農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)營(yíng)的實(shí)困境與法律回應(yīng)

摘要：農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)以農(nóng)村土地集體所有為基礎(chǔ)，是雙層經(jīng)營(yíng)制度的重要組成部分。隨著中國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)程的加快，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題逐漸明晰化。長(zhǎng)期堅(jiān)持并完善集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度，必須以法治化為導(dǎo)向，注重所有權(quán)的效率及所有權(quán)在當(dāng)代的發(fā)展趨勢(shì)，才能克服其理論與實(shí)踐困境，為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度在新的歷史時(shí)期找到一條革新之路。

關(guān)鍵詞：雙層經(jīng)營(yíng)制度；集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；集體所有權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF413.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831(2010)03-0103-06

“加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的觀(guān)念已經(jīng)深入人心，而深化農(nóng)村改革又是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動(dòng)力源泉。為了實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，就必須繼續(xù)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度——以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度，不斷深化農(nóng)村改革，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次和家庭分散經(jīng)營(yíng)層次。長(zhǎng)期以來(lái)，我們更為關(guān)注家庭分散經(jīng)營(yíng)，而忽視集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。其結(jié)果是，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次的理論與實(shí)踐困境成為新時(shí)期農(nóng)村改革發(fā)展的障礙。在改革之初，發(fā)展農(nóng)業(yè)“一靠政策，二靠投入，三靠科技”是人們普遍的觀(guān)念，而法治的應(yīng)有作用并沒(méi)有被認(rèn)知。在中國(guó)深化農(nóng)村改革與發(fā)展的今天，再次考察農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度所面臨的困境并為此尋找新的突破口，顯得尤為重要。為了使中國(guó)農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)走上法治道路，確保農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，我們必須正視理論與實(shí)踐中的問(wèn)題，并努力尋求法律回應(yīng)之策。

一、農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的理論困境

農(nóng)村土地集體所有權(quán)是一項(xiàng)重要的所有權(quán)類(lèi)型，對(duì)于中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的形成和維護(hù)具有十分重要的意義。首先是農(nóng)村土地集體所有，然后才有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，集體所有是集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和理論前提?，F(xiàn)行農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的制度安排是在人民公社生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變而來(lái)的，其統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體是社會(huì)性集體經(jīng)濟(jì)組織，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的權(quán)力主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)和處置權(quán)，是一種“土地集體所有，農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)”的土地所有制度與土地經(jīng)營(yíng)制度，是一種多元產(chǎn)權(quán)格局。集體土地所有權(quán)雖然曾經(jīng)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但因?yàn)槭翘囟v史時(shí)期的特定產(chǎn)物，所以難免存在缺陷。這種制度安排再也無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)本身發(fā)展的需要，存在著許多問(wèn)題。也就是說(shuō)，農(nóng)村土地集體所有以及農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)在理論上從來(lái)都沒(méi)有擺脫困境。

(一)農(nóng)村集體所有權(quán)與民法所有權(quán)理論的沖突

所有權(quán)是民法當(dāng)中極為重要的一個(gè)概念，“是民法權(quán)利體系的邏輯起點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，缺少所有權(quán)概念，大陸法系物權(quán)法制度便無(wú)法建立起來(lái)”。所有權(quán)人對(duì)其所有物享有包括占有、使用、收益、處分在內(nèi)的全部權(quán)能，是所有權(quán)人自由意志和自由支配力的反映。所有權(quán)應(yīng)保障基本權(quán)利之承擔(dān)者，在財(cái)產(chǎn)法之范疇內(nèi)，享有一個(gè)自由空間，以使其獨(dú)立而負(fù)責(zé)之人格，能得以形成與發(fā)展。根據(jù)民法基本原理。“民法中所有權(quán)的主體無(wú)論是國(guó)家、集體還是個(gè)人，其所有權(quán)的性質(zhì)都相同，保護(hù)的手段并無(wú)差異”。但中國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)卻有別于一般意義上的所有權(quán)，主要表現(xiàn)在其性質(zhì)與權(quán)能上。

