縣權(quán)改革的困境與路徑

王 迪

國家行政學(xué)院的許耀桐教授很早就提出政治體制改革應(yīng)從縣政改革開始，而中國社科院于建嶸研究員則通過大量的基層調(diào)研得出結(jié)論，縣政改革到位了，則社會就會安定。

近期，兩位知名學(xué)者接受《中國新聞周刊》專訪，暢談他們眼中的縣政改革，分析現(xiàn)實困境，指出突圍路徑。

中國新聞周刊：2008年以來，基層群體性事件頻發(fā)，激烈程度不斷上升。包括你們在內(nèi)的一些學(xué)者提出了“縣政改革”?？墒菫槭裁匆獜目h級而不是上面開始？

許耀桐：為什么要提出縣政改革，就是因為縣這一級存在很多問題。我認(rèn)為縣政改革已迫在眉睫，我們一定要有這種緊迫感。

從宏觀上來說，中國自秦朝以來就是以縣為基礎(chǔ)來治理國家，也就是所謂的“郡縣治，天下安”?？h政歷來為國家領(lǐng)導(dǎo)者所重視，國家領(lǐng)導(dǎo)者只要稍微有歷史常識的話，就有推進(jìn)縣政改革的動力。

從目前來看，中國改革的特點是漸進(jìn)式的，反對激進(jìn)主義、全面開花。因此，我認(rèn)為從縣這一級開始是最好的路徑，縣級以上的改革涉及面太廣，無法駕馭；縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)社區(qū)改革，又因其太小，不具有代表性。而縣級政府正好適中，有典型的政治體制架構(gòu)，可以說是“麻雀雖小五臟俱全”。

中央、省、地市一級對縣政改革也有動力，只有縣一級穩(wěn)定了，上面才會更穩(wěn)定。另外我們現(xiàn)在政治體制不完善，坦率地講，在各個層級都有問題存在，中央或省一級的問題比較隱蔽，縣一級的問題則完全暴露，不管不得了。

于建嶸：為什么要進(jìn)行縣政改革？鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有司法權(quán)力，是不完整的，而縣一級是最完整地直接面對民眾的。把解決中國問題的目標(biāo)定在縣級，這是對的。如果把這一級政權(quán)改革好了，社會就會穩(wěn)定。

我認(rèn)為縣政改革的目前形勢是動力不足，壓力很大。面對壓力有兩種選擇，一種是改革，另一種就是想辦法把壓力“壓”下去，現(xiàn)在我們面對壓力主要是壓，壓力并沒有變成動力，我認(rèn)為這是目前最大的問題。

中國新聞周刊：從2008年開始，中央把縣委書記、公安局長以至縣國土局長，幾乎縣級重要崗位的主要領(lǐng)導(dǎo)“全覆蓋”地納入中央的直訓(xùn)體系之中，這種培訓(xùn)對縣政改革能起到多大作用？

許耀桐：國家行政學(xué)院也承擔(dān)了對縣委書記、紀(jì)委書記的培訓(xùn)任務(wù)。從培訓(xùn)的角度來說，就是要提高官員的公仆意識，提高他們的行政能力。我認(rèn)為這個培訓(xùn)作用還是很大的。

培訓(xùn)本身就是在分析中國的現(xiàn)實情況，告訴官員改革將遇到的阻力。我們也開出藥方，為什么會腐敗，因為失去監(jiān)督；為什么失去監(jiān)督，因為體制上有問題等等。通過培訓(xùn)讓官員領(lǐng)悟只有通過改革，通過權(quán)力的公開化才能解決問題。

培訓(xùn)總歸是培訓(xùn)，認(rèn)為培訓(xùn)搞好了就能解決所有問題那就太天真了，它不能解決根本體制問題。很多官員經(jīng)過培訓(xùn)后，認(rèn)識的確提高了，接受了很多新知識，但回去以后，在原來的體制、機制里想求變，往往會碰“一鼻子灰”。

于建嶸：我認(rèn)為培訓(xùn)是改良，不能算是改革。改革要改變的是權(quán)力的來源和結(jié)構(gòu)；培訓(xùn)和教育只能說明它重視，意識到這個問題的嚴(yán)重性，試圖通過人的提高來代替制度性的約束。

培訓(xùn)就是教育，教育主要改變的是執(zhí)政理念和執(zhí)政行為，更加規(guī)范一點，這個怎么能叫改革呢？

中國新聞周刊：2009年7月，財政部公布的《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》中寫明，“省直管縣”財政改革將在2012年底前在中國大部分地區(qū)推行，你們認(rèn)為“省管縣”改革是縣政改革的方向嗎？

