基于參與性調(diào)查的退牧還草政策可持續(xù)性分析—以黃河源區(qū)為例

聶學(xué)敏 ，石紅霄 ，趙成章

(1.青海省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，青海西寧 810007；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院草原研究所；內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010 3.西北師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，甘肅蘭州 730070)

黃河源區(qū)是我國(guó)最大的水源涵養(yǎng)地，是“中華水塔”的重要組成部分，同時(shí)也是世界高海拔地區(qū)生物多樣性最豐富和生態(tài)變化最敏感的地區(qū)[1，2]。這里是青藏高原的主要產(chǎn)草區(qū)，也是黃河的主流產(chǎn)區(qū)，由于區(qū)域自身生態(tài)環(huán)境的深遠(yuǎn)影響和作用，該區(qū)域具有“生態(tài)源”的重要地位，從而成為全社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)地區(qū)之一。草地是黃河源地區(qū)最重要的覆被類(lèi)型，草地退化為主的一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已嚴(yán)重影響到本區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

采取有效措施遏制黃河源區(qū)的生態(tài)惡化態(tài)勢(shì)成為一項(xiàng)勢(shì)在必行的工作，也是西部開(kāi)發(fā)中生態(tài)環(huán)境建設(shè)的首要任務(wù)。近年來(lái)國(guó)家在該區(qū)域?qū)嵤┑耐四吝€草工程在保護(hù)草地生態(tài)方面取得了良好效果。但是生態(tài)保護(hù)政策的長(zhǎng)期作用，很大程度上取決于對(duì)牧民的經(jīng)濟(jì)利益。牧戶(hù)是退牧還草工程的主體和直接參與者，他們的經(jīng)濟(jì)行為和認(rèn)知響應(yīng)對(duì)工程實(shí)施具有重要意義。在實(shí)地調(diào)查和參與式訪談的基礎(chǔ)上，分析牧戶(hù)對(duì)退牧還草的認(rèn)知響應(yīng)，為我國(guó)退牧還草政策的可持續(xù)性提供理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)。

1 研究區(qū)概況

黃河源地區(qū)位于青藏高原中部偏東，達(dá)日縣水文站上游部分，該區(qū)域地理位置為 N 33°00′～ 35°35′，E 96°00′～99°40，流域面積 4.49 ×104km2[3]，地勢(shì)西北高而東南低，平均海拔4 400～4 500 m，四周冰山雪峰，中央地勢(shì)開(kāi)闊，湖泊、沼澤眾多，呈現(xiàn)出低山寬谷和湖泊盆地相間的地貌特征。氣候?qū)俑吆敫珊禋夂騾^(qū)，具有典型的內(nèi)陸高原氣候特征，多年年平均氣溫-2.4℃，≥10℃年積溫為914.3℃，日照時(shí)數(shù)2 450.8 h，年平均降水量426 mm，降水大多集中在6～9月。植被類(lèi)型較為簡(jiǎn)單，以高寒草甸、高寒沼澤草甸和高寒草原為主，并有高寒灌叢、高山墊狀植被、高山冰緣和流石坡稀疏植被。土壤類(lèi)型包括高山草甸土、沼澤化草甸土、高山草原土、高山荒漠土、山地草甸土、栗鈣土、沼澤土、風(fēng)沙土等。

研究區(qū)在行政范圍上包括青海省果洛藏族自治州的瑪多縣、達(dá)日縣、瑪沁縣及甘德縣屬的部分地區(qū)，民族以藏族為主。經(jīng)濟(jì)以畜牧業(yè)為主，占地區(qū)生產(chǎn)總值的86%[3]。

2 研究方法及內(nèi)容

應(yīng)用參與式農(nóng)村評(píng)估法(Participatory Rural Appraisal，簡(jiǎn)稱(chēng) PRA)，具體采用 PRA的半結(jié)構(gòu)訪談(Semi-structured Interview)方式。數(shù)據(jù)收集于2006年7～9月和2007年8～10月，共獲得有效調(diào)查樣本數(shù)126戶(hù)。

