難產(chǎn)的《精神衛(wèi)生法》

申欣旺

參與《精神衛(wèi)生法》立法工作的人士說,每年兩會(huì)均有大量代表提交議案,認(rèn)為這部法律事關(guān)基本人權(quán)的問題

5月28日,一則“精神病院未經(jīng)警方同意不得收治正常人”的報(bào)道從中國警察網(wǎng)被迅速轉(zhuǎn)載。因正常人被當(dāng)做精神病人送進(jìn)精神病醫(yī)院強(qiáng)制治療的案例屢屢發(fā)生,嚴(yán)重侵害當(dāng)事人人身自由,因此,該報(bào)道一發(fā)布即引發(fā)熱議。

當(dāng)日,公安部監(jiān)所管理局緊急辟謠,表示“個(gè)別媒體作了不準(zhǔn)確的報(bào)道”。該局負(fù)責(zé)人接受采訪稱, 5月26日在武漢召開的全國安康醫(yī)院工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào),安康醫(yī)院的收治必須符合法定程序,對有觸犯刑法行為、經(jīng)鑒定無刑事責(zé)任能力的精神病人,須經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)決定,安康醫(yī)院才可以接收;所收治的必須是法定對象,對沒有觸犯刑法行為的普通精神病人,安康醫(yī)院一律不得接收。

但爭議并未就此平息。而爭議緣于對公民人身自由的擔(dān)憂,以及《精神衛(wèi)生法》從1985年第一次起草至今仍未出臺的尷尬。

難產(chǎn)的立法

即便已明確列入全國人大常委會(huì)2009年立法工作計(jì)劃,《精神衛(wèi)生法》(草案)至今仍未提請審議。據(jù)了解,由于該法涉及多個(gè)部門以及公民基本權(quán)利,全國人大組織了多個(gè)調(diào)研組赴各地調(diào)研,目前調(diào)研已經(jīng)結(jié)束。

《精神衛(wèi)生法》1985年開始起草,其間數(shù)易其稿,2009年6月公布草案征求意見。但知情人士告訴《中國新聞周刊》記者,在非自愿性住院治療、部門之間權(quán)責(zé)分配等多個(gè)方面仍然存在較大爭議,該法在短時(shí)間內(nèi)提請全國人大常委會(huì)審議仍有難度。

亦有知情人士認(rèn)為,該法不能如期出臺的原因,在于草案過多地關(guān)注醫(yī)療技術(shù)問題,而對于精神病防治中涉及的人身自由強(qiáng)制,經(jīng)費(fèi)保障,政府、社會(huì)、家庭責(zé)任分配等諸多核心問題并未涉及。

在國務(wù)院參事、全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)委員馬力教授看來,精神衛(wèi)生問題不是單純的醫(yī)療問題,更主要的是一個(gè)社會(huì)問題。

長期關(guān)注精神病強(qiáng)制收治的北京市地平線律師事務(wù)所律師黃雪濤認(rèn)為,從該法征求意見稿來看,《精神衛(wèi)生法》涉及的非自愿住院、非自愿治療,是對公民法律權(quán)利的實(shí)質(zhì)限制,但草案對具體的程序——誰來決定強(qiáng)制、異議與救濟(jì)的渠道等問題并沒有清晰的規(guī)定。

另有接近該法立法專家組的人士表示,延續(xù)中國部門立法的模式,該法由衛(wèi)生部牽頭起草,專家組成員大部分為醫(yī)生,未能將人口、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科學(xué)者吸納進(jìn)入,醫(yī)生從職業(yè)本能更多地考慮技術(shù)問題,對涉及的法律問題本身未能做出相應(yīng)回應(yīng)。

由于多次參加全國人大組織的精神衛(wèi)生法調(diào)研,馬力已經(jīng)成為這個(gè)領(lǐng)域的專家,“醫(yī)生告訴我,精神疾病有三到十天的急性期,真正的治療就要搶這個(gè)時(shí)間,只要治療及時(shí),就可以恢復(fù),回歸社會(huì)。過了這個(gè)時(shí)間,就成了慢性病?！?/p>

談起這個(gè)話題,馬力頗為激動(dòng),“這些人是特殊的弱勢群體,一方面受疾病困擾,另一方面受社會(huì)歧視,如果得不到及時(shí)幫助,就可能變成病人?！睋?jù)了解,在目前所有的精神病患者中,只有20%的人能得到救治。

早在2002年起草的《中國精神衛(wèi)生工作規(guī)劃(2002-2010年)》顯示,中國精神疾病患者約有1600萬人,還有約600萬癲癇患者。

此外,受到情緒障礙和行為問題困擾的17歲以下兒童和青少年約3000萬?！霸谶@個(gè)群體中,目前小學(xué)生有心理問題的占20%,中學(xué)生為14%至38%,大學(xué)生占到20%?！?/p>