許耀桐：“省管縣”改革也屬于漸進(jìn)式改革，省直接管縣的財政背景是，從上世紀(jì)70年代末開始到80年代，中央或地方就開始推行市管縣，在這個過程中，發(fā)現(xiàn)有的市限制了縣的發(fā)展，形成“小馬拉大車”的格局。

那么現(xiàn)在從財政改起也是對的，但是財政也還不是省管縣的全部，我們還有行政體制。現(xiàn)在縣里面的干部首先要跟市里面報，然后才能報到省里面。今后如果“省管縣”的話，干部人事權(quán)也可以直接由省里面來管。

“省管縣”，財政體制改革是第一步，今后可能還會有行政體制、政治體制改革，這才是完整意義的“省管縣”。

于建嶸：我認(rèn)為，“省管縣”是行政體制的改革，它只是解決上下關(guān)系的問題，不是一個政治改革。

不是漸進(jìn)不漸進(jìn)的問題，主要的問題是它沒有改變對下負(fù)責(zé)這個問題，只不過原來是對地市負(fù)責(zé)，現(xiàn)在要對省里負(fù)責(zé)，它并沒有說要對選票負(fù)責(zé)。

在現(xiàn)行體制的制約下，這種財政單兵突進(jìn)式的改革，能否順利進(jìn)行并達(dá)到制度設(shè)計目標(biāo)，我并不感到樂觀。

中國新聞周刊：作為較早提出縣政改革的學(xué)者，你們認(rèn)為縣政改革該從哪兒入手？

許耀桐：改革的突破口原來有一些，找來找去也不是很準(zhǔn)確，縣一級改革是綜合性的，全面的，最忌諱碎片化、零碎化，一個榔頭敲打一個棒子，敲敲就改一下，不敲就又放下了，這是不行的。

現(xiàn)在的縣級改革主要是單方面的，比如我們選的三個試點搞縣權(quán)公開，這只是一個方面；還有一些縣搞公推直選，是選舉方面的一些改革；還有一些縣搞黨的一些改革，比如黨代會的常任制。

搞這些改革有益處，但是現(xiàn)在實踐證明這些單方面的改革還是在原來體制內(nèi)運行，效果大打折扣。比如說縣權(quán)公開，就是告訴大家縣權(quán)是按照一定的規(guī)范來運行，有一定的規(guī)則和透明度。但是要進(jìn)一步問，什么才叫做科學(xué)民主的運行規(guī)范？很可能現(xiàn)在運行的規(guī)范本身就有問題，這就牽涉到更深一層次的政治體制改革了。

于建嶸：縣級政權(quán)怎么改？我認(rèn)為要從三方面來做：

首先，縣級政權(quán)能不能真正落實《憲法》所賦予的制度上的安排。比如做實人大代表選舉。

其次，縣政長官能不能真正拿到人大來選，而不是組織的調(diào)派。

再次，進(jìn)行司法改革，樹立司法權(quán)威。我覺得司法制度的改革是目前改革中的關(guān)鍵問題，中國要解決剛性穩(wěn)定所帶來的社會問題，非常重要的就是一定要有司法改革。

要用司法權(quán)制衡基層政府。我認(rèn)為，對地方縣級政府一方面要給它權(quán)力，讓它可以在一定程度上自治；另一方面一定要有司法權(quán)的制衡，如果司法能夠守住社會的最后底線，矛盾沖突的發(fā)生就會少很多。

中國新聞周刊：你們認(rèn)為，縣政改革的困難在哪里？

許耀桐：難點首先是思想上認(rèn)識還不夠到位，有的人認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展很好，GDP不斷增加，國際金融危機對中國沖擊不大，認(rèn)為目前不亟須改革。

但我認(rèn)為，正是因為我們現(xiàn)在經(jīng)濟很好，為政治體制改革奠定了一個很好的基礎(chǔ)，如果我們利用這個機會好好地推動一下，政治體制改革會更順當(dāng)。否則等到經(jīng)濟上的矛盾積累了，再去改就困難了。

另一大難點是現(xiàn)在需要中央有一個權(quán)威機構(gòu)進(jìn)行一個頂層設(shè)計，就是一個系統(tǒng)設(shè)計，把方方面面都設(shè)計好，然后改革起來才會有條不紊。還要有一個時間表，有一個路線圖，這些都要設(shè)計好?，F(xiàn)在就缺這個東西，這是最大的難處。

于建嶸：縣政改革要走向現(xiàn)實，重中之重是要達(dá)成基本共識：政治體治改革已經(jīng)到了不改不行的時候。

縣政改革是現(xiàn)實改革中最可行、風(fēng)險最小的。但只靠學(xué)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要執(zhí)政者的智慧和魄力。在我看來，給民眾一個改革時間表，以增強或恢復(fù)民眾對執(zhí)政者的認(rèn)同，已經(jīng)是非常必要了?！?/p>