金融危機背景下中國出口退稅政策的調(diào)整及效果評價

齊俊妍 劉 靜

自2006年開始,為了抑制我國貿(mào)易順差過快增長,減少國際貿(mào)易摩擦,加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型,國家多次降低或取消部分出口商品退稅,特別是勞動密集型、“兩高一資”商品成了調(diào)整的主要對象。但在諸多政策調(diào)整不久,宏觀經(jīng)濟形勢發(fā)生了變化。2008年,隨著美國金融危機向?qū)嶓w經(jīng)濟的蔓延,全球經(jīng)濟衰退、需求萎縮,此外由于之前的政策調(diào)整使我國的出口成本上升。為了緩解出口企業(yè)壓力、保就業(yè)和增長,從2008年8月到2009年12月,國家共七次調(diào)整出口退稅率,變動頻繁。出口退稅作為在WTO框架范圍內(nèi)許可的政策,作為短期內(nèi)調(diào)節(jié)出口的政策工具被頻繁使用,是與宏觀經(jīng)濟、外貿(mào)形勢的變化及國家的政策意圖相關(guān)的。本文將對2008年8月以來出口退稅政策的調(diào)整特點及調(diào)整意圖進行分析,并從短期和長期影響兩個方面對出口退稅政策的效果進行了評價。最后給出相應(yīng)的政策建議。

一、2008年以來我國出口退稅政策的調(diào)整特點及調(diào)整意圖

(一)出口退稅的具體調(diào)整及特點

2008年8月以來國家出口退稅政策的調(diào)整主要是提高出口退稅率,出口退稅率和涉及的主要產(chǎn)品具體調(diào)整見表1。總的來說,提高了優(yōu)勢產(chǎn)品、部分勞動密集型產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品的出口退稅率,如紡織品、服裝等一些生活必需品。一般而言這部分產(chǎn)品的出口不僅不會因為經(jīng)濟衰退而減少消費需求,反而可能由于財富效應(yīng)、低收入水平人群增加而增加該類產(chǎn)品的消費。對此,可以通過政府的刺激以增強此類企業(yè)的價格競爭力,從而保住甚至恢復(fù)因中國出口成本上升所喪失的成本和價格優(yōu)勢。

從特點看,首先,近期出口退稅率的提高并不是一次完成,而是多次小幅提高。如紡織品的出口退稅率從11%到13%、14%、15%、16%,調(diào)整并不是一次到位,從中可以看出國家對此的審慎態(tài)度。其次,調(diào)整涉及的產(chǎn)品內(nèi)容廣,涉及紡織服裝行業(yè)、機電行業(yè)等多個行業(yè)。如2008年10月21日的調(diào)整涉及3486項出口商品的退稅率,約占海關(guān)稅則中全部商品總數(shù)的25.8%,將過去的5%、9%、11%、13%、17%五檔調(diào)整為了5%、9%、11%、13%、14%和17%六檔,增加了一檔14%的出口退稅率,這也是自始以來首次實行的一檔退稅率。第三,調(diào)整的針對性強,在適當提高紡織品、服裝、玩具等勞動密集型商品出口退稅率的同時,還提高了抗艾滋病藥物等高技術(shù)含量、高附加值商品的出口退稅率,目的一方面在于解決占我國出口主導(dǎo)地位的勞動密集型行業(yè)壓力,保證就業(yè);另一方面在于鼓勵高技術(shù)含量和附加值的產(chǎn)品出口,促進我國貿(mào)易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

(二) 調(diào)整的意圖

2007年出口退稅的調(diào)整主要是為了減少貿(mào)易順差和摩擦,優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu),調(diào)低了兩高一資產(chǎn)品的出口退稅率,但對附加值較高的高技術(shù)產(chǎn)品依然保持了較高出口退稅率。而2008年以來出口退稅的頻繁調(diào)整更多是作為一種對外部需求萎縮的應(yīng)急性調(diào)控。從2008年1月以來我國對外貿(mào)易的數(shù)據(jù)可以看出,2008年1-7月全國對外貿(mào)易保持了穩(wěn)定增長態(tài)勢,出口達到了22.6%的增長。而到2008年下半年,隨著金融危機對實體經(jīng)濟的影響加深,對外貿(mào)易逐月下滑。2008年11月,我國進出口總值增長速度為-9.0%,為2001年10月份以來首次出現(xiàn)的負增長。從2008年11月到2009年4月,出口月度連續(xù)負增長。2009年1-4月,全國進出口總值為5994.1億美元,同比下降24.3%,其中出口3374.2億美元,下降20.5%。在短期內(nèi)外部需求并沒有多大的改善。