《中國新聞周刊》記者獲知,這部法律被部分人大代表看成是與《食品安全法》同等重要的法律,都涉及生命安全與基本權(quán)利。參與該法立法工作的人士說,每年兩會(huì)均有大量代表提交議案,認(rèn)為這部法律再不出來,基本人權(quán)就會(huì)出問題。

濫用的“強(qiáng)制”

爭論最激烈的問題仍是強(qiáng)制收治。在公安部監(jiān)所管理局辟謠后,一個(gè)由律師為主組成的“關(guān)注精神病強(qiáng)制收治郵件組”給《中國新聞周刊》記者發(fā)來的討論資料顯示,“這個(gè)消息值得歡迎。但未經(jīng)法庭程序,當(dāng)事人沒有司法救濟(jì)機(jī)會(huì),對所謂刑事犯罪的事實(shí)和證據(jù)沒有質(zhì)證和審查機(jī)會(huì),就被公安決定關(guān)進(jìn)精神病院,也是個(gè)嚴(yán)重的制度缺陷?！?/p>

討論組成員之一就是黃雪濤,她的業(yè)務(wù)專長在外商投資、國際貿(mào)易等領(lǐng)域。一次偶然的機(jī)會(huì),黃雪濤代理了一起正常人被強(qiáng)制送入精神病院的案件,促使她投身對精神病人強(qiáng)制收治的關(guān)注之中。

2006年,深圳當(dāng)?shù)厝耸苦u宜均,被家人以近似于綁架的方式送入精神病院,并被禁錮長達(dá)三個(gè)多月。后在黃雪濤等人的幫助下,才得以逃脫并提起訴訟。

該案中,精神病醫(yī)院堅(jiān)稱“誰送進(jìn)來的,我們醫(yī)院只對他負(fù)責(zé)”,對于律師提出的人身自由、通訊權(quán)、會(huì)客權(quán),院方表示需要征得送治人同意。黃雪濤認(rèn)為,出于非醫(yī)學(xué)理由,對鄒宜均的人身自由、會(huì)客自由、通訊自由實(shí)施限制,實(shí)際上是合謀對鄒宜均實(shí)施非法拘禁。

案件折射出法律的尷尬。十年前通過的《立法法》規(guī)定,“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰,只能制定法律?！秉S雪濤向《中國新聞周刊》記者指出,“由于《精神衛(wèi)生法》遲遲未能出臺,對精神病人的強(qiáng)制措施的法律依據(jù)僅是衛(wèi)生部等部委規(guī)章、規(guī)定,即便是地方制定的精神衛(wèi)生條例對此作出規(guī)定也明顯違反《立法法》?！?/p>

正常人被強(qiáng)制收治的另一面,是大量需要救治的精神病人得不到治療。

馬力向《中國新聞周刊》記者介紹說,“精神病人的住院治療分為自愿住院、保護(hù)性強(qiáng)制住院與保安性強(qiáng)制性住院三類,后兩類為非自愿治療,這也是目前《精神衛(wèi)生法》起草最重要的爭議所在。”

全國政協(xié)委員、中國社會(huì)科學(xué)院科研局研究員劉白駒也認(rèn)為,目前保安性非自愿住院治療仍是法律空白,對其重視不夠。

2010年兩會(huì)期間,劉白駒提交了“關(guān)于《精神衛(wèi)生法》應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定非自愿住院治療問題的提案”,呼吁中國《精神衛(wèi)生法》在確立自愿住院、治療基本原則的提下,建立兩種非自愿住院治療制度,即救護(hù)性非自愿住院治療和保安性非自愿住院治療。

據(jù)馬力介紹,由于第三類已經(jīng)發(fā)生了危害社會(huì)的行為,按照《刑法》規(guī)定,公安機(jī)關(guān)可以收治。因此,爭議最大、最難辦的要屬救護(hù)性強(qiáng)制住院?！霸谟懻摵驼{(diào)研中,我們認(rèn)為對于收治的對象必須嚴(yán)格遵守兩個(gè)程序,首先是醫(yī)生鑒定,然后有獨(dú)立的第三機(jī)構(gòu)來復(fù)核到底是不是精神病人。這個(gè)第三方必須是獨(dú)立的并且和醫(yī)院沒有任何利益關(guān)系,不隸屬于任何機(jī)關(guān),由三到五人組成的專家組隨機(jī)選取?！?/p>

