2010:減稅,還是稅制改革?

劉 彥 方可成

新年伊始,2010年稅收政策的一些密集調(diào)整和財(cái)稅體制改革的新動(dòng)向,引起了公眾極大關(guān)注。

繼去年減免企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)5000億元之后,作為積極財(cái)政政策一部分的結(jié)構(gòu)性減稅,將在2010年繼續(xù)實(shí)施。其中,最引人關(guān)注的是增值稅和個(gè)人所得稅的調(diào)整動(dòng)向。同時(shí),動(dòng)議之中的資源稅可能開征、物業(yè)稅全國空轉(zhuǎn)等問題也同樣備受關(guān)注。

為了解下一步結(jié)構(gòu)性減稅計(jì)劃,以及減稅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減稅與財(cái)稅體制改革之間的關(guān)系等問題,《中國新聞周刊》特約財(cái)政部財(cái)科所所長賈康、社科院財(cái)貿(mào)所副所長高培勇進(jìn)行了一次對話。

結(jié)構(gòu)性減稅新動(dòng)向

中國新聞周刊:近日,國家稅務(wù)總局召開全國稅務(wù)工作會(huì)議,局長肖捷提出,2010年要繼續(xù)落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅政策,不斷增強(qiáng)稅收調(diào)控職能。結(jié)構(gòu)性減稅在2010年還會(huì)有哪些新動(dòng)向?

高培勇:作為積極財(cái)政政策的內(nèi)容之一,結(jié)構(gòu)性減稅在2008年10月開始提出。核心是增支和減稅。結(jié)構(gòu)性減稅和普通減稅的差異有三條:第一,它不是全面地減,而是有選擇性地減;第二,它不是大規(guī)模地減,而是有限度地減;第三,它也不是增減互抵之后凈效用為零,而是實(shí)實(shí)在在地要減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。

2010年,大家肯定依然對減稅充滿期待。2010年結(jié)構(gòu)性減稅能做些什么?我個(gè)人將之表述為三個(gè)層次。

一、過去已經(jīng)推出的減稅項(xiàng)目,如果不是短期的安排,那么2010年仍然要繼續(xù)實(shí)施下去。比如2008年推出的企業(yè)所得稅兩法合并,類似這樣的已經(jīng)深入到稅制安排層面的改革,2010年以及更長的時(shí)間內(nèi)肯定要繼續(xù)堅(jiān)持下去。

二、在過去兩年間推出的有時(shí)限的臨時(shí)性措施,比如二手房營業(yè)稅的減免優(yōu)惠,當(dāng)時(shí)宣布實(shí)施一年?，F(xiàn)在看起來,凡是有時(shí)限的,就面臨繼續(xù)下去還是結(jié)束的問題。比如,二手房營業(yè)稅的優(yōu)惠措施就廢止了。

三、推出新的結(jié)構(gòu)性減稅安排,主要是增值稅、個(gè)人所得稅和物業(yè)稅等三項(xiàng)。

中國新聞周刊:在民眾最關(guān)心的個(gè)人所得稅方面,2010年會(huì)有哪些新的動(dòng)作?例如大家最關(guān)心的起征點(diǎn),是否會(huì)上調(diào)?

高培勇:實(shí)際上,起征點(diǎn)應(yīng)該是“被稱作起征點(diǎn)的扣除額”。它是老百姓看得見摸得著的,但對起征點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整的改革,不是逼近個(gè)人所得稅改革方向的改革。個(gè)人所得稅的改革方向有兩條:一是調(diào)節(jié)貧富差距,一是降低中低收入群體的納稅負(fù)擔(dān)。個(gè)人所得稅必須從分類走向綜合。綜合跟分類的最大差別,是必須以人為單位搞清他所有的收入,然后再根據(jù)收入的多與少實(shí)施調(diào)節(jié),只有在這種條件下才能實(shí)現(xiàn)公平負(fù)擔(dān),堵塞稅收流失漏洞。

