中國水污染:怵目驚心

雖然中國的水污染沒有墨西哥灣漏油事件那么的駭人聽聞，但其給中國社會與經濟所制造的代價遠遠超過了后者。問題的關鍵在於，儘管歷經無數(shù)次的曝光和無數(shù)次的詰問，中國水污染依然沒有得到有效的根除與遏制。水污染作為一個嚴重的公共危機正以超常的份量挑戰(zhàn)著中國政府的決策水準與能力。

水污染在蔓延

從松花江苯泄漏到廣東北江鎘污染，從滇池水葫蘆瘋長到太湖藍藻泛濫，儘管一樁又一樁的無情事實在不斷挑戰(zhàn)著我國本已脆弱的水環(huán)境能力，但這些局部而片段的現(xiàn)象並沒有讓我們認識水污染的嚴重及殘酷，只要打開中國水系的平面地圖，幾乎處於危機邊緣的水污染生態(tài)必裸露無遺。

據(jù)國家環(huán)保總局的調查顯示，自松花江事件以來，我國共發(fā)生140多起水污染事故，平均每兩三天便發(fā)生一起與水有關的污染事故。

據(jù)環(huán)境保護總局發(fā)佈的《中國環(huán)境狀況公報》稱，對全國近14萬公里河流進行的水質評價，近40%的河水受到了嚴重污染;全國七大江河水系中劣V類水質佔41%。而環(huán)保總局發(fā)佈的另一項重要調查顯示，在被統(tǒng)計的我國131條流經城市的河流中，嚴重污染的有36條，重度污染的有21條，中度污染的有38條。

作為我國北方的重要水源，黃河在近十多年中被污染的事實在不斷加重。黃河流域水資源保護局對黃河水污染的狀況進行量化分析后發(fā)現(xiàn)，黃河干流近40%河段的水質為V類，基本喪失水體功能。與黃河一樣，長江的污染面積也在不斷擴大。一項最新的調查顯示，長江干流六成河水目前已遭污染，超過Ⅲ類水的斷面已達38%，比8年前上升了20.5%。無獨有偶，儘管淮河是中國投入最多、開展污染治理最早的大江大河，但如今仍是受污染最嚴重的河流之一?；春釉谠u價的2000公里的河段中，78.7%的河段不符合飲用水標準，79.7%的河段不符合漁業(yè)用水標準，32%的河段不符合灌溉用水標準。10年前，淮河還生長著60多種魚類資源，可如今這些魚類幾乎絕跡。

除了跨區(qū)域河流廣受污染外，局部性中小河流以及所謂的城市“龍須溝”都難逃被污染的厄運。上海的蘇州河曾經“黑”臭了80年，而就在筆者居住的廣州市，穿越市區(qū)並匯入珠江的大小14條河涌無一例外地都是發(fā)黑發(fā)臭。

當江河被污染時，與其同吞吐的湖泊就很難獨善其身了。據(jù)環(huán)保總局發(fā)佈的環(huán)境質量狀況報告顯示，我國“三湖”(滇池，巢湖，太湖)的水污染正在日益加重;有著“千湖之省”美譽的湖北省武漢市，覆蓋城區(qū)的38個湖泊污染負荷遠遠超過其水環(huán)境容量，其中32個湖泊水質為劣V類。而作為云南省先前尚未遭受污染的兩大湖泊之一的撫仙湖，目前水質也在開始急劇降低。

以海洋為歸宿的河流湖泊帶給接納者的同樣是污染。據(jù)廣州海洋地質調查局的調查結果表明，珠江口海域有95%的海水被重度污染。無獨有偶，曾經是我國富饒的“海上糧倉”東海卻在每年4到6月赤潮頻發(fā)。專家指出，全國的污染通過河流向沿海集中的結果，使中國水污染的“最后一道防線”已被無情撕破。

