“代表”不力的體制分析

在民意勃發(fā)的時代，人大代表本應(yīng)是代表民意最權(quán)威、最主流、最理性的力量。然而，在“兩會”上只唱贊歌、從不投反對或棄權(quán)票、履職空話套話連篇、監(jiān)督形同虛設(shè)現(xiàn)象也不鮮見，這些人大代表行權(quán)履職不力有何原因?

機制缺陷:榮譽感與責(zé)任感失衡

有兩則故事堪稱人大代表履職傳奇:一是全國人大代表王填自掏10多萬元南下北上搞研究，一年后將一部《商業(yè)大店法》草案交到商務(wù)部;二是全國人大代表任玉奇為提交“延長義務(wù)教育年限”草案，用盡8萬元積蓄走訪70多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

人們在敬佩的同時不禁置疑:這樣充滿敬業(yè)精神的履職經(jīng)歷能在各級人大代表中復(fù)制嗎?這種艱難與付出也從側(cè)面反映出人大代表行權(quán)履職的主客觀障礙。

四川省委黨校科學(xué)社會主義教研部主任張星煒教授向記者談到，目前人大代表缺乏相應(yīng)的專門知識和能力與足夠的時間和精力作保障，此外，在參與決策中還存在傾向于自己職業(yè)利益的問題。

“基層代表忙于本職工作，有的還要為生計奔波，根本沒有精力和條件去履職，更別說不斷提高自己的理論政策水平?！蔽鞑磕池毨Эh人大黨組書記、常委會主任張順(化名)向記者吐露煩惱，“要么一言不發(fā)，要么三天打魚兩天曬網(wǎng)。誤工補助一天還不到50元，全區(qū)用于代表身上的預(yù)算經(jīng)費也就10萬元，保證‘規(guī)定動作’都很困難。即使有個別代表意識很強，也礙于經(jīng)費不足無法全身心投入?！?/p>

沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)作保障，也缺乏激勵約束機制，目前的代表工作機制在保障代表持久行權(quán)方面缺乏動力，令代表對身份定位模糊。在基層普遍存在的“啞巴代表”、“舉手代表”、“會議代表”往往被老生常談地歸結(jié)于“代表意識不強”，“除了‘入口’的問題外，與代表工作制度在保障機制、激勵機制、約束機制、監(jiān)督機制等方面的欠缺不無關(guān)系，履不履職一個樣，履職程度全憑代表個人素質(zhì)。” 全國人大代表、西昌學(xué)院法學(xué)教授王明雯向記者直言，“由此讓人大代表易產(chǎn)生‘虛無感’，以致人大代表觀的錯位?！?/p>

“在尚不知政的情況如何行權(quán)履職?又如何代表選民的利益訴求?我們常?？吹交鶎用襟w慣用像宣傳勞模一樣報道人大代表對本職工作敬業(yè)，然而此敬業(yè)非彼敬業(yè)，與代表這一‘業(yè)’關(guān)聯(lián)何在?”張順談到這種人大代表觀的錯位表現(xiàn)時這樣認為。

因而我們經(jīng)?？吹饺舜蟠淼母邩s譽感，讓人大代表的當(dāng)選像評先選優(yōu)選勞模，更注重“政治榮譽”、“政治頭銜”、“政治光環(huán)”的授予。而與高榮譽形成鮮明對比的是代表的低責(zé)任感，對應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任沒有清晰明確的認識，履職熱情低、能力弱、效果差，卻至今沒有發(fā)生過因代表履職能力太差而被罷免的先例。

有專家指出，代表的退出機制不合理也是一大原因，“遷出或調(diào)離”無法終止代表資格;“辭職”制度設(shè)計上形同虛設(shè);“罷免”也因設(shè)計缺陷難以對不稱職的代表進行有效過濾。

權(quán)力虛化:“學(xué)習(xí)”《報告》與“從不反對”

每年“兩會”，電視里都不缺少這樣的鏡頭:代表們紛紛強調(diào)要深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會《政府工作報告》的精神，認真做好貫徹落實工作，一片喜慶氛圍。我們也常常能從一些代表口中聽到“我主要是來學(xué)習(xí)的”、“這個話題我不好說”等附和式語句。

不過，“作為參與行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)的人大代表參加人代會，不是來‘下級學(xué)習(xí)上級’的，不是來聆聽或舉手的，也不是來‘接受上級指示然后迅速貫徹落實’的?！睆埥淌谡J為，一些人大代表顛倒權(quán)力行使者和監(jiān)督者的位置，導(dǎo)致代表權(quán)力虛化，