黃雪濤認(rèn)為,精神病的決定者不應(yīng)該是受益人,比如公安機(jī)關(guān)和醫(yī)院。因此,應(yīng)該提供司法救濟(jì)與表達(dá)異議的渠道。

劉白駒則特別強(qiáng)調(diào),由于非自愿住院治療的實(shí)施,構(gòu)成對公民人身自由的限制,《精神衛(wèi)生法》應(yīng)對其適用的條件、程序和責(zé)任作出明確、嚴(yán)格的規(guī)定,并且引入社會(huì)、司法的干預(yù)、監(jiān)督。

出院的困局

據(jù)馬力介紹,大多數(shù)精神病人可以通過醫(yī)治回歸社會(huì),但如果病人得不到救治病情惡化之后,就可能成為社會(huì)的負(fù)擔(dān),“因此,這不是一個(gè)考慮成本的問題,政府、社會(huì)與家庭都無法回避”。

現(xiàn)實(shí)情況令人堪憂。經(jīng)過2008年北京調(diào)研及2009年的四川調(diào)研,馬力發(fā)現(xiàn),目前存在的主要問題都是經(jīng)費(fèi)不足,進(jìn)去出不來。除了自愿治療的少數(shù)患者能夠主動(dòng)出院,非自愿性住院的患者很少能治愈回歸社會(huì)。

所謂“進(jìn)去出不來”,一方面是監(jiān)護(hù)人、親屬將患者送到醫(yī)院之后就放棄監(jiān)護(hù)責(zé)任,導(dǎo)致患者無法出院,加劇醫(yī)院的負(fù)擔(dān);另一方面,民政部收治的流浪精神病患者,收治之后大多數(shù)無人認(rèn)領(lǐng),公安部門收治的有犯罪行為的患者,因其有攻擊性,家屬不敢接、公安部門也不敢放,實(shí)際上這三類人群都無法回歸到社會(huì)。

經(jīng)費(fèi)的籌措成為立法中需要解決的重大問題。在目前的衛(wèi)生體系下,精神病醫(yī)院的效益與病人掛鉤,通過救治獲利,也成為“正常人”被當(dāng)成精神病人醫(yī)治的經(jīng)濟(jì)溫床。

據(jù)媒體報(bào)道,當(dāng)前重性精神疾病患者如果住院治療,每年至少需要數(shù)萬元;即使采取“家庭病床”治療,每年最少也需1萬元。由于治療費(fèi)用高昂,加之被病人幾年甚至十幾年和幾十年的消耗,大多數(shù)家庭已一貧如洗,就連享受醫(yī)保的病人家庭也無力承擔(dān)入院門檻費(fèi)和門診自付部分,更別說大部分病人沒有醫(yī)保。

在立法過程中,將精神病用藥納入基本藥物目錄的比重成為討論的重要問題?；镜挠^點(diǎn)是,收入藥物目錄的比重要比一般疾病高,背后涉及的則是政府需要投入的資金規(guī)模。

從治療機(jī)構(gòu)來看,“所有的公共精神病機(jī)構(gòu)一定是全額撥款,否則就不得不去賺錢?！瘪R力認(rèn)為,目前這類機(jī)構(gòu)的薪酬太低,留不住人才,“做這個(gè)工作沒有地位,國家一定要提供高額的特殊崗位津貼,鼓勵(lì)大家從事這個(gè)工作”。

對于撥款,馬力也不贊同按人頭撥款的方式,“這樣將加劇‘進(jìn)去出不來的現(xiàn)象”。她的思路是,按照治愈出院率給予獎(jiǎng)勵(lì)。

馬力還建議,在精神衛(wèi)生立法的制度設(shè)計(jì)中,應(yīng)該將各個(gè)環(huán)節(jié)——政府、社會(huì)、家庭各方的權(quán)責(zé)明確下來。

從政府的角度來說,所涉及的衛(wèi)生、民政、公安、司法、勞動(dòng)保障、財(cái)政、發(fā)改委以及殘聯(lián)等八個(gè)部門應(yīng)該各司其職,比如殘聯(lián)負(fù)責(zé)回歸社會(huì)的開放式治療,勞動(dòng)保障部門應(yīng)該提供就業(yè),對于目前很多用人單位一出現(xiàn)精神病患者就想辦法讓其失業(yè)的做法應(yīng)追究責(zé)任。

對家庭或者監(jiān)護(hù)人而言,由于精神病的急性期只有三到十天,耽誤有效治療時(shí)間就可能再也無法回歸社會(huì),因此家庭如果不送治,就構(gòu)成虐待罪。而家屬和監(jiān)護(hù)人如果將患者送到醫(yī)院不接回來,法律應(yīng)該規(guī)定為遺棄罪?！?/p>