賈康:我基本的看法也是贊成走向“綜合與分類相結(jié)合”的思路。中國現(xiàn)在按照11個(gè)分類征收個(gè)人所得稅,在這種框架之下簡單地討論提高起征點(diǎn)沒有意義。

我個(gè)人建議,可以先把資本利得拋在一邊,綜合其他各種收入。我們的身份證號碼應(yīng)該成為各人的社會(huì)保障號碼,同時(shí)也應(yīng)該成為個(gè)人納稅號碼,這個(gè)號碼應(yīng)該終身不變,并在整個(gè)登記系統(tǒng)中是唯一的。這一納稅號碼,配合金融實(shí)名制和金融系統(tǒng)的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng),就可以將一個(gè)人名下在各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的年度收入合計(jì)在他個(gè)人的號碼之下,然后再以超額累進(jìn)的方式征收個(gè)人所得稅。

那么超額累進(jìn)稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)該怎么樣考慮呢?我認(rèn)為,極而言之我們可以不動(dòng)起征點(diǎn),在剛過起征點(diǎn)的檔次上將稅率調(diào)低到1%,這既使較低收入階層進(jìn)入了納稅人范圍,又明顯降低了他們的稅負(fù)。在中等收入階層,以5%來覆蓋就可以了。對在此范圍界限之上的收入,我認(rèn)為可以再加大調(diào)節(jié)力度,強(qiáng)化收入再分配,即對更高的收入可以從5%跳到15%,再跳到25%,最高還可以設(shè)想跳到35%。這種綜合配套的新方案,將明顯降低低收入階層的稅負(fù),培育中等收入階層,并且加大高收入階層的實(shí)際稅負(fù)。

中國新聞周刊:日前有媒體稱物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”將可能變?yōu)椤皩?shí)轉(zhuǎn)”,2010年是否會(huì)有相關(guān)計(jì)劃?

賈康:我們對于現(xiàn)在被稱為物業(yè)稅的不動(dòng)產(chǎn)稅應(yīng)該給予特別的關(guān)注,因?yàn)樗梢孕Ｕ胤秸穆毮芘c行為,促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。物業(yè)稅實(shí)際上會(huì)給中國有產(chǎn)權(quán)房的社會(huì)成員增加一個(gè)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù),這個(gè)稅負(fù)可以起到一定的調(diào)節(jié)收入分配的作用。物業(yè)稅會(huì)促使以后有能力買產(chǎn)權(quán)房的這些社會(huì)成員購自住房時(shí),更多考慮買小戶型,它也會(huì)抑制那些想買房來炒作的投資者或投機(jī)者。進(jìn)一步,這種需求方的變化會(huì)影響供給方,開發(fā)商會(huì)注意在自己開發(fā)的地皮努力興建更多的小戶型住宅,由此帶來的一方面是中國土地集約利用水平的提高,另一方面也在調(diào)整收入分配格局。

高培勇:物業(yè)稅太重要了。重要在哪兒?要我說就一句話,還是和貧富差距的調(diào)節(jié)有關(guān)。中國人走到今天,貧富差距最終要通過征收財(cái)產(chǎn)稅來實(shí)現(xiàn)。人與人之間的貧富差距體現(xiàn)在三個(gè)層次,一是收入的差距;二是消費(fèi)的差距;三是財(cái)產(chǎn)的差距。而在這三個(gè)層面的差距中,財(cái)產(chǎn)是基礎(chǔ)性的,最根本的。政府要想調(diào)控,就必須瞄準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)。中國目前調(diào)節(jié)貧富差距的工具說到底還得靠稅收,而稅收現(xiàn)在面臨的尷尬局面是財(cái)產(chǎn)環(huán)節(jié)沒有稅。中國2010年應(yīng)該在結(jié)束財(cái)產(chǎn)環(huán)節(jié)無稅狀態(tài)方面有所作為。應(yīng)該以物業(yè)稅的開征來帶動(dòng)整個(gè)財(cái)產(chǎn)稅體系的建立。

中國新聞周刊:在增值稅方面會(huì)推出哪些新的安排?

