計生“變形記”

馬 軍 孫郁婷

從國家人口和計劃生育委員會一直到小區(qū)居委會計生辦,這個擁有幾十萬工作人員的龐大系統(tǒng),正在面臨著主動或被動的改變

鄒國麗有一雙“神眼”。懷孕不久的婦女,身形還不明顯,別人看不出來,她能。走在大街上,她對人群中的孕婦很敏感,只要看一眼,就能肯定地說:“這個有了。”女兒笑話她落下了“職業(yè)病”。

51歲的鄒國麗從2002年到現(xiàn)在,一直擔任北京市海淀區(qū)乙28號小區(qū)居委會的計生委員。在中國龐大的計生系統(tǒng)中,這是一個最基層的崗位,是中國人口工作的具體細微之處。

根據(jù)官方發(fā)布的統(tǒng)計公報,截止到2005年底,全國計生系統(tǒng)工作人員達50余萬人,其中包括像鄒國麗這樣的街道自聘人員。近幾年來,他們的工作內容隨著大形勢的發(fā)展,也在一點點地發(fā)生著轉變。

計生的硬軟之變

在北京,擁有城市戶口的人現(xiàn)在如果要生第二胎,需要繳納12萬到20萬元不等的“社會撫養(yǎng)費”。這一數(shù)字來源于上一年度的人均可支配收入乘以一定的倍數(shù),對常人來說這不是一個小數(shù)目。因此,街道辦和居委會的計生人員難免被各色人等找上門來。

鄒國麗不止一次被人當面責罵過:“你講不講人權啊?我生完孩子為什么不給入戶?”也曾有個“二胎媽媽”端起辦公桌上的一杯熱水向她潑去;到居民家里做入戶登記,碰釘子更是常事,特別是一些高檔小區(qū),業(yè)主不是富商就是高職人群,當鄒國麗挨家挨戶登記時,保姆一看是居委會來人,根本不給開門。

這都是比較輕的沖突。北京東城區(qū)和平里小區(qū)居委會的計生委員楊先英,同樣也有不少類似遭遇。不過有著10年計生工作經驗的她認為,現(xiàn)在的工作還是要比以前好開展了。

楊先英所謂的“以前”指的是2000年之前。她覺得現(xiàn)在對計劃生育率的考核標準比2000年以前降低了,“2000年之前是絕對執(zhí)行獨生子女政策,一個都不能多生?，F(xiàn)在政策就寬松多了”。

楊先英的前任是史明珍,今年82歲的她于2000年退休,史明珍1979年開始從事計生工作,屬于中國最早一批計生人員。她對《中國新聞周刊》說,自己從事計生工作21年,工作內容全都圍繞一個目標進行,那就是嚴格控制超生。

在80年代,“一胎政策”實施不久,想生二胎的人比現(xiàn)在多,不少人對計劃生育都抱有抵觸心理。強制計劃生育導致的結扎、人工流產和引產事件,在全國不少地方都出現(xiàn)過。據(jù)史明珍介紹,北京當時在這方面的情況比外地好得多,因為“管得太嚴了”。

所謂“管”,是指超生肯定會被單位開除。在“單位人”時代,超生就等于斷了自己的活路。一般生完第一胎,單位就會要求去上節(jié)育環(huán),計生干部監(jiān)督著,誰也無法避免。而且,從單位到街道,層層管理,所有從15歲到49歲的女性都處于“監(jiān)控”之中。誰懷沒懷孩子,大家都看在眼里,想遮人耳目是不可能的。

“當時一旦發(fā)現(xiàn)懷孕,哪怕是七個月的大肚子也得去做了。”史明珍說,街道居委會要是知道有人想超生,會三番五次上門入戶,找本人談話做思想工作。“不管自愿不自愿,總之最后的結果就是必須做掉孩子?！笔访髡浠貞?在那個時候,國家對計生政策的宣傳聲勢特別強大,在許多人看來,違反計劃生育就像“犯了罪”似的。

工作21年,史明珍負責的小區(qū)在嚴格的“監(jiān)控”下,沒有發(fā)生過一起超生事件,計劃生育率達到100%。但她的繼任者楊先英面臨的情況改變了。在這10年里,楊先英已經遇到了五六起超生案例。

