獨(dú)生子女政策出臺(tái)始末

楊 敏

1980年9月25年,中共中央發(fā)出《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》(下簡(jiǎn)稱《公開信》)。信中闡述了提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子的必要性。

自此,舉國(guó)上下,不分城鄉(xiāng),將“一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”的政策推向高潮。

2010年9月25日,是《公開信》發(fā)表30周年的日子。此前,上至國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì),下至各省市,紛紛召開會(huì)議,撰寫文章,以紀(jì)念《公開信》為30年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)。30年前曾經(jīng)參與《公開信》起草工作的張敏才不久前也寫了回憶文章,并在國(guó)家計(jì)生委召開的紀(jì)念座談會(huì)作了發(fā)言。

與政府部門整齊劃一的熱鬧不同,在學(xué)界與民間,卻呈現(xiàn)出另一派喧囂的景象?！豆_信》曾提出:30年后,當(dāng)人口增長(zhǎng)問(wèn)題有所緩和,就可以采取不同的人口政策?，F(xiàn)在30年期限已到,如同30年前一樣,這項(xiàng)國(guó)策在討論聲中,再次被推向了風(fēng)口浪尖。

《公開信》出爐

“當(dāng)時(shí)北京市宣武區(qū)的幾十個(gè)育齡婦女聯(lián)名發(fā)出‘一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的倡議,后來(lái)聽北京市委的人說(shuō),這個(gè)倡議其實(shí)從天津開始,天津說(shuō)是從上海開始。其實(shí)當(dāng)時(shí)中央心里也沒(méi)底,覺(jué)得‘只生一個(gè)是一件不可突破的事情。后來(lái)聽到這些群眾呼聲,才豁然開朗?！碑?dāng)時(shí)正在國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組參與工作的張敏才對(duì)《中國(guó)新聞周刊》介紹。

據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口所前所長(zhǎng)田雪原的《中國(guó)人口政策六十年》一書記載,1979年3月,山東省煙臺(tái)地區(qū)榮成縣農(nóng)民鞠洪洋、鞠榮芬等136對(duì)夫婦發(fā)出《為革命只生一個(gè)孩子》的倡議書。天津醫(yī)學(xué)院44位職員也發(fā)出同樣倡議。

而事實(shí)上,早1978年年底,中共四川省什邡縣委根據(jù)中央精神,已經(jīng)制訂出鼓勵(lì)一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的措施,國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組用簡(jiǎn)報(bào)的形式,向全國(guó)各省做了介紹,被記載在什邡縣《六十年大事記》里。這意味著,早在1978年,中央已經(jīng)萌生了“只生一個(gè)”的想法,群眾的倡議或許只是中央將要推行“一胎”政策的一個(gè)先行策略。

“這個(gè)時(shí)候主要是為‘只生一個(gè)做宣傳輿論上的準(zhǔn)備?！睍r(shí)任國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育委員會(huì)專家咨詢組成員的馬瀛通對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

據(jù)張敏才介紹,為論證“一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”的可行性,在《公開信》發(fā)表前,中共中央辦公廳舉行了多次座談會(huì)?！皩?duì)于‘只生一個(gè)到底姓哪個(gè)馬,是馬克思的馬,還是馬爾薩斯的馬,是否極左路線等問(wèn)題,大家爭(zhēng)論得很激烈,所以‘只生一個(gè)在當(dāng)時(shí)其實(shí)遭遇到很大阻力?！?/p>

在其中一次人口座談會(huì)上,時(shí)任七機(jī)部二院副院長(zhǎng)的宋健語(yǔ)驚四座,提出若再不控制人口,以后大陸上都沒(méi)有立足之地了,只能站到水里去。張敏才說(shuō),隨后的《北京晚報(bào)》對(duì)宋健在座談會(huì)的言論作了專門報(bào)道,并配發(fā)漫畫。

幾個(gè)月前,宋健等人在《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表以控制論對(duì)我國(guó)未來(lái)一百年人口發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行測(cè)算的結(jié)果:“為使我國(guó)人口將來(lái)不再有大幅度增長(zhǎng),應(yīng)該在今后30～40年內(nèi)大力提倡每對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子?！痹凇耙惶ブ啤钡姆桨溉赃M(jìn)行主義之爭(zhēng)時(shí),此文無(wú)疑為“一胎制”提供了現(xiàn)實(shí)的科學(xué)依據(jù),受到相關(guān)部門重視。