曾有學(xué)者在微博上調(diào)侃:問問部分代表們，當(dāng)您坐下，面對主席臺，反對的按鈕在哪邊?左邊還是右邊?“人大代表應(yīng)對《政府工作報告》從容審議，還要指出不足，提出如何改進，而不是一味高唱贊歌。人大代表也應(yīng)理直氣壯對一府兩院進行監(jiān)督，從未投反對或棄權(quán)票并不值得驕傲，不能搞成‘扎扎實實走程序，認認真真走過場’?！笔忻耜愊壬J為。

“行權(quán)履職效率的低下和‘高度虛幻一致’之下的民主形式大于內(nèi)容，‘按表決器的代表’、‘舉手代表’無疑架設(shè)的是低水平的民主?！睆埥淌诰痛嗽u論。

權(quán)力虛化的形式主義之風(fēng)，導(dǎo)致一些地方人代會會風(fēng)渙散。全國人大代表、鎮(zhèn)黨委書記楊芳(化名)給記者舉了個例子:在基層人代會，開會時手機此起彼伏，代表們私下聊天，開幕大會當(dāng)天人還比較齊，此后逐日遞減。“最擔(dān)心代表臨時開溜，對老板代表更要隨時保持聯(lián)系?！蹦呈腥舜笕舜の魅瓮踹t(化名)感慨。

王明雯則談到，各級人大中具有法律專業(yè)知識的人大代表也太少，導(dǎo)致許多代表對法律草案的概念、基本原則還沒有來得及理解，就要草草投票表決，有效的行為幾乎只是單純地表決，使得報告通過幾乎沒有任何障礙?！氨砻嫔闲屎芨?，實際上效果卻不盡如人意。”她認為。

現(xiàn)行法律對人大代表行權(quán)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏實施細則與明確程序，讓代表履職遭遇障礙，權(quán)力成了一紙空文。比如調(diào)研、視察是人大代表在閉會期間行使權(quán)力的有效載體，盡管代表法明確規(guī)定“代表可以持代表證就地進行視察”，“可以提出約見本級或者下級有關(guān)國家機關(guān)負責(zé)人。被約見的有關(guān)國家機關(guān)負責(zé)人或者由他委托的負責(zé)人員應(yīng)當(dāng)聽取代表的建議、批評和意見”，但并沒有規(guī)定約見的具體方法與程序。

“一些單位抵觸情緒嚴(yán)重，認為代表持證視察是個人行為，是在找麻煩，地方人大常委會也有這樣或那樣的顧慮，擔(dān)心黨委是否支持，一府兩院能不能接受等，并不是很推崇這種方式，目前代表在閉會期間履職活動都比較被動和常規(guī)。”王遲告訴記者。

一些地方人大進行了制度創(chuàng)新，如四川宜賓人大就規(guī)定人大代表可單獨持證到基層調(diào)查了解情況，約見官員要隨傳隨到，此舉當(dāng)時在全國引起熱議，被評價為“一個個休眠權(quán)力需要人大代表主動激活”。

此外，地方官場存在根深蒂固的官本位思想也是導(dǎo)致權(quán)力虛化的一個重要原因。張順認為，長期以來人們潛意識中行政機關(guān)的權(quán)威高于立法機關(guān)，“就是信訪戶，首先想到的都是找黨委政府解決問題，鮮有找人大、找代表的?！?/p>

在代表議案、建議辦理中也能看出這點，尤其在基層，政府相關(guān)部門辦理積極與否，往往取決于部門領(lǐng)導(dǎo)或更高領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。某縣政府辦公室副主任向記者透露，曾有一個縣人大代表就增加法律援助經(jīng)費的議案提了好幾年，得到的回復(fù)都是財政緊張。而新上任的縣委書記在視察司法局時得知此事，當(dāng)即表態(tài):財政撥款100萬元，很快就落實了。

一位建設(shè)局的干部則透露:“領(lǐng)導(dǎo)不重視時，對政府辦轉(zhuǎn)來的代表議案、建議，我們就‘公文式’回復(fù)，一天回復(fù)幾十份，因為程序到位，代表‘被滿意’了。而重視的情況則完全不同，認真開會討論、列計劃，認真辦理，工作非常扎實。代表反映非常好，還給我們送過錦旗。”

機關(guān)年齡老化:監(jiān)督弱化與運行障礙

近年來，各地一些機關(guān)和單位紛紛聘請人大代表作為特約監(jiān)督員、廉政監(jiān)督員等，人大代表受聘風(fēng)愈演愈烈，受聘的人大代表也以此為榮。然而，此舉卻引來爭議:行使監(jiān)督權(quán)是人大代表的一種職務(wù)行為，怎么能被“聘請”當(dāng)點綴品呢?