洶湧的污染源

就像我們絲毫不懷疑水污染的嚴酷事實一樣，中國社會各個層面對於造成水污染幾大“始作俑者”的認識也日漸變得清晰和明朗。

產業(yè)結構不合理，增長方式粗放是中國經濟長期未能根治的痼疾，其重要表征就是重化工業(yè)尤其是資源消耗工業(yè)增長較快。由於受水資源、航運等產業(yè)佈局因素的影響，重化工業(yè)沿江或沿河佈置已經成為一種范式。據(jù)統(tǒng)計，全國兩萬一千多家石化企業(yè)中，位於長江、黃河沿岸的石化企業(yè)達一萬三千多家。至於像小造紙、小皮革等項目在水環(huán)境敏感地區(qū)大起爐灶的現(xiàn)象更是比比皆是。如此產業(yè)佈局的最嚴重后果就是大量污水在可能未經處理的情況下傾注到大江小河。據(jù)國家環(huán)?？偩值恼{查統(tǒng)計，目前我國工業(yè)污水排放量每年達到300多億噸，尤其是七大水系所承載的工業(yè)污水排放與日俱增。

來自於農業(yè)方面的水源污染超過工業(yè)污染已經成為我國水污染的一個重要特征。研究表明，農村水源污染在各類環(huán)境污染中的比重佔到30%-60%，並成為水污染的重中之重，其中污水中COD(含氧量)排放已超過城市和工業(yè)源的排放總量。一方面，過量使用化肥造成的污染十分驚人。如化肥施於土壤中，只有小部分被作物吸收，大部分則在雨水的作用下或滲透到地下污染地下水，或隨地表徑流進入河流、稻田、池塘。由於化肥會造成水域富營養(yǎng)化或飲用水源硝酸鹽含量超標，因此已成為危害水質的“第一隱形殺手”。

農業(yè)污染可以對水資源形成傷害的另一大力量來源於畜禽和水產養(yǎng)殖業(yè)污染。有調查數(shù)據(jù)顯示:養(yǎng)殖一頭牛產生並排放的廢水超過22個人生活產生的廢水，養(yǎng)殖一頭豬產生的污水相當於7個人生活產生的廢水;北京近郊禽畜養(yǎng)殖場排放的有機物污染，相當於全市工農業(yè)生產污水和生活廢水中所含的有機污染物的2-3倍。

就在農業(yè)污染超過工業(yè)污染的同時，另一大污染源———生活污水又從城鄉(xiāng)的各個角落排出並有愈演愈烈之勢。據(jù)了解，中國一年洗衣污水量就將近22億噸，相當於34個十三陵水庫，76個昆明湖。僅北京市和上海市2006年生活污水分別就達到9億和11億噸。全國大小城市的生活污水的排放量已經超過了工業(yè)污水的排放量。

問題的關鍵在於，目前我國仍有61%的城市沒有污水處理廠。在污水處理設施得以修建的城市，能正常運行的也只有50%;還有的由於污水收集管網的原因，污水處理廠處理量不足設計處理能力的20%。而在廣袤的農村，生活污水處理設施基本為零。

高昂的代價

北宋變法大家王安石說:“水之性善利萬物，萬物因水而生。”然而，面對著一個日漸變“黑”的中國水體環(huán)境，我們卻很難找到任何聊以自慰的樂觀感覺。

水污染直接危害的是百姓飲水安全。國家環(huán)?？偩峙度珖乇硭床贿_標城市佔檢測目標的34%，水利部也披露出一組令人驚心的數(shù)字:目前全國有3.2億農村人口喝不上符合標準的飲用水，其中約6300多萬人飲用高氟水，200萬人飲用高砷水，3800多萬人飲用苦咸水，1.9億人飲用水有害物質含量超標。

從水源到飲用水再到食品，水污染形成的“惡性鏈條”已成為危害民眾身體健康與生命安全的“罪魁禍首”。權威資料顯示，中國大約每年有200萬人因為飲用含砷量很高的水而患病，農村約有2000多萬人飲用氟化物超標的水而患上地方性氟斑牙和氟骨癥。同時專家指出，河北涉縣、河南沈丘縣、天津北辰區(qū)、陜西華縣、江蘇阜寧縣、廣東翁源縣等地區(qū)頻頻出現(xiàn)的“癌癥村”等，都與飲用水高度污染相關。