從國家角度看,國家變動出口退稅率含有宏觀調(diào)控的意圖,運用這一政策工具會影響出口和經(jīng)濟增長,并通過總量和結(jié)構(gòu)兩個層面影響整個宏觀經(jīng)濟。出口退稅對總量影響主要通過相關(guān)產(chǎn)品的價格和數(shù)量的變動進而影響出口總量,并進一步影響經(jīng)濟增長。其作用機理如下圖所示:

具體來說,出口退稅率提高,會使得相關(guān)企業(yè)的成本降低,廠商愿意以更低的價格出口更多的產(chǎn)品,出口的數(shù)量會增加。但出口的多少又取決于出口產(chǎn)品的需求彈性和供給彈性。國外需求曲線的彈性與國內(nèi)的供給曲線性的彈性越大,則出口產(chǎn)品的增量也就越多。因此,在采用出口退稅政策作為促進出口的有效手段時,我國考慮了不同出口產(chǎn)品的國際需求彈性和國內(nèi)供給彈性,對出口產(chǎn)品實施了區(qū)別性的退稅政策,通過出口增加帶來的貿(mào)易乘數(shù)效應(yīng)帶動GDP的增長。

從結(jié)構(gòu)角度看,出口退稅率對一國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生重大影響,特別是在對不同產(chǎn)品實施不同出口退稅率時,結(jié)構(gòu)性的影響更加顯著。出口退稅制度通過對不同產(chǎn)品實行不同退稅率,給予所扶持產(chǎn)業(yè)以高退稅率,增加了所扶持產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)利潤,通過利潤機制實現(xiàn)資源配置的調(diào)整,使得資源向所扶持產(chǎn)業(yè)方向流動,從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二、從短期數(shù)據(jù)看出口退稅政策變動對出口的效果

2008年8月1日起,我國提高了部分紡織品、服裝及竹制品的出口退稅率,11月1日起,將8月調(diào)高的紡織品、服裝所涉稅號的出口退稅率再次上調(diào)1個百分點,同時又大規(guī)模上調(diào)了其它部分勞動密集型、高技術(shù)含量、高附加值商品的出口退稅率。上述兩次調(diào)整的商品在2008年共出口2484.8億美元,增長9.6%,占當年我國外貿(mào)出口總值的比重為17.4%。其中12月份出口219.4億美元,同比增長13.1%,環(huán)比增長4.1%。2009年以來,勞動密集型產(chǎn)品從同比和環(huán)比看在當月出口都呈現(xiàn)良好的增長趨勢。2009年3月當月,我國服裝及衣著附件出口74.3億美元,同比增長9.9%,環(huán)比增長72.6%;家具22.3億美元,同比增長1.3%,環(huán)比增長78.1%;鞋類產(chǎn)品20.8億美元,同比增長7.7%,環(huán)比增長42.6%;箱包9.8億美元,同比增長11.7%,環(huán)比增長90.7%。從短期看,出口退稅的調(diào)整對相關(guān)產(chǎn)品的刺激效果開始顯現(xiàn),紡織服裝等勞動密集型產(chǎn)品的出口保持了一定的增長。這主要是因為我國紡織服裝行業(yè)的產(chǎn)品在國際市場上大都屬于中低檔產(chǎn)品,在經(jīng)濟不景氣的歐美國家,中低檔紡織服裝比高檔服裝的需求彈性要小,需求具有相對剛性。因而針對這類商品提高出口退稅的效果在經(jīng)濟出現(xiàn)衰退的情況下,效果比較明顯。再加上受歐盟紡織品配額取消以及出口退稅率的連續(xù)上調(diào)等利好消息的刺激,紡織等勞動密集型產(chǎn)品的出口較其他類型產(chǎn)品的出口狀況要好。