同樣的情況也出現(xiàn)在海淀區(qū)花園路街道各小區(qū)?；▓@路街道計生辦副主任梁偉介紹,以往對超生人群往往會強制性“執(zhí)行政策”,而現(xiàn)在對方只要懷孕五個月以上,基本上就會停止對其“做工作”,只等出生之后收錢。這筆錢,就是社會撫養(yǎng)費。

國慶節(jié)前,和平里街道計生辦主任王琳接待了一對海歸夫婦。夫婦倆分別畢業(yè)于清華、北大,在美國工作了十多年,期間生了兩個孩子。夫婦倆不想讓孩子入美國籍,想到和平里落戶。兩個孩子屬于超生,上戶口必須先交一筆不菲的社會撫養(yǎng)費。最終,夫婦倆還是把錢交了,很快上了戶口。

在王琳眼里,這是以前無法想象的事情,以前超生叫罰款,現(xiàn)在叫征收社會撫養(yǎng)費,聽起來似乎只變了個稱謂,但性質改變了。

“顯然,現(xiàn)在比以前更人性化了?！蓖趿照f,以前罰款后雖然也能落戶,但國家沒有明文規(guī)定,基本屬于暗箱操作。要想落一個戶口必須從上到下進行疏通,非常難辦。而且誰家要是有一個超生的,對周圍人影響特別大?，F(xiàn)在周圍就算有人生三個都沒關系,“多生了就交錢唄”,只要交錢就可以按規(guī)定落戶,一切都擺在了臺面之上。而且,現(xiàn)在與上世紀80年代相比,很多人已經不想生二胎了,“現(xiàn)在人們的想法變化太大了”,幾名接受采訪的基層計生人員都這樣感慨。

對“一胎政策”的爭議這些年來一直沒有間斷。在幾方爭論中,國家人口計生委被看作是“一胎政策”的捍衛(wèi)者。時移事易,如今從國家人口計生委到各級計生部門,都開始注重轉變自身角色,強調“軟性服務”和宣傳。這促使基層計生辦的工作方式也隨之發(fā)生改變。

“現(xiàn)在我們開展工作比以前‘軟多了?！蓖趿战榻B,上面對基層計生委員要求“五訪五問”“十到人”,也就是小區(qū)內居民有新婚、懷孕、產期等情況,都要進行溝通服務,這在以前是沒有的。

“2000年之前是嚴格控制人口,2000年到2006年是穩(wěn)定低生育水平,現(xiàn)在是穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題?！焙推嚼镄^(qū)楊先英說起這幾年的計生政策變化如數(shù)家珍。

楊先英舉例說,2006年后自己的工作內容中增加了“提高人口素質”一項?！氨热缧禄榉驄D結婚了,我們除了祝賀他們之外,還要問是否準備要寶寶,如果生的話,小區(qū)里有六項免費服務,還可以來免費聽課,幫助你生一個健康的寶寶?！?/p>

居委會每年還會組織免費例檢和免費人流、上環(huán)取環(huán)等手術,這些既是新增的服務,也是一種工作的方法。這些新方法,對應的是不斷變化的中國人口形勢,比如對計生工作人員來說,占工作比重越來越大的對流動人口的聯(lián)系與“監(jiān)控”。

“流動的生育”

工作8年來,鄒國麗感覺變化最大的,是流動人口帶來的工作量一下子上升了。特別是從2004、2005年開始,流動人口數(shù)量突然就膨脹起來,小區(qū)里隨處可見操著外地口音的人。

流動人口激增是北京市各小區(qū)普遍面臨的問題。鄒國麗所在的花園路街道覆蓋37個社區(qū),在總共6萬人口中,登記在冊的流動人口達4萬?；▓@路街道計生辦副主任梁偉對《中國新聞周刊》說:“實際肯定不止這個數(shù),很多流動人口并沒有統(tǒng)計進來。”

國家人口計生委新聞發(fā)言人、發(fā)展規(guī)劃司司長于學軍在接受《中國新聞周刊》采訪時介紹說,我國人口遷移流動目前處在最活躍時期,是世界上人口流動規(guī)模最大的國家。2009年全國流動人口數(shù)量已超過2億人,其中“80后”“90后”是流動人口主體。