對於經濟的灼傷無疑是水污染延伸出的最大后果。國家環(huán)?？偩趾蛧医y(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)佈的《中國綠色國民經濟核算研究報告》表明，2009年全國因包括水污染在內的環(huán)境污染造成的經濟損失為5000多億元，約佔當年GDP的4%。

靠天靠水的農業(yè)成為水污染的直接受害者。以黃河為例，由於農業(yè)是黃河上的用水大戶，佔黃河總用水量的90%，因此黃河水污染給農業(yè)造成的損失每年最高達33億元。另據(jù)河北省環(huán)境狀況公報顯示，由於水資源匱乏，部分地區(qū)農民使用污水灌溉，導致全省去年污染耕地面積2100多公頃，造成農產品產量損失23000多噸。

還需正視的是，水污染所造成的危害性已經遠遠超過了經濟與衛(wèi)生的范疇，其引致的群眾負擔加重和對政府不信任等次生矛盾日漸突出。據(jù)統(tǒng)計，全國信訪辦平均每天收到水環(huán)境污染糾紛群眾來信60多封，不僅如此，頻發(fā)的水污染事故，也造成地區(qū)間的糾紛不斷，影響和諧社會的構建。

管理體制之癢

從經濟學原理看，水資源屬於公共產品，應當納入政府資源建設和管理的范疇。換言之，水環(huán)境的保護和建設程度直接反映和考慮著政府的管理能力和力度。依此審視，我們就不難看到水污染背后公共管理體制的失衡和羸弱。

“五龍治水，九龍戲水”是專家們對中國水資源管理模式極具形象的比喻。目前，政府部門中涉水、管水的主要包括水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運、城建、地礦等。這種“九龍治水”的機制表面上集中了眾多部門的力量，但事實上並不能達到“團結治水”的目的，相反在客觀上強化了職能部門的局部利益和單一目標，進而弱化了水資源的宏觀管理功能。

中國水污染防治工作的重要特點是實行地方負責制，而恰恰這一點是值得我們深思和修正的地方。對於GDP的追逐和崇拜已經成為中國地方政府的慣性思維，要在實用主義和生態(tài)主義兩種截然不同的發(fā)展觀之間作出選擇，作為“經濟人”的政府當然會不假思索地選擇前者，將沿江沿河作為工業(yè)企業(yè)的棲息地以拉升GDP就成為地方政府不謀而合的思想與行動。結果是，那些本應徹底關閉的小化工、小造紙、小皮革企業(yè)死而復生，陰魂不散。

對於水資源污染行為的漠視、慫恿乃至保護是地方政府留給社會的一大公害。中國民間環(huán)保組織——中國水污染地圖網研究發(fā)現(xiàn)，不僅國內許多知名企業(yè)已經成為了水污染的大戶，而且包括松下、百事等30多家在華經營的跨國公司也頻頻違反中國的水污染控制法規(guī)，而后者有一半以上集中在長三角地區(qū)。然而，時至今日，這些污染主體不僅沒有得到應有的懲治，相反還在繼續(xù)著自己的污染行為。

依法治水是世界各國的通例，但就是這一看似最強硬的手段在中國卻屢打折扣。按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，環(huán)保執(zhí)法機構可以對任何一個污染項目處以數(shù)額不等的行政罰款，不過這種處罰只能算是九牛一毛。有人算過一筆賬，高污染企業(yè)每噸廢水的治理成本一般在1.2—1.8元，偷排每日的凈收益往往能達到幾十萬元，而環(huán)保部門最高罰款限額僅為10萬元，這種比較收益驅使著不少企業(yè)寧愿認罰也不愿治污。

管理的離散與制度的軟化導致了中國政府在投入了巨大成本的情況下，至今對於水污染的治理仍然收效甚微。其實，問題的嚴重性并不僅僅在於水污染治理進展緩慢，而且新的水污染還在繼續(xù)快速蔓延，水環(huán)境惡化的趨勢沒有得到實質性控制。

構筑“防污墻”