“這一現(xiàn)象從一個側(cè)面反映出人大代表的監(jiān)督權(quán)處于尷尬境地?！币晃婚L期研究中國特色社會主義制度理論體系的廖教授談到，長期以來，人大代表的監(jiān)督權(quán)“硬”不起來，導(dǎo)致對官員的監(jiān)督中普遍存在弱勢心態(tài)，缺乏自信。溫家寶總理就曾在參加內(nèi)蒙古代表團小組審議時對農(nóng)民代表顧雙燕說:“你是人民代表，你有權(quán)要求我。”溫總理幫助代表們厘清了代表職責(zé)——有權(quán)監(jiān)督政府。

然而，人大代表的監(jiān)督也存在一些現(xiàn)實障礙。代表都是兼職，沒有大把時間和精力去搞監(jiān)督，最重要的是，缺乏有效的手段與途徑，一些老代表常感嘆“建議容易監(jiān)督難”。有專家分析，基層人大代表經(jīng)常面臨本地域多元利益之間的張力，進而產(chǎn)生無法表達本選區(qū)選民利益訴求的困境;由于受到部門利益、自身利益的驅(qū)使和周圍環(huán)境制約，履行職責(zé)時要么避重就輕，要么就只考慮本單位、本部門或本地區(qū)的利益。

地方人大常委會監(jiān)督也存在一些體制障礙。在人們印象中，人大就是安置退居二線領(lǐng)導(dǎo)的機關(guān)，采訪中有部分市民對人大及其常委會認識嚴(yán)重曲解:“感覺人大就像過渡性安置機構(gòu)，一些年近退休的老領(lǐng)導(dǎo)聽聽匯報舉舉手、點點頭?！钡硪环矫嬉矎囊粋€側(cè)面反映出，機關(guān)年齡的老化也影響到代表行權(quán)履職的底氣。

“人大個別干部存在這樣的心態(tài):認為自己‘船到碼頭車到站，栽花不栽刺，多一事不如少一事’。加之幾十年積累下來的地方官場人脈交織，自己的家屬子女親朋等實際利益也掌握在監(jiān)督對象手中，所以不愿得罪人、怕被人認為‘添亂’，久而久之容易置于一種中庸附和、相安無事的靜態(tài)?！蓖踹t認為。

某地級市市人大研究室主任方曉(化名)則舉例，一些監(jiān)督流于形式，比如地方政府部門財政預(yù)算調(diào)整原則上每年要上報人大批準(zhǔn)，但這種審查更多是程序上的，即使在編制預(yù)算時提前介入，也是象征性地把程序走到位，“意見提多了會被認為‘發(fā)雜音’、影響大局。”他說。

采訪中，許多人大工作者與理論研究學(xué)者認為，人大監(jiān)督不力的深層次原因是現(xiàn)行體制中的關(guān)系沒有完全理順。“在基層官場，監(jiān)督似乎就是‘找茬’，人大‘挑刺’太多，就會觸動黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的敏感神經(jīng)，許多事不好提也不好辦?！狈綍哉f。

“首先要理順堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅持人民代表大會的國家權(quán)力機關(guān)地位的關(guān)系。在現(xiàn)行地方政治運行機制中，一個機關(guān)在當(dāng)?shù)卣紊钪械膶嶋H地位，往往取決于這個機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在黨內(nèi)的地位。盡管按慣例地方黨委書記兼任人大常委會主任，但地方人大常委會其他領(lǐng)導(dǎo)是排除在黨的核心領(lǐng)導(dǎo)班子之外的，而政府行政首長是黨內(nèi)二把手，這種政治運行中的不對等，有礙發(fā)揮人大行權(quán)?！绷谓淌谡劦阶约旱挠^點，“此外，現(xiàn)行體制下，地方人大很多方面也要受制于行政機關(guān)的人權(quán)、財權(quán)和物權(quán)，監(jiān)督很難落到實處?！?/p>