中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反補(bǔ)貼法律制度的問(wèn)題\\挑戰(zhàn)與完善

摘要：中國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反補(bǔ)貼立法存在缺乏農(nóng)業(yè)基本法對(duì)補(bǔ)貼的明確支持、與WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的銜接不夠、缺乏農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具體實(shí)施制度支撐、農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼立法缺位等問(wèn)題。同時(shí)，隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的開(kāi)放，又面臨著增強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位、重新確定補(bǔ)貼目標(biāo)與補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)、應(yīng)對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度必須充實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)(服務(wù))主體、明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍、突出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼重點(diǎn)、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼、完善重要配套制度，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和保障農(nóng)業(yè)安全。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼；法律制度

中圖分類號(hào)：DF413.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831(2010)03-0098-05

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)采取的一種支持和幫扶。政府的趨利性，決定了政府在代表國(guó)家對(duì)國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)進(jìn)行控制的過(guò)程中，具有單方面過(guò)度采取貿(mào)易干預(yù)政策的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)的大量補(bǔ)貼，可以降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，提高本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，分享更多的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)份額，以賺取巨額的貿(mào)易利益。如果缺乏有效的國(guó)際規(guī)則和紀(jì)律，那么各國(guó)政府的趨利性很可能會(huì)使其對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼大大超出農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的必要范圍，從而獲取國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。由于農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)國(guó)家也將被迫關(guān)上農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的大門。同時(shí)，農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼措施也可能會(huì)被農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)濫用，成為一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。因此，必須將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼納入法律規(guī)制。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反補(bǔ)貼立法的現(xiàn)狀與問(wèn)題

(一)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反補(bǔ)貼的立法現(xiàn)狀

1，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的立法現(xiàn)狀

中國(guó)在1993年7月2日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》)，作為中國(guó)農(nóng)業(yè)的基本法，是其他農(nóng)業(yè)立法的基礎(chǔ)，具有指導(dǎo)、約束功能。2002年12月8日，人大常委會(huì)通過(guò)《農(nóng)業(yè)法》修訂法案。中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法主要是圍繞該法構(gòu)建起來(lái)的，也包括了其他支農(nóng)護(hù)農(nóng)法律政策。《農(nóng)業(yè)法》中支持與保護(hù)農(nóng)業(yè)的內(nèi)容，主要有：國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)支持體系，采取財(cái)政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持等措施，從資金投入、科研與技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、市場(chǎng)信息、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫、社會(huì)化服務(wù)以及災(zāi)害救助等方面扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民的收入水平；國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易，加強(qiáng)國(guó)際市場(chǎng)研究、提供信息和營(yíng)銷服務(wù)等措施，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口，建立農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口預(yù)警制度；農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織可以依法成立各種農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，提出農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易救濟(jì)措施的申請(qǐng)，維護(hù)成員和行業(yè)的利益。其他農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要體現(xiàn)在4個(gè)文件中：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收若干意見(jiàn)》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村若干問(wèn)題的意見(jiàn)》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼資金使用管理辦法(試行)》。

2，中國(guó)農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼的立法現(xiàn)狀

2004年4月6日經(jīng)第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》第43條規(guī)定：“進(jìn)口的產(chǎn)品直接或者間接地接受出口國(guó)家或者地區(qū)給予的任何形式的專向性補(bǔ)貼，對(duì)已經(jīng)建立的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害威脅，或者對(duì)建立國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)阻礙的，國(guó)家可以采取反補(bǔ)貼措施，消除或者減輕這種損害或者損害的威脅或者阻礙。”這是中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)立法中對(duì)反補(bǔ)貼內(nèi)容最新的規(guī)定。2004年3月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼條例>的決定》，對(duì)2002年《反補(bǔ)貼條例》進(jìn)行了部分修改，修改決定自2004年6月1日起施行。《反補(bǔ)貼條例》對(duì)補(bǔ)貼與損害的確定及其關(guān)系、反補(bǔ)貼調(diào)查、反補(bǔ)貼措施、反補(bǔ)貼稅和承諾的期限與復(fù)審等方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。