調(diào)查內(nèi)容包括:項(xiàng)目規(guī)劃者、管理者訪談；了解黃河源區(qū)退牧還草工程實(shí)施情況，各級(jí)政府落實(shí)退牧還草政策的工作思路和工作中存在的問(wèn)題、難點(diǎn)和不足。半結(jié)構(gòu)式牧戶(hù)訪談:在精通漢藏語(yǔ)言的當(dāng)?shù)厝艘龑?dǎo)下，進(jìn)行面對(duì)面的訪談，詳細(xì)了解牧戶(hù)對(duì)退牧還草工程的認(rèn)識(shí)及參與狀態(tài)，退牧意愿及退牧還草工程實(shí)施前后收入狀況、收入渠道、生活狀況和未來(lái)的打算等。

3 結(jié)果與分析

3.1 調(diào)查對(duì)象

調(diào)查的126戶(hù)牧戶(hù)基本特征(表1)，被調(diào)查區(qū)90%以上的人不會(huì)講漢語(yǔ)，而且思想觀念比較保守，調(diào)查對(duì)象以男性為主，年齡最大的59歲，最小的15歲，平均年齡38.7歲。被調(diào)查地區(qū)受教育程度普遍較低，其中，文盲占36.5%，小學(xué)程度占46.03%。家庭人口以4～6口為主，這樣的家庭占調(diào)查總數(shù)的52.38%，最少的為1口人，最多的達(dá)10口人。家庭勞動(dòng)力以1～2個(gè)為主。

3.2 牧戶(hù)對(duì)草地生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)

黃河源區(qū)日益惡化的草地生態(tài)問(wèn)題已經(jīng)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳婧桶l(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在進(jìn)行草地生態(tài)環(huán)境是否退化的調(diào)查中，96.04%的牧戶(hù)認(rèn)為草地發(fā)生嚴(yán)重退化或一般退化，只有3.97%的牧戶(hù)認(rèn)為草地沒(méi)有退化。而76.19%的牧戶(hù)將退化的原因歸結(jié)于以氣候干旱為主的自然因素，只有31.43%的牧戶(hù)認(rèn)為草地退化與人口增長(zhǎng)和家畜數(shù)量增加等草地不合理利用有關(guān)系。在調(diào)查中，94.45%的牧戶(hù)認(rèn)為草原保護(hù)的主體是國(guó)家或個(gè)人，而忽略了地方政府在草地保護(hù)中的作用。當(dāng)問(wèn)及退牧還草對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響時(shí)，83.33%的牧戶(hù)認(rèn)為退牧以后草地生態(tài)環(huán)境有所改善，主要表現(xiàn)為降水量增加，植被蓋度增加，生長(zhǎng)良好。

表1 受訪牧戶(hù)家庭情況統(tǒng)計(jì)Tab 1 Actuality condition of interview herds family

3.3 牧戶(hù)對(duì)退牧還草政策的認(rèn)知程度

牧民的態(tài)度和認(rèn)知是生態(tài)工程成功實(shí)施重要因素。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)牧戶(hù)對(duì)退牧還草政策缺乏深入了解。對(duì)“牧戶(hù)對(duì)退牧還草政策的態(tài)度”的調(diào)查中，大多數(shù)牧戶(hù)表示支持或中立，這部分牧戶(hù)在退牧之前對(duì)草地的經(jīng)營(yíng)能力較差，草地退化嚴(yán)重，牧民生活較貧困。而28.6%的牧戶(hù)表示反對(duì)，這部分牧戶(hù)在退牧前對(duì)草地的經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)，生活水平，收入狀況均較好，退牧以后，牧民的生產(chǎn)生活受到較大的影響。對(duì)于退牧的原因，25.4%的牧戶(hù)表示自愿退牧，這部分牧戶(hù)在退牧前是無(wú)畜戶(hù)或是少畜戶(hù)，主要以打工或靠政府、親朋的救濟(jì)為生，退牧以后，這部分牧戶(hù)無(wú)償受到國(guó)家的生活補(bǔ)貼和住房補(bǔ)貼，生存、生活條件有了較大的改善。74.6%的牧戶(hù)表示經(jīng)他人勸說(shuō)或隨大流。當(dāng)問(wèn)到生活環(huán)境的選擇時(shí)，58.2%的牧戶(hù)愿意回到草原上，過(guò)放牧生活，這部分牧民大多數(shù)年齡較大，早已習(xí)慣草原生活，基本上不會(huì)講漢語(yǔ)。27.6%的牧戶(hù)認(rèn)為，為了孩子，愿意繼續(xù)留在移民區(qū)，這部分群體相對(duì)年輕，對(duì)城鎮(zhèn)生活表現(xiàn)出較強(qiáng)的適應(yīng)能力。