1，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的性質(zhì)

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，也是人們生活居住不可離開(kāi)的物質(zhì)基礎(chǔ)。建國(guó)以來(lái)，在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的集體所有制是一種具有中國(guó)特色的制度，集體所有權(quán)在性質(zhì)上是單獨(dú)所有權(quán)還是共同所有權(quán)，法律上并不明確，至今仍是理論上未得到解決的問(wèn)題。法學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也不一致，主要有以下幾種觀(guān)點(diǎn)：法人所有權(quán)說(shuō)；共有權(quán)說(shuō)；合作社所有權(quán)說(shuō)；抽象的集體所有說(shuō)；共有和法人所有權(quán)說(shuō)；總有和股份合作說(shuō)；股份與投資說(shuō)。雖然多數(shù)人認(rèn)為，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是共同所有權(quán)，但其屬于何種類(lèi)型的共同所有權(quán)，則存有爭(zhēng)議。以土地為核心的集體所有權(quán)是與一整套被稱(chēng)為人民公社的政治經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，20世紀(jì)70年代末。人民公社瓦解，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了劇變，建立在人民公社基礎(chǔ)上的本來(lái)就存在諸多問(wèn)題的集體所有權(quán)制度，愈加顯現(xiàn)出一些無(wú)法克服的弊端。在某種程度上說(shuō)，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的性質(zhì)無(wú)法在民法權(quán)利體系中找到不具爭(zhēng)議性的歸屬。由于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的性質(zhì)長(zhǎng)期以來(lái)得不到明確界定，導(dǎo)致所有權(quán)行使方式的不同主張和做法，如代理人行使、代表人行使以及集體成員共同行使等。

2，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能

所有權(quán)為現(xiàn)行私法的秩序之基本，于一定限界內(nèi)對(duì)于外界之事物有完全支配權(quán)。集體所有權(quán)，是指集體組織對(duì)其財(cái)產(chǎn)依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是集體所有制在法律上的表現(xiàn)。為體現(xiàn)集體所有制，《物權(quán)法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了集體所有權(quán)。然而，農(nóng)村土地集體所有權(quán)卻是一種受到嚴(yán)格限制的所有權(quán)，國(guó)家對(duì)其用途、流轉(zhuǎn)、處置都設(shè)置了嚴(yán)格的限制。一般認(rèn)為，國(guó)家擁有“土地的最終處置權(quán)”、“土地收益的分配權(quán)”以及“選擇土地使用者和規(guī)定土地使用方向的權(quán)利”。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地集體所有最為重要的限制體現(xiàn)在：集體土地所有權(quán)不具轉(zhuǎn)讓性，雖然土地使用權(quán)可以通過(guò)多種方式轉(zhuǎn)讓?zhuān)w組織只能將農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家。中國(guó)農(nóng)村土地的市場(chǎng)化非常棘手，因?yàn)檗r(nóng)村集體以及政府都不能將農(nóng)村土地使用權(quán)授予開(kāi)發(fā)商或者其他房屋所有人。也就是說(shuō)，集體所有的土地只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有后才能出讓?zhuān)瑖?guó)家壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，剝奪了本應(yīng)屬于集體的土地收益。對(duì)照所有權(quán)的權(quán)能構(gòu)成，農(nóng)村集體所有權(quán)的權(quán)能殘缺不全，以至有人將其戲稱(chēng)為“影子所有權(quán)”。以集體所有權(quán)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)也因此失去了應(yīng)有的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)村集體所有權(quán)與社會(huì)主義理念的沖突