高培勇:減稅可以通過各種方式來完成,比如縮稅基、減稅率,而增值稅的減稅則是通過從生產(chǎn)型到消費(fèi)型的轉(zhuǎn)型來完成的,這是一種機(jī)制上的調(diào)整。它里面有很多“玄機(jī)”。

生產(chǎn)型和消費(fèi)型有什么區(qū)別?我認(rèn)為一句話就可以講清楚了:用于購買固定資產(chǎn)機(jī)器設(shè)備的款項(xiàng)是計(jì)征增值稅還是免征增值稅?如果是計(jì)征,就是生產(chǎn)型增值稅;如果是免征,就是消費(fèi)型增值稅。

2010年,要在增值稅的轉(zhuǎn)型改革問題上作出新的調(diào)整,我認(rèn)為可以有一個(gè)突破口:那就是將增值稅的抵扣范圍,從設(shè)備投資擴(kuò)大到所有固定資產(chǎn)。據(jù)估算,企業(yè)的固定資產(chǎn)投資額中設(shè)備投資占三分之二,土建部分占三分之一,我們現(xiàn)在只允許抵扣其中的三分之二。2010年要在這方面做出突破。但是這牽涉到營業(yè)稅的改革,因?yàn)楝F(xiàn)在的建筑安裝屬于營業(yè)稅的征稅范圍,給土建部分抵扣等于是用營業(yè)稅抵扣增值稅了。所以這個(gè)配套要同時(shí)進(jìn)行,將營業(yè)稅與增值稅的改革銜接起來。

稅制改革與《預(yù)算法》修訂

中國新聞周刊:2010年,資源稅、環(huán)境稅的改革會(huì)否提上議事日程?

賈康:合理的資源稅稅負(fù)水平和資源價(jià)格,是資源得到合理配置的前提。資源瓶頸之所以演化成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最突出的問題之一,與資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)。現(xiàn)階段我國資源產(chǎn)品價(jià)格仍基本上是“三不反映”:一不反映資源的需求稀缺程度;二不反映供求關(guān)系;三不反映環(huán)境污染造成的外部成本。而且資源價(jià)格缺少彈性,不利于運(yùn)用價(jià)格手段激勵(lì)節(jié)能。

之所以會(huì)有不合理的資源價(jià)格形成機(jī)制,又與沒有完善的稅收制度安排和政策支撐有關(guān)。也就是說,現(xiàn)行從量計(jì)征的、過低的資源稅額不能配合價(jià)格的“三個(gè)反映”。其最大弊端顯現(xiàn)在資源價(jià)格高企的時(shí)候,也是資源企業(yè)低效開采的最瘋狂的時(shí)候。但這時(shí)卻又是最不能進(jìn)行資源稅改革的時(shí)機(jī),因?yàn)橘Y源價(jià)格虛高之際必是通脹之時(shí),而此時(shí)資源企業(yè)也極易把改革后的資源稅輕易地轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè),從而進(jìn)一步加劇通脹。這就是為什么前幾年我國遲遲無法推出資源稅改革的原因。

如今,在我國成功抵御世界金融危機(jī)的沖擊,國民經(jīng)濟(jì)于2009年間順利由“前低”轉(zhuǎn)入“后高”之后,我認(rèn)為推進(jìn)資源稅改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來。

高培勇:結(jié)構(gòu)性減稅屬于積極財(cái)政政策,而資源稅、環(huán)境稅的改革則屬于稅制改革的進(jìn)程。資源稅在2010年應(yīng)該出臺了。大的背景很清楚:節(jié)能減排,全球氣候變化,建立低碳經(jīng)濟(jì)。稅收上肯定要有所作為,而且已經(jīng)有了一個(gè)比較好的方案,各方面的條件基本已經(jīng)具備,應(yīng)該在2010年將它推出。

中國新聞周刊:從財(cái)稅體制改革的角度看,稅負(fù)的減少和稅種的增加之間應(yīng)該遵循什么樣的一些原則?應(yīng)該怎樣看待中國的稅負(fù)問題?