3.4 牧戶(hù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及生活狀況

黃河源區(qū)實(shí)施的退牧還草工程使牧戶(hù)的收入狀況發(fā)生了根本性改變。退牧以后，牧戶(hù)畜牧業(yè)收入明顯下降，而其他收入有所增加，其他收入增加的部分主要來(lái)自于政府補(bǔ)助，說(shuō)明退牧還草以后，由于缺乏新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，牧民對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴(lài)性很大。從牧民的生活支出狀況來(lái)看，退牧后由于收入的下降，牧民被動(dòng)性消費(fèi)比例在增加，而主動(dòng)性消費(fèi)比例卻因?yàn)槭杖氲南陆刀陆怠Ｔ谡{(diào)查中，89.21%的牧民認(rèn)為退牧后生存條件有所改善，58.47%的牧戶(hù)認(rèn)為生活下降，喝不上酥油奶茶，肉太貴，吃不上肉。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，退牧以后牧民實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)為第 2、3產(chǎn)業(yè)的占29.97%，其中20.49%的勞動(dòng)力主要以季節(jié)性務(wù)工或?yàn)榕R時(shí)務(wù)工人員，整個(gè)移民的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整水平很低。

圖1 牧戶(hù)對(duì)草地生態(tài)環(huán)境相關(guān)問(wèn)題的的認(rèn)識(shí)Fig.1 Perception of farmer on correlated question of alpine meadow eco-environment

圖2 牧戶(hù)對(duì)退牧還草政策的認(rèn)知及態(tài)度Fig.2 Attitude and perception of farmer on grassing forbidden policy

4 結(jié)論與討論

4.1 牧戶(hù)對(duì)退牧還草政策的態(tài)度分析

社會(huì)資本是生態(tài)建設(shè)成功的必要條件之一。這里的社會(huì)資本不僅僅指資金，還包括可投入生態(tài)建設(shè)的潛在人力、物力資源數(shù)量以及社會(huì)各界對(duì)生態(tài)建設(shè)的認(rèn)同度和投入意愿[4]。生態(tài)政策的核心是通過(guò)利益均衡來(lái)保證政府與公眾行為的一致性，調(diào)動(dòng)公眾的積極性[5]，使公眾行為持續(xù)有效地趨向生態(tài)修復(fù)目標(biāo)[6]。牧戶(hù)作為一個(gè)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，衡量政策好壞的最基本標(biāo)準(zhǔn)是該政策最終使農(nóng)戶(hù)的收入增加還是降低[7]。退牧政策的實(shí)施使退牧土地經(jīng)濟(jì)收入的變化及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的弱化，特別是退牧后牧民將完全喪失大部分土地的經(jīng)營(yíng)收益，而牧民的損失通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)，當(dāng)農(nóng)牧民發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償不能抵消退牧損失時(shí)，牧戶(hù)就會(huì)選擇不利于生態(tài)建設(shè)的理性行為，抵制退牧政策的實(shí)施或補(bǔ)償期限到期后進(jìn)行復(fù)牧。

