發(fā)達國家的環(huán)境保護及可借鑒經驗

梁燕君 天津財經大學

環(huán)境保護是當今世界發(fā)展中的重要課題，西歐作為世界上經濟最發(fā)達的地區(qū)之一，其環(huán)保產業(yè)發(fā)展也居世界前列。中國作為一個承載著環(huán)保重任的發(fā)展中大國很需要學習借鑒發(fā)展環(huán)保方面的經驗。下面以英國、德國和瑞典為例談談這方面的成功經驗。

德國

德國是世界環(huán)境保護搞得最好的國家之一。德國是世界上對環(huán)境污染治理最早且成績顯著的國家，今天的德國，是世界上環(huán)境最好的國家之一，空氣清新，河水清澈，森林茂盛，草地青青，到處生機勃勃。在環(huán)保技術領域也是最先進的國家之一。這充分體現(xiàn)在水與空氣污染的控制，例如在1990至1994年之間，二氧化碳排放量減少了9.5%，這在歐洲是最佳成效，其減少原因部分是在工業(yè)生產中消除燃燒褐煤，更重要的是將燃煤電站改為燃燒天然氣，這使日常生活與商業(yè)活動中的排放量大為減少的同時二氧化硫的污染水平亦同步下降。水污染的控制也取得重大進展，例如在易北河中汞污染量減少了80%。德國也是世界上固體廢棄物焚燒技術的領先者，2000年這方面市場約有70億馬克，專家們指出直接焚燒技術，與生產過程諸如流化床，和高溫分解（廢物干餾）成為更有利于環(huán)保的技術，其市場前景被專家看好。

德國環(huán)保成功經驗：

（1）用法律確定環(huán)保的目標和標準

德國政府從20世紀70年代就開始著手進行環(huán)境立法工作，逐步形成一整套環(huán)境保護系統(tǒng)，把環(huán)境保護法規(guī)進一步擴大到經濟和生活各領域。

20世紀70年代西德政府出臺了一系列的環(huán)境保護方面的法律法規(guī)，1994年把環(huán)保責任寫入基本大法。目前德國大約有8000部聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律法規(guī)，除此之外歐盟還有400個法規(guī)，政府部門約有50萬人在管理環(huán)保法律法規(guī)，德國是一個法治國家，環(huán)保法律很完善，對環(huán)保的投入也很大，經過長期努力德國環(huán)保取得了巨大成績；目前德國無鉛汽油使用率幾乎達100%，而且歐盟范圍內汽車都要安裝一個三通調節(jié)催化器，使二氧化碳、碳氫化合物、一氧化碳對空氣污染日益減少，氮氧化物降低50%，雖然汽車從1970年的1500萬輛增長到1995年的4000萬輛，但污染水平并未提高。

（2）國家利用各種方式宣傳環(huán)保，提高民眾環(huán)保意識

德國有一個由政府機構、民間組織和學校組成的龐大環(huán)保教育網絡，它們向民眾做環(huán)保知識介紹，向企業(yè)推廣環(huán)保技術，向社會宣傳新的環(huán)保立法，聯(lián)邦環(huán)境部對全國環(huán)保意識建設進行總協(xié)調，德國正在實行“國家環(huán)保行動計劃”，目的使全國與環(huán)保意識建設相關的機構形成更緊密網絡以在全社會更好地推廣可持續(xù)發(fā)展意識的教育。德國民間環(huán)保組織在建設環(huán)保意識方面十分活躍，德國有“聯(lián)邦自然保護協(xié)會”、“青年環(huán)保聯(lián)合會”等800多個全國和地方性的環(huán)保組織或環(huán)保信息中心，它們向民眾免費提供講座和環(huán)保知識小手冊，并深入民眾中宣傳環(huán)保，在節(jié)假日的街頭常能看到不同環(huán)保組織的志愿人員搭起的臨時宣傳攤，向行人講解環(huán)保知識和發(fā)放材料，政府還特別重視對中小學生進行環(huán)境教育并通過直接參與環(huán)保活動來提高他們的環(huán)保意識。德國的環(huán)保教育從幼兒教育就已開始，德國有關幼兒教育的法規(guī)規(guī)定幼兒園要把教導兒童維護自己以及周圍環(huán)境的衛(wèi)生作為一項重要內容。