馬克思認(rèn)為，“改造農(nóng)業(yè)，因而改造建立在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上的所有制這種骯臟東西，應(yīng)該成為未來(lái)的變革的基本內(nèi)容”。列寧也認(rèn)為，分土地只有開(kāi)始的時(shí)候是好的，這表明土地離開(kāi)了地主，歸農(nóng)民所有。但這是不夠的，只有共耕才是出路。依其經(jīng)典定義，社會(huì)主義的核心特征，是以集體的或者國(guó)家的所有權(quán)取代私人所有權(quán)。而且，當(dāng)在社會(huì)主義的組織保護(hù)傘之下進(jìn)行活動(dòng)的范圍擴(kuò)大了的時(shí)候，私有權(quán)的范圍也就同時(shí)以相同的比例減小。在社會(huì)主義初級(jí)階段，因生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定，生產(chǎn)資料公有制的形式還不能表現(xiàn)為單一的全民所有制形式，勞動(dòng)群眾集體所有制還必須同時(shí)存在。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)谟懻撧r(nóng)村土地集體所有權(quán)時(shí)，均以公有制的存在為理論前提，將農(nóng)村土地集體所有權(quán)等同于集體所有制。如果我們?cè)诜治龊徒鉀Q問(wèn)題的過(guò)程中總是以公有制為前提并以公有制作為檢驗(yàn)分析路徑的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)陷入邏輯推理的困境。集體所有權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是生產(chǎn)關(guān)系的總和，所有制關(guān)系貫穿于社會(huì)總生產(chǎn)的四個(gè)環(huán)節(jié)(生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi))之中，不能僅僅理解為生產(chǎn)資料的所有制，更不能簡(jiǎn)單地理解為生產(chǎn)資料的所有權(quán)。在同一種所有制基礎(chǔ)上，可以產(chǎn)生一種或兩種所有權(quán)形式，甚至產(chǎn)生多重所有權(quán)形式。為了與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的步調(diào)相協(xié)調(diào)，集體所有權(quán)逐步發(fā)生變化，即農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不變，但其占有、使用、收益和部分處分權(quán)能則歸農(nóng)民家庭享有，甚至可以流轉(zhuǎn)。這樣，在維護(hù)社會(huì)主義公有制理念的同時(shí)，又必須讓農(nóng)民擁有越來(lái)越多的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。在理念與社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)之間保持一種微妙的平衡是一項(xiàng)艱辛的任務(wù)，也就是說(shuō)，多大程度的私有化不會(huì)動(dòng)搖馬克思列寧主義關(guān)于土地國(guó)家或者集體所有的基本原則。既要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，又要承認(rèn)越來(lái)越多的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這本身就在理論上具有極大的挑戰(zhàn)性。

二、農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐障礙

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國(guó)社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的一種主要形式，居于重要地位，必須得到重視。集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，又關(guān)系到農(nóng)村公有制能否鞏固，關(guān)系到農(nóng)村政權(quán)能否鞏固。它既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題。農(nóng)村的發(fā)展離不開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，農(nóng)民的共同富裕、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、農(nóng)村的環(huán)境治理以及農(nóng)村社會(huì)治安和社會(huì)保障都離不開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)的鞏固和提高。在中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，由于社會(huì)化服務(wù)體系還沒(méi)有建立起來(lái)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制中特別突出的薄弱環(huán)節(jié)，面臨著其自身難以克服的障礙。

(一)農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體模糊

如果一項(xiàng)權(quán)利的主體不明確，那么有關(guān)該項(xiàng)權(quán)利由誰(shuí)行使、由誰(shuí)來(lái)獲得因?yàn)闄?quán)利行使而產(chǎn)生的利益以及權(quán)利行使不當(dāng)時(shí)由誰(shuí)承擔(dān)法律責(zé)任等問(wèn)題就無(wú)從談起。在20世紀(jì)80年代，隨著政社分設(shè)工作基本結(jié)束，農(nóng)村地區(qū)的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)如鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、村民小組得以建立。但是，相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)機(jī)構(gòu)卻并沒(méi)有建立。在這一背景下，村委會(huì)被定位為實(shí)行村民自治、協(xié)助行政的組織機(jī)構(gòu)，又同時(shí)承擔(dān)著經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的職能。這樣一來(lái)，村民自治組織本來(lái)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)村民“自治”為本職，卻在很多場(chǎng)合執(zhí)行著鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的指示，具有政企合一的性質(zhì)。作為正式制度在基層社會(huì)的延伸，村民委員會(huì)組織在構(gòu)建和維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的法律與秩序方面具有不可忽視的重要性。根據(jù)現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)都不可能成為農(nóng)村集體所有權(quán)人，這樣就造成了農(nóng)村集體所有權(quán)主體的實(shí)質(zhì)上的虛位。由于在大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或者名存實(shí)亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序，有些甚至缺乏行使集體所有權(quán)的動(dòng)機(jī)。所謂土地集體所有，實(shí)際上成為鄉(xiāng)、村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部的個(gè)人所有。