在這次會(huì)議上,宋健再次成為焦點(diǎn),時(shí)任中共中央秘書長(zhǎng)的胡耀邦點(diǎn)名宋健起草《公開信》。

參加《公開信》起草工作的,一共有八個(gè)人。初稿由宋健撰寫,后由張敏才、王連城執(zhí)筆,胡喬木等人又作修改,最后提交書記處討論定稿。

1980年9月25日《公開信》發(fā)表,1982年計(jì)劃生育被中共十二大確定為基本國(guó)策,同年寫入《中華人民共和國(guó)憲法》。此后,全國(guó)各地,不分城鄉(xiāng)開始實(shí)施“一對(duì)夫婦只生一個(gè)”的緊縮計(jì)劃生育政策,對(duì)于超生家庭給予嚴(yán)厲的行政或經(jīng)濟(jì)處罰,成為一場(chǎng)波及中國(guó)大部分家庭、影響千萬(wàn)人命運(yùn)的“生育革命”。

“全國(guó)各地開始要求城市95%的家庭生一胎,農(nóng)村90%的家庭生一胎,已經(jīng)從提倡變成了要求和強(qiáng)制?！敝袊?guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授、北京市人口學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)翟振武對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

中央為何以《公開信》的形式,而不是中央紅頭文件的形式來(lái)發(fā)布政策,張敏才認(rèn)為跟當(dāng)時(shí)阻力太大有關(guān)?！啊豆_信》是對(duì)黨團(tuán)員的號(hào)召,將黨團(tuán)員放在主賓席上,讓他們發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用,做群眾的工作。這是解放后政府第一次使用這種形式發(fā)布政策。這也是胡耀邦同志的創(chuàng)舉?！?/p>

“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”如何變成“只生一個(gè)”

1970年代,中國(guó)實(shí)行“晚、少、稀”的人口政策。“晚”是男25周歲以后、女23歲以后結(jié)婚,女24周歲后生育;“稀”指生育間隔為3年以上;“少”是指一對(duì)夫婦生育不超過(guò)兩個(gè)孩子。1978年,中央又提出“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”的人口政策。

此時(shí)的計(jì)劃生育政策主要靠輿論宣傳和群眾自覺(jué)來(lái)實(shí)行。在節(jié)制生育方面政府盡可能提供方便。1972年10月,毛澤東在一次談話中稱:避孕藥和避孕工具不要錢還不行,還要送貨上門,不然,不好意思去拿。

縱觀整個(gè)70年代,據(jù)楊魁孚、梁濟(jì)民、張凡所著的《中國(guó)人口與計(jì)劃生育大事要覽》一書統(tǒng)計(jì),自然增長(zhǎng)率從1971年的23.33‰,下降為11.61‰,下降了11.72個(gè)千分點(diǎn)。婦女總和生育率,也就是一個(gè)婦女一輩子生育孩子的數(shù)目,從5.44左右下降到2.75左右,減了2.69。人口下降速度之快,扭轉(zhuǎn)了之前持續(xù)20余年的高生育和高增長(zhǎng)的局面,創(chuàng)造了新中國(guó)人口史上的奇跡。但自1980年“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”強(qiáng)制實(shí)施之后,除1980年略有降低,人口總和出生率出現(xiàn)報(bào)復(fù)性增長(zhǎng),再也沒(méi)有回到1970年代的低水平。

“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”從何時(shí)起取代了“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”的政策,三十年來(lái)一直致力于人口研究的上海社科院經(jīng)濟(jì)研究院梁中堂看來(lái),使事情發(fā)生改變的,是1979年1月在北京召開的全國(guó)計(jì)劃生育辦公室主任會(huì)議。

在這次會(huì)議上,時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)陳慕華說(shuō):“全國(guó)要制訂一個(gè)政策,首先要各省、市自己搞試行?！?/p>

從這一年的9月1日始,上海市開始實(shí)施獨(dú)生子女政策,并發(fā)放《獨(dú)生子女證》,憑證享受獎(jiǎng)勵(lì)待遇。據(jù)《中國(guó)人口與計(jì)劃生育大事要覽》記載,1978～1979年間,河北、遼寧、上海、北京、天津、江蘇、吉林、山西等省、市先后作出有關(guān)計(jì)劃生育的規(guī)定中都有提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子的要求或規(guī)定。

與此同時(shí),中共領(lǐng)導(dǎo)人李先念、陳云、華國(guó)鋒、鄧小平相繼在公開場(chǎng)合提倡“只生一個(gè)”。

1979年6月1日,陳云在一次談話時(shí)說(shuō),要“制定法令,明確規(guī)定只準(zhǔn)生一個(gè)”“先念同志對(duì)我說(shuō),實(shí)行‘最好一個(gè),最多兩個(gè)。我說(shuō)再?gòu)?qiáng)硬些,明確規(guī)定‘只準(zhǔn)一個(gè)。準(zhǔn)備人家罵斷子絕孫。不這樣,將來(lái)不得了?！?/p>