（3）政府對環(huán)保企業(yè)及環(huán)保項目進行補貼和資助

補償手段：當國家給企業(yè)在使用成本較為有利的舊設備和全面治理舊設備方面以一定的活動空間時，則可應用補償手段，補償手段應當能夠刺激尋找新技術，并要充分利用企業(yè)在信息方面的優(yōu)勢。

稅收手段：稅收手段在環(huán)保中起著不小的作用，它可以服務于多種目的。它的理想狀態(tài)是，當環(huán)境質量改善到一定程度時，根本不征收這一稅款。

排污交易權手段：排污交易權是指國家管理部門制定一個總的排污量上限，根據(jù)排污量上限發(fā)放排污許可，這里的排污上限不是指某一個別企業(yè)而是針對所有企業(yè)，排污權可以利用經濟手段在企業(yè)間轉移。

英國

英國是爆發(fā)工業(yè)革命并首先開始工業(yè)化進程的國家，對此人們給予了高度評價，認為這是人類歷史發(fā)展的新紀元，它使人類告別了農業(yè)文明走向工業(yè)文明。但在今天重新審視回顧近代英國的工業(yè)革命和工業(yè)化進程可以發(fā)現(xiàn)，它帶給人類的不盡是福祉也還有重大的失誤和慘痛的教訓。著名的公害事件“倫敦煙霧事件”就是工業(yè)化產生的惡果之一。

汲取了倫敦煙霧事件的慘痛教訓，1956年英國頒布了世界上第一部“清潔空氣法”并逐步實現(xiàn)了全民天然氣化，停止了燃煤，經過50多年的努力，倫敦的污染得到了富有成效的控制，使倫敦擺脫了“霧都”的惡名。

英國的環(huán)境立法一直走在世界前列，除了“清潔空氣法”外英國政府還借助立法加強了對工業(yè)污染的控制。20世紀70年代英國推出“工作場所健康和安全法”規(guī)定污染工業(yè)必需采取最有效的手段避免將有害氣體排入大氣，否則將對其予以嚴懲。從1995年起英國制定了國家空氣質量戰(zhàn)略，法律規(guī)定英國各城市都要進行空氣質量的評價與回顧工作，對達不到國家標準的地方，當?shù)卣匦鑴澇隹諝赓|量管理區(qū)域并制定相應措施在規(guī)定期限內達標，這項工作已持續(xù)至今。

隨著時代發(fā)展，交通污染已取代工業(yè)污染成為空氣污染的首惡，英國政府近年來出臺一系列舉措對小汽車尾氣排放進行嚴格限制，這些措施包括推廣使用無鉛汽油、對汽車排放尾氣中一氧化碳、氮氧化物、碳氫化物等進行嚴格控制，并在汽車年檢中檢測尾氣中一氧化碳、氮氧化物、碳氫化物等是否達標。另外倫敦市內還設有污染檢測點，警察有權攔截有過多排污跡象的汽車對其進行測試，并有權對超標車主實施罰款。

2003年倫敦市政府出臺了“堵塞費”規(guī)定，對那些進入市中心的私車征收“買路費”由此獲得的收入完全用予改善倫敦的公交系統(tǒng)。2007年倫敦市還公布了更為嚴格的“交通2025”方案，限制私車進入倫敦這個方案計劃在今后20年中把倫敦私車流量減少9%，一方面可以解決交通堵塞問題，另一方面改善空氣質量。