(二)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反補(bǔ)貼立法的內(nèi)在缺陷

1，缺乏農(nóng)業(yè)基本法對(duì)補(bǔ)貼的明確支持

作為規(guī)范與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的社會(huì)行為的基本法，《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)該在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上對(duì)國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策做出全面而具體的制度安排。然而，現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》從指導(dǎo)原則、體例結(jié)構(gòu)、具體規(guī)范設(shè)計(jì)上都未能對(duì)補(bǔ)貼予以明確支持，主要表現(xiàn)在：未對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼做出任何規(guī)定，缺乏農(nóng)業(yè)支持財(cái)政投入的具體規(guī)定，對(duì)“農(nóng)業(yè)總投入、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小型農(nóng)田水利、農(nóng)用工業(yè)等”法律用語(yǔ)的確切含義未予以明確，對(duì)國(guó)家引導(dǎo)、支持社會(huì)主體投入農(nóng)業(yè)的措施規(guī)定不具體，未明確參與農(nóng)村金融的各類具體的公私法主體，未規(guī)定具體的金融類型及其各自的業(yè)務(wù)運(yùn)作規(guī)則及國(guó)家支持、監(jiān)管的措施，對(duì)國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的操作性制度未予以規(guī)定等。

2，與WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的銜接不夠

與WTO規(guī)則相比，中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要存在2大問(wèn)題：(1)“綠箱”補(bǔ)貼中國(guó)只實(shí)行了6項(xiàng)，還有多項(xiàng)未實(shí)施。已實(shí)行的6項(xiàng)“綠箱”政策中，涉及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策主要有20項(xiàng)。一般政府服務(wù)主要涉及9項(xiàng)；糧食安全公共儲(chǔ)備4項(xiàng)；國(guó)內(nèi)糧食援助1項(xiàng)；自然災(zāi)害救濟(jì)支付3項(xiàng)；環(huán)境計(jì)劃下的支付2項(xiàng)；地區(qū)援助計(jì)劃下的支付1項(xiàng)。未實(shí)施的“綠箱”補(bǔ)貼主要涉及公平性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，如與生產(chǎn)不掛鉤的收入補(bǔ)貼、收入保險(xiǎn)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或?qū)I(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼等。(2)“黃箱”補(bǔ)貼以價(jià)格補(bǔ)貼為主，且利用不充分?！包S箱”補(bǔ)貼主要包括2部分：一是價(jià)格支持措施，即糧棉定價(jià)收購(gòu)及保護(hù)價(jià)收購(gòu)；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)差補(bǔ)貼。2項(xiàng)合計(jì)，中國(guó)“黃箱”補(bǔ)貼還有很大的利用空間。另一方面，在“黃箱”補(bǔ)貼中，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要用于降低農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格、支農(nóng)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷環(huán)節(jié)，這類補(bǔ)貼占財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的比重較大。

3，缺乏農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具體實(shí)施的制度支撐

農(nóng)業(yè)涉及面廣，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼需要許多的具體制度支撐，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法是一個(gè)傘形的規(guī)則體系。其中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政資金撥付和管理制度的完善與否，對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度是否能夠取得預(yù)期效果意義重大。然而，中國(guó)各級(jí)政府財(cái)政在實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時(shí)所關(guān)注的只是撥付了多少款項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)發(fā)展，而對(duì)補(bǔ)貼資金的具體運(yùn)行規(guī)則和過(guò)程卻不加過(guò)問(wèn)。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金在投放時(shí)往往只顧眼前，缺乏促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的財(cái)政投資規(guī)劃，對(duì)資金整體效應(yīng)的認(rèn)識(shí)不夠。同時(shí)，資金管理權(quán)與業(yè)務(wù)管理權(quán)界定不清及主觀認(rèn)識(shí)上的不重視，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金被擠占、挪用，資金到位率低。通常情況下，財(cái)政部門應(yīng)該是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金管理的中心，但中國(guó)的現(xiàn)狀是資金預(yù)算、分配、撥付管理權(quán)集中在財(cái)政部門，而與項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程相對(duì)應(yīng)的資金使用管理權(quán)則分散在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)等業(yè)務(wù)部門，財(cái)政部門難以對(duì)資金使用過(guò)程進(jìn)行有效管理，特別是有些地方認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是軟指標(biāo)，投多少?zèng)]有硬性約束，于是在財(cái)政緊張的情況下，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼往往不能足額到位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資中有將近30％不能及時(shí)到位或根本就不能到位，被短時(shí)或長(zhǎng)期挪作他用。

