政改不能寄希望于鄉(xiāng)政府

中國的政治體制改革有一個問題，從哪里改起?從中央改，還是從地方改，從司法制度改，還是從選舉制度改，或者從其他什么地方改?有時候，人們把改革的希望寄托在基層的領(lǐng)導(dǎo)人身上，希望他們能闖出一條新路，然后可以得到肯定和推廣。就像最近四川巴中白廟鄉(xiāng)公布了政務(wù)開支明細(xì)，大家就在探討此事在更高層面和更大范圍上的可能性。但我認(rèn)為，我們不能把政改的希望寄托于地方的基層官員身上。

這是三個原因決定的:第一是地方改革的動力不足。地方領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行改革的動力無非三種:第一種是壓力。當(dāng)?shù)厝耸玛P(guān)系復(fù)雜，派系斗爭激烈，社會管治困難，地方官員只能搞改革求出路;第二種是個人因素。不少地方政改中都可以看到那些有政治理想和抱負(fù)的基層官員的身影;第三是出于政績方面的考慮。如果一個地方由于各種各樣的條件限制，經(jīng)濟(jì)搞不上去，官員出于政績考核的需要，會想辦法從其他方面下功夫，包括政治體制改革。

但地方搞政改，空間有限。搞政改有風(fēng)險，因為你不知道底線在什么地方。政改不同于經(jīng)濟(jì)體制改革，后者是“摸著石頭過河”，但是有一個硬指標(biāo)，也即GDP作為考核的依據(jù)，而政改上的剛性限制很多，隨時可能被否決。比如四川遂寧市中區(qū)步云鄉(xiāng)搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，就有人說他們違憲。地方官員搞政改，與其說是試驗，不如說是試探，而試探底線在哪里?

再有，地方政改制度化程度低，人走政息。地方政改不可避免地帶有強(qiáng)烈的個人色彩，主事者的個人因素太大，改革措施不能制度化，下一任官員完全可以不理前任的這一套。只有在三種情況下，改革才有幸存下去的希望:前任的改革措施得到了最高層面的肯定;前任官員升遷，直接領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)任官員;媒體、學(xué)者和上層不斷關(guān)注，改弦易張的成本較高。

20多年來，各地在政改方面的探索，保存下來的很少。在今時今日，政改需要中央做出安排，沒有這個環(huán)節(jié)，政改就只能是一種媒體和知識界內(nèi)部的共識，無法轉(zhuǎn)變成普遍的社會行動，最終只能變成5年一輪回的心理安慰。

這個過程中，建立兩個共識是非常重要的。第一，在憲法的基礎(chǔ)上解決權(quán)力來源和權(quán)力監(jiān)督問題。第二，改革的當(dāng)務(wù)之急是監(jiān)督基層的權(quán)力運作，改變基層政權(quán)的權(quán)力來源。

政改之所以應(yīng)該把目標(biāo)定在基層，因為上層和中層的改革很困難，不僅沒有動力，也沒有路徑。過去20年里，我們談?wù)?，注意力都在村一級，但村不是一級政?quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力也不完整(起碼沒有司法權(quán))，所以我認(rèn)為應(yīng)該把縣作為中國政改的起點。

中國的縣是很特別的。縣以上的官員都是管官的官員，不用和民眾直接發(fā)生關(guān)系，只有縣政權(quán)是直面民眾的權(quán)力。這一級政權(quán)沒什么錢，財力大多被上級或更上一級政府抽走了;也沒什么人，官員流動性很強(qiáng)。表面上，縣在國家權(quán)力體系中處于基層，不甚起眼，但實際上，有些縣委書記什么事情都敢干，擁有無邊的權(quán)力。

這些年來有一個明顯的趨勢，很多群體事件都是在縣里發(fā)生的，縣政權(quán)是群體事件中人們訴求的主要目標(biāo)，縣里的壓力很大。以維穩(wěn)為例，不管是省級還是市級政權(quán)，維穩(wěn)的壓力不會涉及所有官員，唯獨縣里存在一票否決制?？h里的官員，在維穩(wěn)的問題上，人人有份，誰工作做不好，誰就要丟烏紗帽。

這種壓力已經(jīng)迫使我們要盡快改變縣級權(quán)力的來源方式，盡快完善對縣級權(quán)力的監(jiān)督。第一步應(yīng)該從人大制度開始，縮小縣人大的規(guī)模，讓人大代表職業(yè)化，更充分發(fā)揮人大監(jiān)督政府的職責(zé)。第二步要讓縣級法院和中級法院在人、財、物上與地方政府脫鉤，用獨立的司法來制衡政府的權(quán)力。

當(dāng)然，我們用人大和司法來制衡縣政府的權(quán)力，也應(yīng)該把本地事務(wù)的決策權(quán)還給縣政府。編輯/王巧捧