曾進(jìn)入全國人大立法規(guī)劃。

“(上世紀(jì))80年代，中國開始經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是權(quán)力配置的過程，逐步進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)，權(quán)力并沒有相應(yīng)的制度約束，官員的行為尺度很難把握。”國家行政學(xué)院公共管理教研部副主任馬慶鈺教授說，“根據(jù)我的研究統(tǒng)計(jì)，中國自90年代進(jìn)入腐敗高發(fā)期，每年有7至10位省級(jí)、副省級(jí)高官因腐敗落馬?！?/p>

1987年，時(shí)任全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任王漢斌就提出，研究建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度。1994年，全國人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》正式列入“八五”立法規(guī)劃。

然而，實(shí)質(zhì)的立法工作從未啟動(dòng)。次年4月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，將工資、各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及講學(xué)、寫作等勞務(wù)所得納入領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)范圍。這實(shí)際上是收入申報(bào)而非財(cái)產(chǎn)申報(bào)，申報(bào)內(nèi)容僅送交上級(jí)備案，不對外公布，亦無相應(yīng)的核查措施和程序。

至2000年，中央又開始了新的嘗試。當(dāng)年12月，中央紀(jì)委五次會(huì)議通過了在省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度的決議。2001年6月15日，中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。在這部《規(guī)定》中，將原先的申報(bào)主體，由個(gè)人擴(kuò)大為領(lǐng)導(dǎo)干部本人及其家庭成員；將申報(bào)個(gè)人收入，改為報(bào)告現(xiàn)金、存款、有價(jià)證券、房產(chǎn)、1萬元以上的債權(quán)債務(wù)、貴重物品等主要家庭財(cái)產(chǎn)。

“直接從省部級(jí)人手難有實(shí)效?！比谓髡J(rèn)為，該規(guī)定由于直接涉及黨政高級(jí)官員切身利益，導(dǎo)致在實(shí)踐中難以施行。

但隨著其后的一部重要法律進(jìn)入起草階段，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)再次進(jìn)入制度層面。“《公務(wù)員法》的起草，是將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)納入法制框架的重要契機(jī)，”馬慶鈺參與了當(dāng)時(shí)的立法研討，他告訴《中國新聞周刊》記者，“立法中有各方面的意見，也有專門的討論，希望至少有一個(gè)條文能涉及官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，遺憾的是，當(dāng)時(shí)的壓力并不比現(xiàn)在小?！?/p>

“越往后，我們的機(jī)會(huì)也越來越少，”在任建明看來，立法宜早不宜遲。

“無論現(xiàn)在處于什么階段，采用什么方式，都應(yīng)當(dāng)提出時(shí)間規(guī)劃?！瘪R慶鈺認(rèn)為，“中紀(jì)委監(jiān)察部牽頭也好，全國人大專設(shè)機(jī)構(gòu)也好，無論從哪一級(jí)官員開始，逐級(jí)申報(bào)公示都應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個(gè)推進(jìn)時(shí)間表，比如3～5年—個(gè)梯度?！?/p>

破冰難題

2010年全國的“兩會(huì)”，被寄予官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)破冰的厚望。“兩會(huì)”前夕，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，針對當(dāng)下公眾最為關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，首次清晰劃定了官員廉潔從政8個(gè)方面“禁止”、52個(gè)“不準(zhǔn)”，包括黨員領(lǐng)導(dǎo)私自從事營利性活動(dòng)、違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、違規(guī)擁有非上市公司股份或者證券，買賣股票等內(nèi)容。

3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中提及，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部，要堅(jiān)決執(zhí)行中央關(guān)于報(bào)告?zhèn)€人經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)，包括收入、住房、投資，以及配偶子女從業(yè)等重大事項(xiàng)的規(guī)定，并自覺接受紀(jì)檢部門的監(jiān)督?！?/p>

但是，該報(bào)告行文中，仍難看出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)從“收入”到“財(cái)產(chǎn)”、從“上報(bào)”到“公開”的趨勢。

馬慶鈺認(rèn)為，制度難以破冰。不僅在于官員個(gè)人的抵觸，亦有對此問題持有不同意見的多方力量對比懸殊所致。

根據(jù)2000年國家社科基金項(xiàng)目“新世紀(jì)懲治腐敗對策研究”課題的調(diào)查，93％的調(diào)查對象認(rèn)為，目前實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的阻力主要來自于官員領(lǐng)導(dǎo)階層。2009年兩會(huì)期間，甚至有官員反問記者，“老百姓為什么不公布財(cái)產(chǎn)?”

另一方面，官員懼怕財(cái)產(chǎn)公開后的懲處。財(cái)產(chǎn)申報(bào)是腐敗預(yù)防機(jī)制為主，但制度初始，必然涉及對現(xiàn)任官員過往行為的追溯，使得官員財(cái)產(chǎn)公布成為一種懲處手段。重慶開縣紀(jì)委書記朱子龍?zhí)寡?，“要求現(xiàn)任官員申報(bào)阻力太大，想要相對比較徹底的公開，只能從新上任的下手。”

而官員公布財(cái)產(chǎn)的真正要害，馬慶鈺認(rèn)為，是從根本上改變官員對上負(fù)責(zé)的體制。官員只有向下負(fù)責(zé)，才能夠必須接受公眾監(jiān)督。

“所以需要公眾推動(dòng)，權(quán)力最終需要權(quán)利來制約，”韓德云認(rèn)為，“政府不斷提高對‘民憤的重視，這說明公眾力量正在成長。但是，真正的推動(dòng)不是基于憤怒，而是理性與政治和解?！?/p>

公眾的憤怒，在關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)“大赦”的爭論中可見一斑。中國人民大學(xué)法學(xué)教授何家弘曾在2009年建議，中央能否確定一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，比如明年1月1日，只要從此不再有新的貪污受賄行為，以往的貪污受賄行為就不再查辦。如果有新的貪腐，則一并查辦過去罪行。與此同時(shí)，嚴(yán)格推行官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)制度，允許公民在網(wǎng)上查閱。

這一建議遭遇民意炮轟。有網(wǎng)友對此留言：“赦免原罪?被掠奪的公有財(cái)產(chǎn)就這么算了?你的建議客觀上保護(hù)了既得利益集團(tuán)的非法所得，你問問工人農(nóng)民會(huì)不會(huì)答應(yīng)?!”

韓德云也曾提出“三年緩沖”的建議，他認(rèn)為，公眾需要建立基于合法性的理解，達(dá)成有條件的政治妥協(xié)，“雖然我連續(xù)提出立法建議，但我并沒有希望它兩年就能出臺(tái)或者一年就能出臺(tái)，這個(gè)不重要。畢竟，通過包括我在內(nèi)的許多人的不停呼吁，更多人有了監(jiān)督政府的意識(shí)，監(jiān)督的能力也在提高，這可能是一個(gè)漫長的過程。”