4，農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼立法缺位

目前中國(guó)法律層次的反補(bǔ)貼立法只有《對(duì)外貿(mào)易法》，而該法規(guī)范反補(bǔ)貼的規(guī)定很少。在WTO的補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼規(guī)則中，關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼是一個(gè)特殊領(lǐng)域，適用特殊的規(guī)則。WTO的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼作了專門規(guī)定。新修訂的《反補(bǔ)貼條例》提及農(nóng)業(yè)這一特殊行業(yè)的規(guī)定只有第7條“涉及農(nóng)產(chǎn)品的反補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查，由商務(wù)部會(huì)同農(nóng)業(yè)部進(jìn)行”。而對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中如何實(shí)施反補(bǔ)貼措施卻只字未提。筆者認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品與非農(nóng)產(chǎn)品相比具有自身的特殊性，農(nóng)產(chǎn)品的反補(bǔ)貼措施既要體現(xiàn)反補(bǔ)貼措施的一般性，又應(yīng)該體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的特殊性。以美國(guó)補(bǔ)貼大豆種植者為例，美國(guó)以出口信貸擔(dān)保的方式補(bǔ)貼大豆種植者，影響到大豆市場(chǎng)價(jià)格的形成，對(duì)世界市場(chǎng)造成了很大的扭曲，同時(shí)也壓低了中國(guó)大豆的價(jià)格，造成了豆農(nóng)收入的減損。該出口信貸擔(dān)保違背了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》，且已經(jīng)被WTO仲裁違規(guī)。而中國(guó)的反補(bǔ)貼制度由于缺乏相關(guān)的內(nèi)容，不能很好地維護(hù)國(guó)內(nèi)大豆種植者的利益。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反補(bǔ)貼立法面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

根據(jù)人世承諾書，中國(guó)完全取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼。隨著WTO新一輪談判的展開(kāi)，可以預(yù)見(jiàn)的是，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)將會(huì)進(jìn)一步開(kāi)放，外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品將會(huì)大量涌人，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)一步加劇，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反補(bǔ)貼立法將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(一)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性更加明顯

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著資源約束、基礎(chǔ)設(shè)施落后、裝備水平低、科技發(fā)展滯緩、組織化程度低、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)不健全、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員素質(zhì)低等制約因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)本身的特點(diǎn)和發(fā)展中諸因素的制約，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)比較利益低下，而農(nóng)業(yè)比較利益低下又進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入不足，農(nóng)業(yè)資源流失，從而影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展。加入WTO之后，中國(guó)農(nóng)業(yè)面臨更激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，與主要發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)相比，中國(guó)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性更明顯，要擺脫中國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的被動(dòng)地位，需要充分利用補(bǔ)貼政策，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)發(fā)展中舉足輕重的作用。

(二)農(nóng)業(yè)重要性更加突出

加入世貿(mào)組織之后，農(nóng)業(yè)在中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位仍然存在并將繼續(xù)發(fā)揮作用。中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，依然有賴于農(nóng)業(yè)這一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)有力支持。同時(shí)，中國(guó)是13億人口的大國(guó)，人均耕地0.08公頃，雖然糧食供應(yīng)基本實(shí)現(xiàn)了自給自足，但糧食生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展面臨著環(huán)境和資源的挑戰(zhàn)。為了確保糧食生產(chǎn)能滿足日益增長(zhǎng)的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，僅靠農(nóng)業(yè)自身發(fā)展和市場(chǎng)規(guī)律調(diào)控是不夠的，必須加大政府的補(bǔ)貼力度。近段時(shí)間國(guó)際糧食價(jià)格飛漲，以糧食安全為核心內(nèi)容的農(nóng)業(yè)安全引起了政府更大的關(guān)注，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位和重要性日益突出。