10月15日,鄧小平會(huì)見外賓時(shí)指出,我們正在把計(jì)劃生育、降低人口增長(zhǎng)率作為一個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)。我們提倡一對(duì)夫婦生一個(gè)孩子。凡是保證只生一個(gè)孩子的,我們給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

在中共中央領(lǐng)導(dǎo)人的思想已經(jīng)達(dá)成高度統(tǒng)一的情形下,這一年的12月15～20日,陳慕華在全國(guó)計(jì)劃生育辦公室主任會(huì)議上指出:“過(guò)去我們說(shuō)‘最好一個(gè),最多兩個(gè),現(xiàn)在提出來(lái)‘最好一個(gè),后面那個(gè)‘最多兩個(gè)沒(méi)有了。”

“一胎制”的軌跡漸漸明晰。

行于艱難的年代

1978年,經(jīng)歷文革十年的中國(guó)經(jīng)濟(jì),面臨巨大困難。據(jù)統(tǒng)計(jì),當(dāng)時(shí)全國(guó)有2.5億絕對(duì)貧困人口,而當(dāng)年中國(guó)GDP在世界排名第15位,但人均GDP排世界倒數(shù)第2位,人口問(wèn)題被當(dāng)作制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的重要原因。

李先念在一次關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的報(bào)告中指出:“物質(zhì)生產(chǎn)雖然有了比較大的增長(zhǎng),但按人口平均的占有量來(lái)說(shuō)并沒(méi)有提高,極大地影響了國(guó)家的積累,影響了建設(shè)的速度,影響了人民物質(zhì)和文化生活的改善。這是一個(gè)嚴(yán)重的教訓(xùn)?！?/p>

“當(dāng)時(shí)中央提了個(gè)口號(hào)‘把經(jīng)濟(jì)搞上去,把人口降下來(lái),有很強(qiáng)的改變國(guó)家命運(yùn)的決心。當(dāng)時(shí)還有人提出,長(zhǎng)痛不如短痛,做個(gè)手術(shù),短痛一下就好?！睆埫舨艑?duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō),“座談會(huì)的時(shí)候,還有一個(gè)香港學(xué)者還提出‘無(wú)嬰年,就是在一年的時(shí)間里,號(hào)召大家都不生孩子。”

在張敏才看來(lái),改革開放之后的中國(guó)正處在一個(gè)意氣風(fēng)發(fā)的時(shí)代,難免在某些方面會(huì)有些急躁的情緒,但是他仍然認(rèn)為獨(dú)生子女政策“始于憂患,行于艱難,成于統(tǒng)籌,福澤后代,惠及全球”。

當(dāng)時(shí),中央對(duì)于人口下降的急迫心情傳達(dá)到地方,地方為了提前完成中央的指標(biāo),在執(zhí)行深度上有過(guò)之而無(wú)不及。

梁中堂研究發(fā)現(xiàn),自中央1978年“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”的69號(hào)文件發(fā)出之后,一些地方紛紛制定了“一胎制”的地方政策。比如廣東立刻制定了30條地方政策規(guī)定,天津制定了8條,提出限制和處罰生育二胎及二胎以上子女的家庭。

除了當(dāng)時(shí)急躁氣氛的影響,在翟振武看來(lái),從“二胎”轉(zhuǎn)為“一胎”,也是當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)的需要。“從1977年開始,人口下降速度減緩,1977年婦女總和生育率為2.84左右,1979年為2.75左右,中央為了更有效的控制人口,所以采取了相對(duì)強(qiáng)力的措施?！?/p>

對(duì)于宋健等人以總和生育率值為控制量對(duì)人口進(jìn)行預(yù)測(cè)的方法,馬瀛通30年來(lái)一直持不同意見?！坝每偤蜕蔬M(jìn)行人口預(yù)測(cè),西方十多年一直采用這個(gè)方法,但它并不適合中國(guó)。它需要有一個(gè)條件:要在穩(wěn)定人口的情況下。但在我國(guó)實(shí)際生育中,年齡別生育率波動(dòng)相當(dāng)大。我國(guó)的人口控制是計(jì)劃生育控制的,真正符合計(jì)劃生育和按計(jì)劃生育規(guī)律的人口測(cè)算方法還遠(yuǎn)沒(méi)有形成,因此,測(cè)算結(jié)果與實(shí)際往往相差甚遠(yuǎn)。但在當(dāng)時(shí)的中國(guó),用控制論預(yù)測(cè)人口,無(wú)疑被當(dāng)作一門十分先進(jìn)的科學(xué)?！?/p>