殘酷的歷史已經將中國政府無奈地推到了“先污染、后治理”這一西方工業(yè)化國家走過的老路之中，留給我們的選擇就是將舊污染降低到其危害的最低限度，徹底控制和杜絕新污染的發(fā)生。對此，國家環(huán)境保護總局指出，到2010年，中國政府將投入6400億元用於水治理，佔環(huán)保總投入的40%。同時，中國政府作出了鄭重承諾:到2010年全國設城市污水處理率不低於70%，到2020年，使城鄉(xiāng)居民飲水達到安全或基本安全。

愿景無疑令人心怡和心動。但通向目標的未來之路並不平坦。根據(jù)中國目前較為嚴峻的水污染生態(tài)，筆者認為，防治水污染應當拓出更為廣闊的戰(zhàn)略思路。

——科學規(guī)劃流域內的重點產業(yè)佈局。要協(xié)調上下游兩岸產業(yè)佈局的關係，充分考慮重點污染企業(yè)對污染排放的處理;在飲用水水源地和大江大河的上游地區(qū)，要慎重佈局重污染型企業(yè)，以免對中下游地區(qū)的用水造成威脅;要建立區(qū)域性“污染補償機制”。上游發(fā)展經濟污染了下游，就須以某種形式補償下游;同時，下游地區(qū)參加上游地區(qū)的環(huán)評工作，並嚴格實施一票否決制度，形成上下監(jiān)督的機制和體系。

———加強跨區(qū)域、跨流域的綜合管理與協(xié)調?？鐓^(qū)域、跨流域的綜合治理是從流域的生態(tài)承載力出發(fā)，突破地區(qū)和部門之間的障礙，綜合考慮流域內自然資源的合理開發(fā)與保護。同時，要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的承載能力、河流流量的季節(jié)變化等因素，科學核算流域的納污能力，在此基礎上，確定流域的污染物排放總量、各企業(yè)的排放定額和排放標準。為此，應當依照法定程序建立權威高效的流域管理協(xié)調機構。這種機構應有各方面的代表組成，例如包括中央政府有關部門、流域內各級地方政府的代表、用水戶代表以及專家代表等。流域內一切重大的水事項和政策都應由流域管理委員會通過民主協(xié)商並表決的辦法來決定。

———加大違規(guī)成本和懲治力度。通過架構和完善水環(huán)境保護的各項法規(guī)，達到對排污者經濟處罰、行政制裁以及刑事責任的綜合懲治。作為一項特別措施安排，國家可在省級以下行政區(qū)劃內成立“懲治環(huán)境違法行為中心局”。這種中心獨立於地方政府，它的成立可以進一步加強環(huán)境執(zhí)法領域的工作力度，提高環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)化程度，使地方性的、單專業(yè)領域的環(huán)境執(zhí)法職能上升到國家層面。

———引入市場機制，以經濟手段推動水污染治理。首先，要建立環(huán)境資源價格體系，推行排污權有償交易，運用價格杠桿激勵企業(yè)加強污水治理，讓“治污者賺錢”。其次，要完善污水處理付費制度，積極落實污水處理收費政策，所有城鎮(zhèn)都要開征污水處理費，並逐步提高收費標準。第三，要吸引社會資金投入污水處理廠和管網建設，提高城市污水處理的技術水平。

———強化農村水源污染的治理。針對農村與農業(yè)已經構成了水污染源的重要主體，我們應當構建城鄉(xiāng)一體化的水環(huán)境保護監(jiān)督管理體系，研究制訂具有激勵機制的農村水源污染防治政策。首先，要大力推廣生態(tài)農業(yè)和有機農業(yè)，獎勵或補助實施農業(yè)清潔生產方式方法的農戶或集體;其次，要探索實施“污染補償”措施，按照“誰污染誰補償”原則，最終實施排污收費制度;第三，要開展農村水源污染防治適用技術和技術應用推廣措施研究，並進行污染源頭分類控制，例如:農用化學品減量化的技術措施，人禽糞便資源化利用，村鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾的高效、低成本、易於推廣的適用處理技術開發(fā)和推廣等等。

(作者為廣東技術師范學院天河學院經濟學教授)