(三)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)需要重新定位

傳統(tǒng)上，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)有2個(gè)基本目標(biāo)：一是增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，保障糧食安全；二是提高農(nóng)民收入，保障農(nóng)民利益。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保護(hù)目標(biāo)下，對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)的手段是限制進(jìn)口，提高農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的自給率，從而達(dá)到維護(hù)自身食品安全的目標(biāo)。另一類是通過(guò)價(jià)格保護(hù)、生產(chǎn)控制、信貸補(bǔ)貼等直接或間接手段來(lái)達(dá)到增加農(nóng)民收入的目標(biāo)。然而，以往農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)定位，在很大程度上混淆了直接目標(biāo)與終極目標(biāo)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的一種手段，其直接目標(biāo)并不是單純追求提高農(nóng)產(chǎn)品自給率、實(shí)現(xiàn)糧食高產(chǎn)，而是通過(guò)補(bǔ)貼增加農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)資源配置方式，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)品總供給和總需求基本平衡。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼通過(guò)直接目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，服務(wù)于保障糧食安全與增加農(nóng)民收入的總體目標(biāo)。

(四)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)亟待調(diào)整

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)是引起和維持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，并使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼朝向某一目標(biāo)的內(nèi)部動(dòng)力。由于中國(guó)的特殊國(guó)情，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，長(zhǎng)期實(shí)行犧牲農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策。20世紀(jì)90年代以來(lái)，盡管中國(guó)政府增加了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，并在一定程度上提高了農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)，但由于政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的動(dòng)機(jī)仍然在于通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和幫助，把農(nóng)業(yè)發(fā)展成為工業(yè)快速發(fā)展的支撐與附庸。不論是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接目標(biāo)還是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總體目標(biāo)，都依附于工業(yè)的發(fā)展要求。當(dāng)前，中國(guó)工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入中期發(fā)展階段，也正是農(nóng)業(yè)發(fā)展最困難的時(shí)候，不能再靠弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)支持非弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)了。政府對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，應(yīng)該秉持更加單純的動(dòng)機(jī)，即促進(jìn)農(nóng)業(yè)自身發(fā)展，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位，提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

(五)農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼形勢(shì)日益嚴(yán)峻

在美國(guó)，《2002年農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》中對(duì)玉米、大麥、燕麥、高粱、小麥、大豆、棉花和大米的支持通過(guò)了3個(gè)計(jì)劃：市場(chǎng)信貸計(jì)劃、反周期支付計(jì)劃和直接補(bǔ)貼支付；《2007年農(nóng)業(yè)、營(yíng)養(yǎng)和生物能源法案》在保留對(duì)諸如玉米和大豆等主要作物生產(chǎn)者的巨額補(bǔ)貼的同時(shí)，還增加了對(duì)土地保護(hù)、可再生能源、營(yíng)養(yǎng)和特殊農(nóng)作物等計(jì)劃的投入。歐盟各國(guó)也將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策從以價(jià)格支持為基礎(chǔ)，逐步過(guò)渡到以價(jià)格和直接補(bǔ)貼為主的機(jī)制。烏拉圭回合以來(lái)，各國(guó)根據(jù)WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的要求，對(duì)部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行了削減，但削減的幅度不大，有的甚至沒(méi)有實(shí)質(zhì)性削減，將一部分削減的“黃箱”政策補(bǔ)貼加入到“綠色”政策補(bǔ)貼范圍內(nèi)?？梢?jiàn)，在新的國(guó)際規(guī)則的約束下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)沒(méi)有變，改變的只是補(bǔ)貼方式。面對(duì)國(guó)外的巨額補(bǔ)貼，中國(guó)如何采取有效的反補(bǔ)貼措施予以應(yīng)對(duì)是一個(gè)需要迫切解決的問(wèn)題。

