提高城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的科學性和可操作性

黃 晨

摘要:隨著我國城市化的加速發(fā)展,大城市的某些功能正在迅速地向周邊郊縣擴散,沿海一帶城鄉(xiāng)之間、城市建成區(qū)與非建成區(qū)之間的界線日趨模糊。另外,在市場化和經(jīng)濟全球化的大背景下,城市和國家間的競爭已經(jīng)突出地表現(xiàn)為以中心城市為核心與其周邊城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市區(qū)域之間的競爭?；谶@些觀點,從分析我國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的問題著手,提出提高此類規(guī)劃科學性和可操作性的若干對策。

Abstract:With the accelerated development of urbanization in China, some of the functions of metropolis extend quickly to its surrounding towns. The boundary between city and town gradually become obscure especially in the coastal areas. Besides, under the background of market and economic globalization, the competition between cities and countries performs as the competition between the city areas which is formed by the center city and its surrounding areas. Based on these points, the thesis set out from the urban system planning and gives some solutions to improve the scientific and operational nature of the urban system planning.

關(guān)鍵詞:提高;城鎮(zhèn)體系;規(guī)劃編制;科學性;規(guī)劃實施;可操作性

Key words:improve;urban system;planning;scientific;plan and operate;operational

中圖分類號:TU984 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)04-0182-02

1 提高城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的科學性

城鎮(zhèn)體系規(guī)劃迫切需要提高科學性。從編制規(guī)劃的過程來講,提高規(guī)劃的科學性要認真做到以下幾點:

1.1 規(guī)劃要講究戰(zhàn)略性,要加強戰(zhàn)略研究

編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃必須要以戰(zhàn)略研究為先導,通過戰(zhàn)略研究發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展和空間變化的多種可能性,分析哪些是影響經(jīng)濟社會發(fā)展的決定性因素,這樣編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃才會有理有據(jù)。

開展戰(zhàn)略研究,一方面,要有常設(shè)的戰(zhàn)略研究機構(gòu),有專門負責研究戰(zhàn)略規(guī)劃的多學科的人才群體持續(xù)作業(yè)。

另一方面,在規(guī)劃編制方法上要從階段性編制研究轉(zhuǎn)向不斷跟蹤反饋,原來編制的規(guī)劃在實施中往往會發(fā)現(xiàn)較大的偏差,不修改不行。這就是說要通過實踐的結(jié)果跟蹤地、動態(tài)地修正規(guī)劃,否則,初期的研究就會前功盡棄。

1.2 目標設(shè)置的合理性

過去的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃往往是以自我為中心來決定編制目標,設(shè)置了三個結(jié)構(gòu)一個網(wǎng)絡(luò),即等級規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能類型結(jié)構(gòu)、空間地域組織結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

現(xiàn)在,核心的理論體系應該集中在“五個統(tǒng)籌”上,在現(xiàn)階段至少要做到四個體現(xiàn):

一是體現(xiàn)城市化和城鎮(zhèn)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系,在區(qū)域整體發(fā)展過程中,把握城鎮(zhèn)發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟社會發(fā)展的互動關(guān)系。

二是體現(xiàn)市場經(jīng)濟體制下的政府調(diào)控特色,要強調(diào)針對彌補市場失效提出政府調(diào)控的目標、職能、手段和措施,應按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求,充分考慮市場化的趨勢,采取政企分開,突出政府彌補市場不足的管治功能。

三是體現(xiàn)城市與人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的要求。

四是體現(xiàn)對現(xiàn)階段發(fā)生問題的具體解決方案。

總之,城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要深入實際,富有創(chuàng)意,突出整體性、綜合性和實效性。

1.3 揭示問題要有針對性

規(guī)劃編制要有的放矢,針對問題提出對策。當前存在著這樣幾對矛盾,例如:工業(yè)化與城鎮(zhèn)體系之間的矛盾,城市化與有限資源之間的矛盾,人口集聚與空間優(yōu)化之間的矛盾,污染加劇與人居環(huán)境之間的矛盾,城鎮(zhèn)體系空間組織結(jié)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響與國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之間的矛盾等等。明確目標、找對問題,根據(jù)合理的規(guī)劃目標,科學地、有針對性地分析和認識問題,才能夠梳理出付之實踐“管用”的戰(zhàn)略和策略。