高培勇:經(jīng)過減免,中國現(xiàn)在一共有19種稅,其中固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅是暫免征收的,有效運(yùn)行的一共有18種稅。從總體上講,稅制改革的方向就是12個(gè)字:簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管?！昂喍愔啤本褪嵌惙N不要太多。我認(rèn)為,在全球范圍內(nèi)做比較,20個(gè)左右的稅種不是一個(gè)繁瑣的稅制。

其實(shí),稅制的繁瑣和簡化只是形式,更重要的還是要體現(xiàn)政策的目標(biāo)和稅收本身的功能。就總體而言,看待中國百姓的稅負(fù)不能偏向總量,而要注重結(jié)構(gòu)。就總量而言,2009年中國的宏觀稅負(fù)水平,就是稅收收入占GDP的水平,在20%上下。如果把非稅收入,把游離于預(yù)算之外的收入加進(jìn)去,也就在30%左右。如果把能夠統(tǒng)計(jì)在冊的其他收入也都計(jì)算在內(nèi),可能會(huì)超過30%。但關(guān)鍵不在總量,而在結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)在哪?首先一個(gè)大的結(jié)構(gòu)就是預(yù)算口徑問題,我們希望把各方面政府收入都統(tǒng)一納入預(yù)算當(dāng)中來,使我們的宏觀稅負(fù)水平能夠更確切地反映企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)狀況。另外,不同產(chǎn)業(yè)之間稅負(fù)要均衡,促進(jìn)服務(wù)業(yè)更快發(fā)展;不同收入群體間的稅負(fù)要均衡,讓高收入者多納稅,低收入者少納稅。在這樣的前提下來討論稅負(fù)問題我覺得是有裨益的,因?yàn)檎闹С鲆?guī)模和職能格局就在那里,單純討論稅負(fù)的減少是很難做到的。

中國新聞周刊:從2003年開始,深化財(cái)稅體制改革已經(jīng)進(jìn)行了6年有余。這6年中,既有2008年開始實(shí)施的內(nèi)、外資企業(yè)的所得稅制度統(tǒng)一,又有2009年實(shí)施的全國增值稅轉(zhuǎn)型改革。中國當(dāng)前財(cái)稅體制最需要改革之處還有哪些?

高培勇:最重要的是《預(yù)算法》修訂應(yīng)該盡快破題?！额A(yù)算法》是統(tǒng)管財(cái)稅所有法律的根本大法。現(xiàn)行的《預(yù)算法》是1994年推出的,當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與現(xiàn)在相比,已經(jīng)發(fā)生了很大變化。2010年要把《預(yù)算法》的修訂放在特別重要的位置,在此基礎(chǔ)上研究其他法律的改革問題。

“跑部錢進(jìn)”應(yīng)終結(jié)

中國新聞周刊:深化財(cái)稅體制改革和完善公共財(cái)政體系,離不開中央和地方財(cái)政體制的健全。近日,胡錦濤主席也提出,“要按照調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的原則,健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。”在這方面,未來會(huì)有哪些改革方向?

高培勇:經(jīng)過這些年的改革,中央和地方的財(cái)政體制安排的路子越來越清晰了。中國是單一制的國體,不要指望給地方政府以稅收立法權(quán),這是越來越看得清楚的。正因?yàn)檫@樣,現(xiàn)在談到體制問題的時(shí)候,原來叫“財(cái)權(quán)與事權(quán)對稱”,現(xiàn)在叫“財(cái)力與事權(quán)對稱”,目的就是為了走出認(rèn)識上的誤區(qū)。