相比之下,北京市人口要好管理一些。特別是以前,大多數(shù)本地居民都有工作單位,可以由單位和街道雙向管理。而流動人口一般就只能靠居委會來掌握其情況。

以前對流動人口還有一定的制約性,比如要辦暫住證,必須先到居委會開證明。通過這條渠道,居委會可以獲得流動人口的相關信息。但暫住證取消后,這條渠道斷了,居委會很難知道小區(qū)內住進多少新人。

鄒國麗定期要填寫人口信息報表,報到街道辦事處,再由街道辦事處匯總后報給區(qū)一級單位。但往往是數(shù)據(jù)剛統(tǒng)計好,人就搬走了,特別是群租群體,人數(shù)多,流動快。加上最近這兩年,越來越多的北京小伙兒娶外地媳婦,女方的原戶籍地也委托這邊的居委會代管。

這些新出現(xiàn)的情況,也讓人口計生工作發(fā)生轉變。據(jù)國家人口計生委新聞發(fā)言人于建軍介紹,一整套針對流動人口的服務管理系統(tǒng)在開發(fā)改造后,目前在全國20多個省推行。從省到鎮(zhèn)、街道再到居委會,都建立起了全員流動人口和育齡婦女數(shù)據(jù)庫。

收集這個數(shù)據(jù)庫所需要的信息,就是鄒國麗們的工作,這項任務頗為繁重。鄒國麗說,這兩年上面要求填寫的表越來越多,相當瑣碎,而且表本身也在不斷修改中。一個小區(qū)往往有上千戶,靠居委會里的一個計生委員,很難應對。于是,以往的“發(fā)動群眾”的經驗又派上了用場。這就是被鄒國麗戲稱為“小腳偵緝隊”的宣傳員隊伍,指的是社區(qū)里退休的老人。

宣傳員等于是基層計生干部的耳目。因為自身就住在社區(qū)里,這些老頭老太們比較清楚每家的情況,知道哪家有人懷孕,哪家子女結婚,哪家房子出租給了育齡夫婦。一旦發(fā)現(xiàn)新情況,隨時就到居委會匯報。

每年年初,居委會召開一次流動人口責任書大會,把流動人口變更的單子發(fā)給宣傳員,再由宣傳員到居民家里發(fā)放和回收。鄒國麗再根據(jù)回收的單子,對電腦里的流動人口數(shù)據(jù)進行更新。

從區(qū)政府到街道辦再到居委會、宣傳員,一層層簽協(xié)議和責任書,相當于一種鏈條式管理。起初,這些宣傳員們都是義務勞動。2008年之后,由于宣傳員對管理流動人口越來越顯得重要,政府開始專門撥經費。

于建軍介紹,這也是國家人口計生委在近幾年提出的工作新目標,即在全國基本建立起“統(tǒng)籌管理、服務均等、信息共享、區(qū)域協(xié)作、雙向考核”的“一盤棋”新機制,以此來應對流動人口帶來的大量問題。

但即便如此,對越來越龐大的流動人群來說,“發(fā)動群眾”這一手法也開始捉襟見肘。在花園路街道辦事處計生辦梁偉的電腦里,登記著本地區(qū)流動人口中的育齡女性,人數(shù)大概有八九千。但與“80后”“90后”占主體的流動人口總數(shù)相比,這個數(shù)字并不匹配?！案嗟挠g婦女沒有登記進來,也就很難對其進行管理?！?/p>

前段時間,有個人到花園路街道計生辦來申報孩子戶口,拿來一堆證明。梁偉一看其中的離婚證就覺得有假。但出生證明做得很逼真,梁偉拿到警方去查驗,果然也是假的。北京新政策規(guī)定孩子可以隨父親入戶,做假證明、假離婚的就隨之多起來。這逼得計生干部們不得不提高警惕性,但是防不勝防。

“硬指標”與“微調”

2003年2月,原國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。這表明在控制出生率之外,計生系統(tǒng)的業(yè)務職能開始更多拓展到人口領域。