從2009年全年出口數(shù)據(jù)來看,我國自2008年8月份起連續(xù)7次調(diào)整出口退稅率所涉及的商品合計出口6760.2億美元,同比下降16.4%,占我國出口總值的56.3%。其中主要勞動密集型產(chǎn)品出口同比降幅均小于同期總體出口降幅16%的水平,其中服裝出口1070.5億美元,下降11%;紡織品599.7億美元,下降8.4%,占我國出口總值的59.3%的機電產(chǎn)品出口下降,同比下降13.4%,這說明出口退稅政策對這些行業(yè)出口下降的幅度有一定的抑制效果,但并未遏止住出口的下降。除2009年12月份外,2009年中國出口一直是負增長,主要是因為出口的外部需求并未完全恢復(fù),中國的短期收入彈性較高,較高的收入彈性說明中國出口需求易受外部收入沖擊的影響,出口的進一步恢復(fù)依賴外部市場繁榮、外部收入增長的比重較大。

三、從長期看出口退稅政策調(diào)整的效果

選擇適合的政策是與政策目標相關(guān)的,短期內(nèi)如此頻繁調(diào)整出口退稅是為了出口的增長和就業(yè),從數(shù)量看出口占GDP的33%,出口部門就業(yè)總?cè)藬?shù)大約為7、8千萬。從短期數(shù)據(jù)看出口退稅政策對勞動密集型行業(yè)的影響稍顯著些,但未能遏制住出口的下降。政策的選擇是有機會成本也是有代價的,從出口的價格彈性角度看,存在著利益流失;從結(jié)構(gòu)上看與貿(mào)易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級是相違背的;在貿(mào)易保護主義盛行的背景下,還同時加劇了國際貿(mào)易摩擦和爭端。

(一)從彈性角度看存在利益流失

出口退稅率的提高主要通過出口價格的下降來影響出口量,出口的增加會直接影響GDP的增長,且出口產(chǎn)品數(shù)量的增長會通過勞動、原材料零部件的需求等對經(jīng)濟產(chǎn)生有乘數(shù)效用的拉動作用。但這些原材料零部件需求將有一部分是進口,會降低部分拉動效應(yīng)。出口退稅作用的發(fā)揮還與出口的價格彈性相關(guān),出口商品的價格彈性對出口退稅的效果評價非常重要,據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究計算,即出口價格每下降一個百分點會導(dǎo)致出口收入上升0.65個百分點。2009年中國出口總額為12016.7億美元,根據(jù)2009年月度匯率的數(shù)據(jù)平均換算后的出口額約為82314.4億元,全年出口退稅額為6487億元,占全國總稅收比重的10.3%,占出口額比重為7.75%。假定中國的出口退稅全部用于降低商品價格以增加出口,且假定退稅完全傳導(dǎo)至價格的情況下,占中國出口總額7.88%的出口退稅將導(dǎo)致出口價格降低7.88%。依此推算,由于價格彈性為0.65,企業(yè)實際得到的出口退稅額為4126億元,消失的2316億元實際進入了外國消費者和進口商的腰包,在政策的傳導(dǎo)過程中存在著利益流失,從國家總體來看多消耗了資源,支出的成本更高卻沒有收到預(yù)期的效果。而且,中國的出口有50%以上是外資企業(yè)完成的,出口企業(yè)得到的退稅額會有相當大的一部分成為外資的收入。價格漏出和外資收入漏出使出口退稅的效果大打折扣。

政策的選擇是有機會成本的,如果6487億元的出口退稅直接用于增加政府購買,按照社科院的有關(guān)專家的估算其對GDP增長的貢獻作用要遠遠高于出口退稅作用,這說明將財政資金用于出口退稅對經(jīng)濟的促進作用有限,且成本較高,并沒有達到資金的優(yōu)化配置。

(二)從結(jié)構(gòu)上看不利于貿(mào)易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級