為了避免農(nóng)村各集體之間就土地問(wèn)題擴(kuò)大糾紛，法律刻意模糊集體所有權(quán)的主體以及集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體。這樣，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體與集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體就呈現(xiàn)出不確定性，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體就是農(nóng)村集體所有權(quán)的主體。農(nóng)村集體所有權(quán)主體缺位，或者說(shuō)是農(nóng)村集體所有權(quán)主體缺失、虛置，已經(jīng)影響到整個(gè)農(nóng)村集體土地法律制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而成為農(nóng)村深化改革或農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的障礙。甚至成為致使農(nóng)民利益遭受損害的根本原因。農(nóng)民權(quán)益之所以在某些方面得不到保護(hù)，農(nóng)民利益之所以存在喪失和被侵蝕的現(xiàn)象，其中主要原因之一便是農(nóng)民利益代表主體缺失。單個(gè)分散的農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的汪洋大海中無(wú)力維護(hù)自己的權(quán)益，在利益沖突中永遠(yuǎn)處于弱勢(shì)地位。

(二)農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的虛無(wú)化

從其本質(zhì)來(lái)看，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)應(yīng)該是指集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的某些環(huán)節(jié)，提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。如管理集體土地、農(nóng)業(yè)設(shè)施和公共財(cái)產(chǎn)；確定公共提留的數(shù)量、比例和用途；組織農(nóng)民從事某些農(nóng)業(yè)基本建設(shè)；為農(nóng)戶(hù)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等各種社會(huì)化服務(wù)。在農(nóng)村改革發(fā)展的過(guò)程中，我們過(guò)去往往更加注重家庭經(jīng)營(yíng)而忽視統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，甚至以為家庭經(jīng)營(yíng)就是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的全部，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)就是對(duì)農(nóng)村土地的發(fā)包并收取租金，這是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的誤解。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，許多地區(qū)實(shí)行完全意義的“大包干”，原來(lái)集體所有的生產(chǎn)資料要么被分掉，要么被賣(mài)掉，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展失去基礎(chǔ)。在中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，相當(dāng)一部分集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力薄弱，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次滯后于家庭經(jīng)營(yíng)。由于存在大量的“空殼村”、“空殼社會(huì)”，集體經(jīng)濟(jì)組織不能發(fā)揮統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與服務(wù)的功能，無(wú)法解決農(nóng)戶(hù)迫切需要解決的問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)，在原生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上形成的村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織在“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的層次上曾發(fā)揮過(guò)組織協(xié)調(diào)、生產(chǎn)服務(wù)、公共積累等重要作用。但到了20世紀(jì)90年代以后，相當(dāng)一部分村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能幾乎喪失殆盡，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)在廣大農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)是名存實(shí)亡。其主要原因在于，現(xiàn)行雙層經(jīng)營(yíng)體制中的集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶(hù)家庭之間的聯(lián)系不是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的利益關(guān)系自愿形成的結(jié)合，而是在戶(hù)籍制度的陰影之下，依靠農(nóng)民對(duì)土地的依附關(guān)系與區(qū)域行政管理上的從屬關(guān)系捆綁在一起的。集體經(jīng)濟(jì)組織帶有濃厚的行政色彩，與農(nóng)戶(hù)不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下平等的利益主體關(guān)系，更不是以利益為紐帶的經(jīng)濟(jì)共同體關(guān)系。其結(jié)果必然是集體服務(wù)行政化、利益平均化，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民多樣化的服務(wù)需求。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，社會(huì)分工的進(jìn)一步擴(kuò)大，家庭承包經(jīng)營(yíng)迫切需要各種各樣的服務(wù)，而作為服務(wù)的法定主體——集體經(jīng)濟(jì)組織卻日漸萎縮，無(wú)法承擔(dān)重任。要解決這些的問(wèn)題，就必須解決“統(tǒng)”的問(wèn)題，就必須加強(qiáng)和完善“統(tǒng)”的經(jīng)營(yíng)層次。