英國的規(guī)化許可體系也是保證環(huán)境質量的重要環(huán)節(jié)。英國是最早在世界頒布了可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的國家。英國規(guī)劃體系由國家級規(guī)劃、區(qū)域性規(guī)劃、郡級規(guī)劃區(qū)組成。每一項土地開發(fā)利用，不論是居民住宅建設還是企業(yè)的擴建工程，都需要經過規(guī)劃許可，申請規(guī)劃許可必需有嚴格的環(huán)境影響評價，否則難以通過。

英國的環(huán)保主要經驗：

（1）強調把環(huán)境保護放在第一位

英國政府在處理可持續(xù)發(fā)展的三大支柱——經濟、社會、環(huán)境之間的關系時始終堅持把環(huán)境放在第一位。例如一位地區(qū)官員說他們的牧場每平方米能養(yǎng)多少頭羊，環(huán)境容量有多大，都要經過認真評估，農戶按規(guī)劃確定養(yǎng)羊數(shù)量有效地保護了生態(tài)環(huán)境。另據(jù)牛津市前市長說，牛津市的規(guī)劃、決策既要講經濟效益，又要講社會效益，進行戰(zhàn)略影響評價，如牛津市規(guī)劃的綠地部分規(guī)定 35年不能開發(fā)，負責規(guī)劃執(zhí)行的官員可隨時根據(jù)環(huán)保需要對經濟建設開發(fā)的規(guī)劃進行調整。

（2）切實發(fā)揮非政府組織的作用

英國政府高度重視非政府組織在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展中的重要性。例如在政黨中英國有成立于1973年的綠黨，它是歐州第一個政黨性環(huán)保組織，再如區(qū)域中每一個區(qū)域都有消費者協(xié)會，由地方行政人員和一般民眾代表組成，在水資源管理和保護方面，這些組織可以對供水公司進行環(huán)保監(jiān)督，提出意見和建議。又如在行業(yè)中有國家農民協(xié)會，英格蘭和威爾士有6萬名會員，由農場主和農民組成，主要職能是負責聽取和反映農民意見，幫助農民游說政府機構，從而為農民爭取較大利益，此外還有如皇家愛鳥協(xié)會，地球之友等組織也在環(huán)保方面作出貢獻。

（3）強化政府主導作用，高度重視監(jiān)督管理

政府在環(huán)保中發(fā)揮著主導作用，英國政府環(huán)境部早在1994年就制定了英國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略——《可持續(xù)發(fā)展：英國的戰(zhàn)略選擇》，對英國的環(huán)境和經濟問題分領域進行了審視，并明確的闡述了政府對可持續(xù)發(fā)展的認識與理解。1996年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會提出一個可持續(xù)發(fā)展核心指標框架，同年英國就發(fā)布了國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并成為全球首家公布一整套可持續(xù)發(fā)展指標的國家，該指標體系采取目標分解的設計方式，是第一個將可持續(xù)發(fā)展的衡量從定性到定量，從研讀到實踐的嘗試。

英國政府在環(huán)保方面十分注重發(fā)揮規(guī)劃作用，在編制并落實規(guī)劃政策時就已經最大限度地減少了環(huán)境污染和資源的破壞，民眾也對政府規(guī)劃政策給予了極大的認同，如土地規(guī)劃，在私有化制度下，土地所有者也能理解政府規(guī)劃和政策因為符合環(huán)保規(guī)劃更能充分體現(xiàn)土地的價值給土地所有者帶來長遠的利益。英國的管理一大特色是更強調對環(huán)保的“事前管理”，多采用和實施鼓勵性的環(huán)保政策，如朝著鼓勵清潔產品方向發(fā)展，從源頭作起，使污染減少和防治在最初階段。

（4）加強民眾環(huán)保教育

為喚起民眾特別是青年學生對環(huán)境的保護意識，鼓勵他們積極參加解決環(huán)境問題的各種活動，從而使他們掌握最基本的環(huán)境知識，掌握最基本的環(huán)境保護技能。