三、中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反補(bǔ)貼法律制度的構(gòu)建與完善

中國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反補(bǔ)貼立法存在的內(nèi)在缺陷，以及加人WTO后中國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，客觀上要求中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度必須置于“三農(nóng)”問(wèn)題背景下，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，通過(guò)提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、增加農(nóng)民收入以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，最終保障農(nóng)業(yè)安全。

(一)充實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)(服務(wù))主體

加快中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，走規(guī)模經(jīng)濟(jì)道路，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)良性循環(huán)和快速增長(zhǎng)的手段，也是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)。因此，必須充實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)(服務(wù))主體，提高農(nóng)業(yè)組織化和社會(huì)化服務(wù)水平。要加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和龍頭企業(yè)發(fā)展，密切龍頭企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)，提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度。進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，廣泛開(kāi)展產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各類服務(wù)。在農(nóng)業(yè)專門經(jīng)濟(jì)組織合作立法中，應(yīng)明確組織形式、法律地位、議事規(guī)則、監(jiān)督管理制度、分配制度，以及與政府、村民自治組織的關(guān)系。而行業(yè)協(xié)會(huì)管理法中則應(yīng)強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的組織形式、管理方式和管理職能等內(nèi)容，解決反補(bǔ)貼中的主體資格問(wèn)題。同時(shí)，鼓勵(lì)家庭農(nóng)戶以多種形式組建農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織。

(二)明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍

對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍，中國(guó)對(duì)于屬于“綠箱政策”的補(bǔ)貼使用了6類，而對(duì)剩余的6類沒(méi)有規(guī)定，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行全面規(guī)定，其范圍包括：(1)一般服務(wù)；(2)食物安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼；(3)國(guó)內(nèi)糧食補(bǔ)貼；(4)對(duì)生產(chǎn)者的直接支付；(5)(與生產(chǎn))不掛鉤的收入補(bǔ)貼；(6)收入保險(xiǎn)補(bǔ)貼；(7)自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助；(8)退休與轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)貼；(9)資源停用補(bǔ)貼；(10)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼；(11)環(huán)保補(bǔ)貼；(12)貧困地區(qū)補(bǔ)貼。其中第4、5、6、8、9和第10項(xiàng)均為中國(guó)現(xiàn)在尚未實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，屬新增范圍。就補(bǔ)貼方式而言，應(yīng)將農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)收購(gòu)改為直接補(bǔ)貼農(nóng)民?？梢钥紤]，根據(jù)主產(chǎn)糧棉產(chǎn)區(qū)農(nóng)民上年度成本調(diào)查結(jié)果，加上合理利潤(rùn)的情況確定合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，再按農(nóng)戶耕地面積發(fā)放補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金來(lái)源，可以利用現(xiàn)有糧食風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)源，不足部分主要由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

(三)突出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼重點(diǎn)

《WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議》附件2第2條規(guī)定，對(duì)于涉及研究、培訓(xùn)服務(wù)、推廣和咨詢服務(wù)以及向電力網(wǎng)絡(luò)、道路和其他運(yùn)輸方式、市場(chǎng)和港口設(shè)施、供水設(shè)施、堤壩和排水系統(tǒng)以及與環(huán)境計(jì)劃有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施工程提供的補(bǔ)貼，均屬于免除削減承諾的補(bǔ)貼。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人才資源培養(yǎng)和開(kāi)發(fā)力度，通過(guò)建立健全農(nóng)業(yè)人才教育培訓(xùn)立法，明確教育培訓(xùn)的資金來(lái)源、組織形式、監(jiān)督管理等內(nèi)容，形成與農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制；要進(jìn)一步扶持和推廣農(nóng)業(yè)科技，通過(guò)修改和完善農(nóng)業(yè)科技投入與推廣立法，明確農(nóng)業(yè)科技投入與推廣的資金來(lái)源、投資方向、投資比例、使用方式、運(yùn)行管理和效果評(píng)價(jià)等內(nèi)容；要進(jìn)一步加大政府投資力度，夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)立法的形式來(lái)確定財(cái)政支出中的支農(nóng)支出，調(diào)整和理順中央政府和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系，合理地劃分在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中中央財(cái)政和地方財(cái)政的事權(quán)及財(cái)權(quán)，使兩者相對(duì)稱、相統(tǒng)一，形成公平合理的財(cái)政供給體制；要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，從水土保持、植被恢復(fù)、生態(tài)林補(bǔ)償?shù)确矫?，全面、科學(xué)地構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度。