4.2 退牧還草的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，牧民對(duì)于退牧還草的態(tài)度可以看作是機(jī)會(huì)成本的選擇。從目前狀況來(lái)看，退牧還草工程沒(méi)有明顯的利益驅(qū)動(dòng)因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，退牧還草工程移民區(qū)牧民的就業(yè)率只有9.48%，大多數(shù)勞動(dòng)力從牧業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)，但是這些勞動(dòng)力并沒(méi)有得到就業(yè)機(jī)會(huì)，大多處于閑置狀態(tài)，對(duì)家庭收入的提高沒(méi)有益處。在牧戶(hù)的經(jīng)濟(jì)收入中，國(guó)家補(bǔ)助占71.21%，說(shuō)明退牧后，移民區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整水平較低。當(dāng)?shù)卣疄榱俗屇撩裨鍪?，甚至出現(xiàn)了組織牧民采挖蟲(chóng)草等藥材的破壞生態(tài)行為。由于當(dāng)前退牧還草工程不僅沒(méi)有凸現(xiàn)任何的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致了工程本身的脆弱性和不持續(xù)性。很多被調(diào)查者聲稱(chēng)現(xiàn)在的生活沒(méi)有以前好，他們寧愿再回去放牧而不愿意依靠政府補(bǔ)貼，甚至出現(xiàn)了牧民出租房屋后回到草原的情況。

4.3 退牧還草的補(bǔ)償問(wèn)題

人的行為取決于動(dòng)機(jī)，動(dòng)機(jī)的內(nèi)在條件是需求。在西部牧區(qū)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決溫飽問(wèn)題是廣大牧民的第一物質(zhì)需求。草地是牧民賴(lài)以生存的基本生產(chǎn)資料，而退牧還草還未成為廣大牧民的自覺(jué)行為，為了解決利益驅(qū)動(dòng)問(wèn)題，調(diào)動(dòng)牧民的積極性必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！把a(bǔ)償”是相對(duì)“損失”而言的[8]，退牧還草給草地經(jīng)營(yíng)者和管理者所造成的損失主要表現(xiàn)在效用外溢損失和結(jié)構(gòu)調(diào)整損失兩個(gè)方面。

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)應(yīng)該是，保證農(nóng)牧民家庭在退牧還草過(guò)程中獲得基本的口糧和現(xiàn)金需求[9]，使牧民實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地利用方式的根本變革。目前，黃河源區(qū)退牧還草補(bǔ)償政策而言，無(wú)法體現(xiàn)牧民的損失，也不能滿(mǎn)足牧民的基本物質(zhì)需求。退牧還草工程補(bǔ)助期限為10年，作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策而言，顯然是階段性的，牧民吃飯問(wèn)題最終要靠牧民自己解決，從牧民最基本的生計(jì)需求出發(fā)，解決退牧后，尤其補(bǔ)助期限到期后牧民的吃飯和增收問(wèn)題是鞏固退牧還草的成果的關(guān)鍵[10]。因此，引導(dǎo)牧民有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地利用方式的根本變革是退牧還草生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性的保證。

5 結(jié)語(yǔ)

退牧還草工程是一項(xiàng)典型的生態(tài)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)工程，他的可持續(xù)實(shí)施和生態(tài)效益的充分發(fā)揮不僅需要考慮自然因素，更要結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，其中后者是前者的重要前提和保證。牧戶(hù)是牧區(qū)最重要最基本的生產(chǎn)單元，是退牧還草直接的參與者和執(zhí)行者，牧戶(hù)行為直接關(guān)系到草地生態(tài)環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)由于信息不對(duì)稱(chēng)造成的政府失敗與市場(chǎng)失敗持續(xù)地影響著政策的執(zhí)行效果[11]?？茖W(xué)調(diào)整相關(guān)政策，平衡各方的利益，提高利益相關(guān)方的積極性，最大限度減少利益相關(guān)方反復(fù)博弈造成的資源浪費(fèi)和政策波動(dòng)，確保政策執(zhí)行的可持續(xù)性，是生態(tài)政策研究首要任務(wù)之一。因此，在工程實(shí)施過(guò)程中，需充分考慮當(dāng)?shù)啬撩竦囊庖?jiàn)和建議，并將其整合到工程實(shí)施中，將會(huì)有利于工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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