三、完善農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的宏觀(guān)構(gòu)想

在中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的30年中，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展和進(jìn)步。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的確立和發(fā)展以及農(nóng)村改革的深入，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的弊端與問(wèn)題日益顯露。在新的歷史條件下，以農(nóng)村土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)不應(yīng)該過(guò)多地受制于固有的理念，而應(yīng)以提高農(nóng)村土地利用效率為目標(biāo)，順應(yīng)所有權(quán)在當(dāng)代的發(fā)展趨勢(shì)，革新既有的制度，為其注入新的活力。

(一)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)應(yīng)注重提高農(nóng)村土地利用效率

對(duì)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)及集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)而言，最致命的缺陷就在于“集體”是高度抽象的概念，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體虛置、無(wú)人負(fù)責(zé)和資產(chǎn)流失的嚴(yán)重現(xiàn)象。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)，如果沒(méi)有民法關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)范，就會(huì)搞成“無(wú)規(guī)則游戲”混亂無(wú)序的局面。說(shuō)得文雅一點(diǎn)，是霍布斯在《利維坦》中說(shuō)的“自然狀態(tài)”——“一切人對(duì)一切人的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”?，F(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了農(nóng)村集體所有權(quán)。這個(gè)貌似明晰的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是模糊的，這個(gè)“集體”指的是誰(shuí)?在人民公社時(shí)期，“集體”的界限很清楚，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，“集體”就是生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)和人民公社。當(dāng)人民公社被解散后，生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)分別被村民小組和村委會(huì)所取代。所有權(quán)主體的模糊化、多元化，不僅引發(fā)了各主體為爭(zhēng)奪所有權(quán)而屢屢發(fā)生沖突，而且導(dǎo)致了所有權(quán)客體邊界不清，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)資源的掠奪式利用而又無(wú)人對(duì)資源的保護(hù)感興起的問(wèn)題。

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，基于人性的自私，財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體必須明確。惟有如此，才可能有真正的權(quán)利主體、責(zé)任主體和監(jiān)督主體，形成監(jiān)督制約機(jī)制。明晰的個(gè)人產(chǎn)權(quán)制度將外部收益內(nèi)在化，使得人們可以在預(yù)期收益得以保障的條件下，放心地投入成本。一切資源均須由確定的主體擁有，或者，必須明了確定的主體如何獲得對(duì)資源的所有權(quán)，該原則孕育著效率和秩序。盡管效率和秩序并不是人類(lèi)社會(huì)中惟一值得追求的，但的確還是令人向往的。在私的范圍內(nèi)，中國(guó)人是無(wú)私的，是“各盡所能、各取所需”的；而在超出私的公的范圍內(nèi)，中國(guó)人又是自私的，是只講權(quán)利不講義務(wù)的。因此，完善農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度，必須首先明確農(nóng)村集體所有權(quán)的主體以及集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體。如果不能提高土地等生產(chǎn)資料的使用效率，社會(huì)主義公有制的吸引力就會(huì)下降。農(nóng)村土地資源利用效率的提高，既有利于集體經(jīng)濟(jì)的壯大，又有利于農(nóng)民增收，更有利于農(nóng)村的繁榮和穩(wěn)定。

(二)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代所有權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)