1.4 政策策略的有效性

規(guī)劃成果不僅是一套空間發(fā)展藍圖,更重要的是要圍繞這套圖提出一系列有效的政策措施。這些措施都應是針對目標、解決問題和實施規(guī)劃提出的。

目前,以目標和問題為導向的公共政策研究是整個規(guī)劃體系中的薄弱環(huán)節(jié),在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)城市之間功能的互補性發(fā)展,也是目前我國許多城市群規(guī)劃協(xié)調(diào)要做的主要工作。

首先是處理好增長與發(fā)展的關(guān)系,加強對社會公平、城鄉(xiāng)就業(yè)、社會分化矛盾沖突等社會文化方面問題的指導功能;

其次確定區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、目標和重點、三農(nóng)問題的解決等;

再次要重視資源保護的空間管制手段,制訂促進經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展的政策和措施;

最后是公眾參與民主決策的推進。這些都是政策策略的有效性必須要研究的問題。

2 切實強化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實施的可操作性

2.1 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要發(fā)揮六大功能

一是上下銜接的功能。不能認為只要把各省省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃拼湊起來就成為全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。但是,沒有各省的工作,全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也不可能編制完成。如果是那樣,我們就犯了前面所說的從上到下的錯誤。為什么過去我國大多數(shù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃最后都無法落實,原因之一就是忽視了上下之間信息的嚴重不對稱性,是單向編制規(guī)劃的結(jié)果。所以,全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制,應該既從下而上,又從上而下。先編一個全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的綱要,而后各省根據(jù)綱要進行提煉充實,最后從下到上形成全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。其他銜接還有重點地區(qū)城市群規(guī)劃,如京津塘、環(huán)渤海灣規(guī)劃和泛珠三角城市群規(guī)劃等就超越了省域城鎮(zhèn)體系。還需銜接其他三類地區(qū),第一類是人口稠密、經(jīng)濟比較發(fā)達的地方,實際上可用城市總體規(guī)劃進行市域全覆蓋,直接用城市總體規(guī)劃對接省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進行管理;第二類是對經(jīng)濟欠發(fā)達的地方,仍然需要做好都市區(qū)規(guī)劃,做好市域、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃;第三類是那些特殊區(qū)域的保護性規(guī)劃,比如沿江地區(qū)、沿海岸線地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的規(guī)劃等等。

二是對重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的綜合指導功能。在編制過程之中,要積極與其他專業(yè)部門的規(guī)劃進行協(xié)調(diào)。一方面,要注意城鎮(zhèn)體系規(guī)劃自身的完善,對于不合理的規(guī)劃內(nèi)容,要及時修改。另一方面,在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中要對建設(shè)時序做出安排。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要與城市近期規(guī)劃相銜接,必須對建設(shè)時序作出安排,這樣才能發(fā)揮規(guī)劃對重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)的綜合指導功能。

三是協(xié)調(diào)大中小城市、重點鎮(zhèn)和各類園區(qū)空間布局的整合功能。

四是資源保護和利用的統(tǒng)籌功能。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不僅是要確定區(qū)域空間哪些地方可進行建設(shè),更重要的是確定哪些地方不可開發(fā),或者說哪些地方的開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境很敏感,應限制其開發(fā),并根據(jù)資源的脆弱和稀缺程度建立分級管制制度。例如洛陽北面原來總體規(guī)劃已經(jīng)作出了安排,后來發(fā)現(xiàn)那個地方有幾千年前的商代墓葬,屬國家重點文物,幾十平方公里的范圍就成了上級政府管制的歷史文化敏感區(qū),城市發(fā)展只好改往南部地區(qū)。

五是重大開發(fā)建設(shè)項目定點的功能。要給省域重大的開發(fā)項目頒發(fā)“一書兩證”,尤其是規(guī)劃選址說明書。重大的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目的布局建設(shè)要符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求。