原國(guó)家科委“人口控制與對(duì)策”研究小組主要成員孔德涌回憶,根據(jù)宋健等人的預(yù)測(cè),如果平均每對(duì)夫婦只生2.14個(gè)孩子,中國(guó)人口總量將保持不變。但當(dāng)時(shí)的實(shí)際婦女總和生育率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了2.14。此外,在廣大農(nóng)村,計(jì)劃生育工作很難一步到位。所以,直接實(shí)施“一個(gè)孩子”的標(biāo)準(zhǔn)就成了非?，F(xiàn)實(shí)的要求。

不一樣的聲音

1980年《公開信》發(fā)表之后,除了1980年總和生育率有所下降,自1981年起,總和生育率又開始有回升之勢(shì)。尤其是在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之后,干群矛盾迅速加劇。

在“一對(duì)夫婦只生一個(gè)”成為全國(guó)上下的一致聲音時(shí),時(shí)任山西省委黨校教師的梁中堂在1984年春節(jié)寫出了題為《把計(jì)劃生育工作建立在人口發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上》的報(bào)告,呈給總書記胡耀邦,提出采取晚婚晚育和延長(zhǎng)生育二胎的辦法,完全可以把人口控制在12億以內(nèi),從而建議放棄“一胎制”。

這一年7月,剛從美國(guó)學(xué)習(xí)歸國(guó)、對(duì)統(tǒng)計(jì)學(xué)有很深造詣的馬瀛通也寫出《人口控制與人口政策中的若干問(wèn)題》提交中央,重提70年代“晚、少、稀”的人口政策,并將本世紀(jì)末12億的人口的目標(biāo),改為12億左右。

報(bào)告得到時(shí)任黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的贊賞,并先后作出批示。

1984年9月23日至28日,在國(guó)務(wù)院第二招待所的老會(huì)議室,國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)召開了《人口控制與人口政策中的若干問(wèn)題》論證會(huì),馬瀛通根據(jù)1982年人口普查的數(shù)據(jù)和每年抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù),當(dāng)場(chǎng)演示了報(bào)告里的測(cè)算,得出根據(jù)“晚、少、稀”的人口政策,到本世紀(jì)末人口不會(huì)超過(guò)12.3億的結(jié)論。宋健領(lǐng)導(dǎo)的人口小組也派人參與,并無(wú)異議。后中央將原《公開信》中所提到本世紀(jì)末人口不超過(guò)12億的目標(biāo),改為12億左右。

也是在這一年,針對(duì)生育率上升,農(nóng)村干群關(guān)系緊張,中央發(fā)出七號(hào)文件對(duì)“一胎制”作出調(diào)整,第一次明確使用“現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策”的表述方式:“在大部分農(nóng)村地區(qū),要逐步做到允許第一胎生女孩的再生第二胎……從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,如果能切實(shí)做到杜絕多胎,則允許生二胎并沒(méi)有多大危險(xiǎn)。”

據(jù)翟振武分析,政策放寬后,實(shí)際生育率并沒(méi)有因此而上升,反而略微下降了些。例如執(zhí)行“只生一個(gè)”政策的1981年、1982年和1983年,平均總和生育率為2.64左右,但1985～1990年平均總和生育率為2.40左右,下降了約0.24。也就是說(shuō),只要生育政策向合理民情靠近一些,生育率不僅不反彈,倒是更低了。

而梁中堂1984年春節(jié)的報(bào)告并無(wú)得到中央回應(yīng),他于1985年再次寫信至中央書記處書記胡啟立和郝建秀,希望中央同意用“晚婚晚育加間隔的生育辦法”在一兩個(gè)縣進(jìn)行試驗(yàn)。

1985年3月21日,梁中堂接到國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)政策規(guī)劃處的正式函件,同意在山西進(jìn)行試點(diǎn)。山西翼城最終成為全國(guó)13個(gè)“晚婚晚育加間隔的生育辦法”實(shí)施地之一。

有調(diào)查顯示:自2000年以來(lái),翼城人口出生率連續(xù)低于10‰,接近零增長(zhǎng),但人口結(jié)構(gòu)、性別比相比山西其他縣市更為合理。★

(實(shí)習(xí)生李玉敏對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))