現(xiàn)代的不動(dòng)產(chǎn)法乃以“所有中心一利用中心”之理念為基調(diào)，也就是說(shuō)，由關(guān)注所有向關(guān)注利用轉(zhuǎn)移。在中國(guó)農(nóng)村改革過(guò)程中，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度表現(xiàn)出了旺盛的生命力，是適合中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度安排。在新時(shí)期，對(duì)于農(nóng)村集體土地制度來(lái)說(shuō)，僅僅解決所有權(quán)方面存在的問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)該對(duì)集體土地使用權(quán)制度，特別是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度加以完善。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是極具中國(guó)特色的一種新型的用益物權(quán)，它肇始于20世紀(jì)70年代末，是中國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的產(chǎn)物。農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅是法律問(wèn)題，還與中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度相關(guān)。在物權(quán)法中，確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容十分重要，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)踐中的不穩(wěn)定性很大程度上表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)合同內(nèi)容的不確定性。由于集體組織仍然帶有一定程度的行政性特點(diǎn)，因此合同的內(nèi)容不能完全反映農(nóng)民的要求，而且合同的內(nèi)容也很不規(guī)范，造成現(xiàn)實(shí)中約定的內(nèi)容不明確，為此而發(fā)生的爭(zhēng)議也不少，這也不利于承包關(guān)系的穩(wěn)定。

在中國(guó)農(nóng)村土地利用制度變革的進(jìn)程中，蘊(yùn)含著一個(gè)農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)利從債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)演進(jìn)的過(guò)程，在權(quán)利形式上表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向農(nóng)地使用權(quán)演化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展進(jìn)一步加速了這一演進(jìn)過(guò)程。為了避免農(nóng)村集體所有權(quán)特別是土地的所有權(quán)在理論和實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，我們可以順應(yīng)所有權(quán)在當(dāng)代的發(fā)展趨勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，強(qiáng)化并確保農(nóng)民享有永久性的土地使用權(quán)。也就是說(shuō)，在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，無(wú)限期延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，將農(nóng)村土地永久性地承包給農(nóng)戶(hù)。這一做法也符合物權(quán)法的產(chǎn)權(quán)二重分離原則，即所有權(quán)與使用權(quán)分離，有利于農(nóng)民的土地承包權(quán)真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)化。農(nóng)村土地的終極所有權(quán)屬于鄉(xiāng)村集體，使用權(quán)永久歸農(nóng)戶(hù)享有，強(qiáng)化了土地的使用權(quán)，淡化了土地的所有權(quán)，符合所有權(quán)在當(dāng)代的發(fā)展趨勢(shì)。農(nóng)戶(hù)擁有永久性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既可以調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地保值增值的積極性，又便于所有權(quán)主體對(duì)承包權(quán)進(jìn)行調(diào)控。同時(shí)，永久性承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也在農(nóng)戶(hù)之間引入了市場(chǎng)機(jī)制，解決了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論障礙，為農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)多元化奠定了基礎(chǔ)。

四、完善農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的法律回應(yīng)

農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制的完善和創(chuàng)新，要以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求，堅(jiān)持走有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的前提下，建立起經(jīng)營(yíng)主體明確、產(chǎn)權(quán)制度清晰、資源配置高效的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)和管理體制，加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化、現(xiàn)代化和農(nóng)村法治化的進(jìn)程，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