六是城市之間的競爭與合作功能。發(fā)達國家中小城市之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的互補替性很高,甚至有的城市的自來水供應和污水處理,全部由另外一個城市包干,而我國的中小城市甚至集鎮(zhèn)這類設(shè)施大都是各自為戰(zhàn),機構(gòu)齊全,浪費極大,應該通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃做出必要的調(diào)整。

2.2 完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作

一是完善地方立法工作。通過省人大立法頒布省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃條例,作為《城市規(guī)劃法》的延伸。具體立法內(nèi)容應做到明確省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的性質(zhì)、地位和作用,明確管理機構(gòu)的任務、權(quán)限和職責,明確實施程序和“一書兩證”制度。

二是建立相應的經(jīng)濟引導政策。應建立地方城市化基金,引導規(guī)劃實施。允許開發(fā)和不許開發(fā)的區(qū)域應該實行差別稅收。要通過特許經(jīng)營與市場化運作相結(jié)合的辦法,突破行政區(qū)劃的限制,實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享,達到合理開發(fā)引導的目的。

三是動員社會力量和民眾參與。一方面要通過公開的程序編制和實施規(guī)劃,另一方面是要動員地方各級政府的積極參與。市、縣政府是重要的環(huán)節(jié),因為規(guī)劃的很多規(guī)定是需要他們遵守的,所以既要聽取他們的意見,同時又要用專家的意見說服他們,力求統(tǒng)一思想。最后,還要經(jīng)常向同級人大政協(xié)匯報城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實施情況和問題,匯報和宣傳城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的作用。

四是建立定期的評價報告制度。定期的評價報告制度與可持續(xù)地對規(guī)劃進行跟蹤、研究、反饋、修訂有關(guān)。所以,必須建立項目庫,定期評價報告,不斷地修改、充實規(guī)劃內(nèi)容。認識到法定的權(quán)力和“管用”的感召是規(guī)劃成功實施的原因,這兩方面都不可或缺。只有各級政府、市民和投資者認識到城鎮(zhèn)體系規(guī)劃能解決實際問題,才會服從“一書兩證”的管理。要使得規(guī)劃“管用”,就要不斷地對規(guī)劃進行完善,不斷地充實。

五是發(fā)揮和落實“一書兩證”制度的作用。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的空間管制功能主要是靠“案例許可”來進行,此時“一書兩證”構(gòu)成的規(guī)劃許可制度比城市土地開發(fā)更為重要。這就要明確省級規(guī)劃管理部門和省規(guī)劃委員會的“許可審批”作用,并由他們對下一級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃進行審查和監(jiān)督實施,同時要明確規(guī)劃的跨區(qū)域協(xié)調(diào)和落實的作用。

總而言之,城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要強調(diào)自身改革,以適應時代發(fā)展的需要,適應“五個統(tǒng)籌”的要求。

為此,必須實施六個轉(zhuǎn)變:

(1)由過去注重產(chǎn)業(yè)的空間布局轉(zhuǎn)向與城鎮(zhèn)開發(fā)適應性和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施公益事業(yè)發(fā)展并重;

(2)由指導城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展為主,轉(zhuǎn)向經(jīng)濟社會發(fā)展與提高生態(tài)環(huán)境和居民生活質(zhì)量并重;

(3)由重規(guī)劃內(nèi)容、輕規(guī)劃實施轉(zhuǎn)向科學編制規(guī)劃和嚴格實施規(guī)劃并重;

(4)由開發(fā)利用資源為主轉(zhuǎn)向開發(fā)利用和管理保護資源并重;

(5)由單純的審批式的規(guī)劃管理轉(zhuǎn)向綜合應用法律、經(jīng)濟和行政手段強化規(guī)劃的實施管理;

(6)要由僅僅依據(jù)行政區(qū)范圍進行編制管理轉(zhuǎn)向跨行政區(qū)編制,力求統(tǒng)籌解決泛區(qū)域發(fā)展存在的問題。