同時(shí),中國又不是一般意義上的單一制國家,而是帶有中國特色的單一制國體。地方的財(cái)政很多要靠中央的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。比如,2009年的預(yù)算中,全國省以下地方支出的38%要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ),中西部地區(qū)省以下地方政府支出的54%要靠轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。這實(shí)際上就告訴我們,中國的財(cái)力配置格局應(yīng)該是什么樣的狀況。現(xiàn)在需要解決的問題是,在轉(zhuǎn)移支付的作用越來越大的條件下,要盡快將轉(zhuǎn)移支付納入制度化和規(guī)范化的軌道。不要演變成“跑部錢進(jìn)”,而是讓地方政府能對自己的收入有一個(gè)大致穩(wěn)定的預(yù)期。

中國新聞周刊:在信貸政策寬松的背景下,去年曾出現(xiàn)“地方政府融資的狂歡節(jié)”,地方舉債融資的規(guī)模迅速擴(kuò)大,也引發(fā)了許多爭議。應(yīng)怎樣看待地方政府融資問題?

賈康:我認(rèn)為,地方政府融資的發(fā)展,在市場經(jīng)濟(jì)和分稅分級財(cái)政體制模式下,有其必然性,對其做出簡單禁止是行不通的,所以大思路上應(yīng)回歸大禹治水“堵不如疏”的古老智慧,疏堵結(jié)合,重堵,更重疏。

具體來說,應(yīng)該“治存量,開前門、關(guān)后門、修圍墻”,打造一套可控風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)的地方“陽光融資”的制度和法紀(jì)。地方政府融資應(yīng)當(dāng)是有透明度的、受法紀(jì)約束的、依托于制度規(guī)范和受公眾監(jiān)督的。當(dāng)務(wù)之急,一是應(yīng)強(qiáng)化國家綜合部門自上而下對各地融資規(guī)模的監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào);二是應(yīng)強(qiáng)化地方各級人大、政協(xié)對政府融資的審批與制約;三是應(yīng)強(qiáng)化金融市場監(jiān)管部門、審計(jì)部門對于政府融資活動(dòng)的監(jiān)控、審計(jì);四是應(yīng)提倡、鼓勵(lì)地方政府融資主體內(nèi)部的自律和加強(qiáng)管理。相關(guān)的制度內(nèi)容,可先形成一些粗線條的文本,再于動(dòng)態(tài)中不斷完善、細(xì)化。

中國新聞周刊:在目前的中國國情下,如何理解納稅人的權(quán)利和義務(wù)?

賈康:自新中國成立至改革開放之前的30年內(nèi),除建國之初的幾年外,經(jīng)濟(jì)社會(huì)是在一種趨向“無稅”的狀態(tài)中運(yùn)行的,這直接導(dǎo)致全民納稅意識淡薄。改革開放后,隨著各項(xiàng)稅收制度的不斷建立,企業(yè)的納稅意識逐漸有所增強(qiáng)。但對于居民個(gè)人來說,意識到自己的納稅人身份要更晚些。1994年稅制改革使個(gè)人所得稅覆蓋低收入階層之外的所有居民時(shí),普遍存在的民眾納稅意識淡漠、偷逃稅比率高現(xiàn)象,便與稅收的規(guī)范性要求形成一種刺目的反差。從長遠(yuǎn)看,在市場經(jīng)濟(jì)中,培養(yǎng)公民的納稅意識是一項(xiàng)十分重要的工作,社會(huì)誠信度包括納稅誠信度,對市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善是至關(guān)重要的。同時(shí),居民納稅意識的提高,對于促進(jìn)我國預(yù)算管理的公開、透明和法治化、民主化,也至關(guān)重要。

中國新聞周刊:開征新稅種要經(jīng)過哪些程序?是否要經(jīng)過全民討論?

高培勇:在中國的稅法體系中,開征新稅種的方式有三類:一類是最高層次的全國人大立法,第二類是行政法規(guī),國務(wù)院立法,第三類就是由財(cái)政部和稅務(wù)總局推出的法規(guī)。當(dāng)我們談?wù)撻_征新稅種的時(shí)候,關(guān)鍵是將它納入到哪一個(gè)層面上去。一般來講,都限于前兩個(gè)層次,不會(huì)由財(cái)政部和稅務(wù)總局推出新的稅種?！?/p>