英國現(xiàn)已建成一些育教寓樂的公園，它向人們展示了當?shù)厣鐓^(qū)參加的可持續(xù)發(fā)展活動。如垃圾回收、森林保護和濕地發(fā)展等；利用廢舊物資制成群眾喜聞樂見的玩具、雕塑、工藝品；在公園中開辟一塊塊的綠色食品生產地，周末和節(jié)假日讓民眾自已種瓜種菜，寓教育于休閑和娛樂之中在人們受教育的同時也促進了當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，給公園帶來可觀收入，促進了當?shù)亟洕姆睒s。

普及全民節(jié)能意識教育。在英國人日常生活中處處可以體現(xiàn)出節(jié)能習慣和節(jié)能意識，節(jié)能已逐步形成人們的自覺行動，在英國城市里徹夜燈火通明的現(xiàn)象少見，大型公司和政府部門都沒有“照明工程”，夜晚漫步在倫敦街頭看不到大面積流光溢彩和樓體通明的景觀。大多數(shù)店鋪櫥窗的燈光在打烊后就全部關閉，有些店鋪還安裝了定時關燈裝置。住宅和公寓樓道內大多采用自動斷電裝置，為了節(jié)能連首相府所在地唐寧街10號也換上了節(jié)能燈。

瑞典

瑞典早在1964年即頒布了第一部環(huán)境保護法，并在1967年就成立了國家環(huán)境保護局，1990年又升格為環(huán)境保護部，環(huán)保部門正式進政府內閣使環(huán)境保護在整個國家經濟社會發(fā)展中的地位得到進一步的鞏固和加強。目前瑞典環(huán)境保護部下設國家環(huán)境保護局和國家化學藥品管理局兩個機構，環(huán)境保護部主要職能是制訂國家環(huán)保政策和擬定環(huán)保法律。環(huán)境保護局則側重于法律政策的執(zhí)行和管理工作，而化學藥品管理局則側重負責化學藥品的檢測及監(jiān)督管理，瑞典各級政府的環(huán)境保護機構也十分完善，21個省289個區(qū)政府都有專職的環(huán)境保護工作部門，各級部門都人員齊備，經費充足。

瑞典政府強調環(huán)保工作不僅是環(huán)保部門的責任也是全社會的責任，在瑞典環(huán)保局內部主要的業(yè)務部門有自然資源部、執(zhí)法部評定部、可持續(xù)發(fā)展部。其中評定部主要是評價環(huán)保工作的績效，收集各種數(shù)據(jù)情況從而對環(huán)保工作進行評定，并為國家環(huán)境保護工作提供目標，提出應對措施和管理方法。瑞典全國面積44萬平方公里，人口700萬，汽車、鋼鐵、化工、電子業(yè)十分發(fā)達。20世紀70年代后期到80年代轉到面源治，重點解決城建、交通、農業(yè)等方面的污染問題。90年代后期他們又提出不僅要從生產角度控制污染還要從改變社會消費結構方面控制污染，如發(fā)展公共交通，改變能源結構等也就是在這一觀念的指導下，斯得哥爾摩市被廢止多年的有軌電車兩年前又被重新啟用，成為皇家狩獵島區(qū)的主要交通工具。

瑞典環(huán)保的經驗：

（1）是污染者付費愿則；即規(guī)定污染企業(yè)采取環(huán)保措施，自行解決經費問題。

（2）是謹慎原則；即排放到空氣中的物質如果被懷疑對環(huán)境有不利影響就暫停排放。

（3）是最先進原則；在經濟許可條件下盡量采用當前最先進的治理技術。

（4）替換原則；即盡量使用對環(huán)境影響小的生產原料和采用先進工藝生產對環(huán)境影響小的產品。

（5）從多角度即不僅從生產角度還從社會消費角度考慮環(huán)保問題。▲