上調(diào)出口退稅率,在某種程度上是在繼續(xù)堅持和保護落后的經(jīng)濟增長方式,無益于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和升級。長期以來,中國的出口以高污染、高能耗、高資源性、低附加值的產(chǎn)品為主,出口產(chǎn)品的升級與轉(zhuǎn)型相當緩慢。中國產(chǎn)品之所以能夠以低廉的生產(chǎn)成本來占領(lǐng)國際市場,主要依靠高出口退稅率、稅收和土地(要素價格)等政策傾斜。此輪出口退稅頻繁調(diào)整涉及的產(chǎn)品既涵蓋了技術(shù)含量和附加值較高的機械類產(chǎn)品,又涵蓋了勞動密集型、高耗能、高污染的紡織服裝、鋼材、化工類產(chǎn)品,這與我國堅持的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整背道而馳,從調(diào)整效果和長遠角度來看,不利于我國出口商品由低附加值向高附加值轉(zhuǎn)變,及經(jīng)濟增長方式由粗放型增長向集約型增長轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)論及政策建議

多次較大范圍地上調(diào)出口退稅率,對減少部分出口企業(yè)的困難、提振信心有一定積極意義,從政策實施后的短期月度增長數(shù)據(jù)的分析可以看出出口退稅的變動對遏制出口下降并不是特別明顯。出口更大程度上取決于外部需求,外部需求正處于恢復(fù)中,同時各國貿(mào)易保護主義嚴重,這對出口的進一步增長也是一個挑戰(zhàn)。我國出口退稅在經(jīng)歷了連續(xù)上調(diào)以后,進一步通過出口退稅來擺脫外貿(mào)困境的政策空間已經(jīng)不大,并且出口退稅的調(diào)整產(chǎn)生一些負面影響,如大幅度提高出口退稅率會使進口商以此為由壓低價格,出口企業(yè)從中獲益可能有限,國外的進口商和消費者獲益,也會引起貿(mào)易摩擦;或保護一部分本應(yīng)收縮的落后產(chǎn)能和“兩高一資”產(chǎn)品出口,不利于我國貿(mào)易結(jié)構(gòu)調(diào)整和非貿(mào)易部門的發(fā)展,甚至?xí)?dǎo)致某些出口產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品出現(xiàn)新的過剩;出口退稅還會給政府增加財政負擔(dān),在稅收約束的條件下,影響其他政策的有效實施。且從經(jīng)濟學(xué)角度看,出口退稅短期內(nèi)七次調(diào)整后,再進一步調(diào)整其邊際效應(yīng)也會遞減。

2009年中央經(jīng)濟工作會議提出,要推動出口穩(wěn)定增長。因此出口退稅政策在保持穩(wěn)定和連續(xù)性的同時,要注意其結(jié)構(gòu)性調(diào)整。從行業(yè)來看,應(yīng)關(guān)注價格彈性在就業(yè)促進政策選擇中的作用,具體來看,在其他條件一定的情況下,如果某行業(yè)出口商品價格彈性大于國內(nèi)價格彈性,為促進就業(yè)應(yīng)選擇提高出口退稅率方式,也就是要關(guān)注不同行業(yè)的出口價格彈性和國內(nèi)價格彈性;如果國內(nèi)價格彈性大于出口商品價格彈性,應(yīng)選擇減稅方式。著眼于貿(mào)易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,還應(yīng)尋找更好的出口退稅替代方法,如將出口退稅可以省下的資金作為種子基金來改善中小企業(yè)的擔(dān)保融資條件,解決中小企業(yè)融資問題。

要保證出口的穩(wěn)定增長和貿(mào)易結(jié)構(gòu)優(yōu)化,還須采取其它的宏觀調(diào)控措施,如對有優(yōu)勢競爭力強的產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品國家有針對性的提供R&D補貼,激勵企業(yè)進行創(chuàng)新和技術(shù)升級,提高產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加值,實現(xiàn)產(chǎn)品的差異化。繼續(xù)加強金融支持手段和各項財政刺激措施的有效結(jié)合,充分發(fā)揮金融支持手段在保出口中的作用,采用貿(mào)易信貸、出口保險等多種金融手段來扶持我國出口企業(yè),從而穩(wěn)定我國出口?！?/p>

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