國家人口計生委發(fā)展規(guī)劃司司長于學軍在2008年發(fā)表于《當代中國人口》雜志的一篇文章中介紹說,計生部門從工作方法上看,在這30年來經歷了三個不同的階段。

2000年之前為第一階段,主要依靠強有力的行政手段和社會制約措施來抓計劃生育;第二階段開始強調依法行政,2001年12月《人口與計劃生育法》在人大審議通過,《計劃生育技術服務管理條例》《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》和一些地方條例也相繼頒布實施;2006年至今為第三階段。于學軍說,經過30年努力,中國進入了低生育水平國家行列,實現(xiàn)了既定的政策目標。因此,新階段除了繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平,提高出生人口素質之外,同時還要努力促進出生人口性別比的平衡,積極應對老齡人口、流動人口、就業(yè)人口增加帶來的新問題。全國人口計生工作的重點,也開始由“單純控制人口數(shù)量”向“統(tǒng)籌解決人口問題”轉變。

于學軍說,“21世紀的前50年,特別是2020年之前是中國人口發(fā)展的關鍵時期”,由人口問題引發(fā)的預想不到的社會風險和經濟風險日益加大,制定計劃生育政策時預見到的和沒有預見到的許多負面影響會逐漸顯露出來,為此必須準確判斷人口形勢,吸取過去30年的經驗和教訓,盡量減少人口和計劃生育的硬性要求,多用間接的、導向性的手段來統(tǒng)籌地、平衡地解決各種人口問題。

只是,于學軍所介紹的新階段的轉變目前還在進行之中,具體能走到多深的程度還有待觀察。據(jù)《中國新聞周刊》記者了解,如今在基層工作中,控制計劃生育率仍然是第一要務。

最近趕上第六次全國人口普查,通過第一次入戶摸底調查,花園路街道查出好幾個超生戶,甚至有2002年出生的超生兒童。計劃生育率超標的小區(qū)居委會,自動喪失評先進的資格,其他工作做得再好也免談,梁偉介紹,這就是目前施行的“一票否決”制度。

但同時,如今對計生部門考核的指標種類,的確比以前增加了。比如這兩年,北京市為了應對越來越嚴重的“人戶分離”情況,新多了一項“握手率”指標。

“這些人(人戶分離者)的情況很難掌握。麻煩的是,一旦他們超生了,上面還是考核我們這里。”梁偉說。對“戶在人不在”的居民,就需要由現(xiàn)居住地與戶籍所在地的兩個居委會建立信息互聯(lián),用行話來說,叫“握手”。兩個居委會握上手之后,一旦出現(xiàn)什么事,雙方可以聯(lián)動。只是,乙28號小區(qū)的鄒國麗抱怨說,往往都是自己主動與別的小區(qū)去“握手”,其他小區(qū)來“握手”的很少。這一工作還不被所有人重視。

提高人口出生素質也被再三提及,成為計生部門宣傳上的重點。現(xiàn)在北京市各居委會都開辦“人口學?！?利用本地區(qū)資源,請一些志愿者和老師、醫(yī)生等人來講課;還不定期給新婚母親免費發(fā)放葉酸,預防新生兒神經管畸形等。此外還有媒體宣傳,也成為考核計生工作的指標。但無可否認的是,這些新指標的重要性加起來也遠遠不及“計劃生育率”這一項。梁偉說,“一票否決”看的是計劃生育率而非其他。

北京市對海淀區(qū)的計劃生育率考核標準是97%,但海淀區(qū)對內一直控制在98%,即每出生100個孩子,只允許2個屬于超生。計劃生育率現(xiàn)在仍是基層計生工作的重中之重。梁偉說:“我們的首要目標還是控制人口。”

計劃生育率這個硬指標,有如一道緊箍咒套在基層計生人員的頭上。不過,這個指標一直在緩慢松動。上世紀90年代,北京市的計劃生育率維持在99%甚至更高。進入新世紀以來,這一數(shù)字已經從98%逐步調低到現(xiàn)在的97%。這一漫長的過程是典型的“微調”。而“微調”,正體現(xiàn)了國家人口計生委對未來計生政策走向的期望。★

(陳俊宇對本文亦有貢獻)