(四)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼

目前，中國(guó)法律層次的反補(bǔ)貼立法只有《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》，其中涉及補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼的規(guī)定只有第42條、43條和37條。而新修訂《反補(bǔ)貼條例》只是行政法規(guī)，幾個(gè)具體實(shí)施規(guī)則為部門規(guī)章，顯然以反補(bǔ)貼法來(lái)規(guī)制目前中國(guó)的補(bǔ)貼規(guī)則，權(quán)威性略顯不足。應(yīng)在全國(guó)人大常委會(huì)制訂的立法層面上，按照WTO多邊貿(mào)易體制的相關(guān)要求，制訂符合中國(guó)實(shí)際國(guó)情的《中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼法》，為中國(guó)農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼提供基本的法律制度框架。針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的特殊性，應(yīng)該以《中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼法》為制度框架，采取以國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)形式制訂《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品反補(bǔ)貼條例》。在具體內(nèi)容上，對(duì)于不符合農(nóng)業(yè)協(xié)定第13條(b)款的規(guī)定，不能免于根據(jù)GATT 1994第16條和補(bǔ)貼協(xié)定第5條及第6條采取的行動(dòng)。對(duì)于規(guī)避出口補(bǔ)貼承諾，屬于出口補(bǔ)貼，符合農(nóng)業(yè)協(xié)定第10.1條規(guī)定，違反農(nóng)業(yè)協(xié)定第8條規(guī)定的，不適用農(nóng)業(yè)協(xié)定第13條(c)款，不得免于根據(jù)GATI 1994第16條或補(bǔ)貼協(xié)定第3條、第5條和第6條采取的行動(dòng)。對(duì)于提供的直接支付，屬于補(bǔ)貼協(xié)定第3.1(a)及3.2條規(guī)定的出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼，不能援用“和平條款”來(lái)免除依據(jù)GATY 1994第16條和補(bǔ)貼協(xié)定第3條、第5條和第6條所采取的措施，可以認(rèn)定為禁止性補(bǔ)貼。

(五)完善相關(guān)配套制度

首先，要完善農(nóng)業(yè)信貸制度。從農(nóng)業(yè)信貸組織、農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)、農(nóng)業(yè)信貸管理以及農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)控制等方面，對(duì)農(nóng)業(yè)信貸組織的設(shè)立、運(yùn)行與關(guān)閉，農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)信貸業(yè)務(wù)的信貸類型、種類、期限、額度、授信條件、利率，金融合作、資本充足性等做出明確規(guī)定。其次，要完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理制度。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，積極調(diào)整并劃分清楚各類農(nóng)業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，樹(shù)立農(nóng)業(yè)自然資源整體化觀念，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的綜合管理，將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制在未發(fā)階段。在風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)方面，應(yīng)明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保、理賠條件，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)營(yíng)規(guī)則，以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督與管理等，以規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民收入。在救災(zāi)救濟(jì)方面，要確定自然災(zāi)害的范圍、災(zāi)害發(fā)生認(rèn)定、災(zāi)害救助的補(bǔ)貼對(duì)象、災(zāi)害救助的資金來(lái)源、災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)、災(zāi)害救助補(bǔ)貼的計(jì)算及支付等。對(duì)于農(nóng)業(yè)落后地區(qū)的援助法，則要明確落后地區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)、援助的資金來(lái)源、援助對(duì)象、扶貧資金的使用和監(jiān)督管理等。最后，還要從農(nóng)業(yè)服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、進(jìn)口數(shù)量限制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面建立健全農(nóng)業(yè)服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易立法。