(一)農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體界定

農(nóng)村全面推行家庭承包制以后，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)主體主要有兩個(gè)：一個(gè)是農(nóng)戶(hù)，另一個(gè)是村集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)于前一種經(jīng)營(yíng)主體的界定，沒(méi)有什么爭(zhēng)議；而對(duì)于后一種經(jīng)營(yíng)主體，由于法律法規(guī)都沒(méi)有明確加以界定，所以爭(zhēng)議不斷。由于原有的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體都以農(nóng)村土地集體所有權(quán)為依托，源于“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，所以，傳統(tǒng)的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體有三：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織以及村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)。但隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的推行和農(nóng)村體制改革的深入，制度本身已經(jīng)發(fā)生了變化，三種類(lèi)型的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體已不能為繼。如果以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織作為統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體，又會(huì)由于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的范圍太大，還沒(méi)有形成共同的社區(qū)文化以及社區(qū)意識(shí)，更沒(méi)有形成利益趨同的社區(qū)共同體，因此對(duì)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)很難達(dá)成共同意志。當(dāng)前農(nóng)村的行政村(村委會(huì))是延續(xù)人民公社而來(lái)的，經(jīng)濟(jì)性的功能基本喪失，而只是一個(gè)行政建制。生產(chǎn)隊(duì)解體后建立的村民小組，組織松散，職能弱化，也無(wú)法勝任集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的重任。

在這種背景下，需要重新整合農(nóng)村原有的三種集體所有權(quán)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)主體。但總的來(lái)看，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體是合適的。在實(shí)施雙層經(jīng)營(yíng)制度之后，農(nóng)村的資源開(kāi)發(fā)、農(nóng)田基本建設(shè)、興辦集體企業(yè)等，一般都是以村為單位的；自實(shí)行土地承包以來(lái)，一般是以村的名義發(fā)包。這些事實(shí)讓農(nóng)民形成了土地村集體所有的意識(shí)，村集體也成為農(nóng)村土地事實(shí)上的所有權(quán)人。將農(nóng)村土地統(tǒng)一為村集體所有，不會(huì)對(duì)現(xiàn)存的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生過(guò)大的沖擊。農(nóng)村土地集中為村所有，村集體經(jīng)濟(jì)組織成為統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體便于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)管理，可加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的法治化，我們需要在充分調(diào)查和論證的基礎(chǔ)上，加緊制定《集體經(jīng)濟(jì)組織法》。如果能夠統(tǒng)一現(xiàn)行法律中的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》將傳統(tǒng)農(nóng)村集體所有權(quán)(以農(nóng)村土地所有權(quán)為中心)的主體界定為村農(nóng)民集體，將村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議認(rèn)定為集體所有權(quán)的代表，并以此為基礎(chǔ)通過(guò)法律明確相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛無(wú)的問(wèn)題有望得到解決。換言之，將目前集體所有權(quán)的三種代表統(tǒng)一起來(lái)，克服現(xiàn)有的混亂狀態(tài)，應(yīng)該是一種較好的制度安排。與此同時(shí)，還需要積極建立并正確引導(dǎo)多種形式的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，使農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體實(shí)現(xiàn)多元化，在競(jìng)爭(zhēng)中體現(xiàn)各自的優(yōu)劣。

(二)農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)多元化

在農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì)下，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要求以主體多元化、業(yè)務(wù)開(kāi)放化和管理社會(huì)化來(lái)彌補(bǔ)集體經(jīng)濟(jì)在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)職能上的缺陷勢(shì)在必行。多樣化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展及其相關(guān)制度建設(shè)的重要性還在于，它是確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略的落實(shí)，以及其他各項(xiàng)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度發(fā)揮功能的必要的組織載體和制度保障。在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)多元化發(fā)展背景下，其與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系問(wèn)題也必須通過(guò)法律加以明確。在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，培育和發(fā)展多元化農(nóng)業(yè)合作組織，探索在新形勢(shì)下集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式，并發(fā)揮市場(chǎng)化、社會(huì)化服務(wù)組織的作用，滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)多元化服務(wù)的需求。為了適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的需要，需要重新構(gòu)建定位明確、功能健全、形式多樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，切實(shí)發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的功能。與集體經(jīng)濟(jì)組織多元化的發(fā)展相適應(yīng)，農(nóng)村集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式也應(yīng)該多元化，即通過(guò)承包制、股份制、股份合作制等方式改造集體所有權(quán)，通過(guò)租賃、拍賣(mài)、兼并、聯(lián)營(yíng)等辦法實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值和增值。與此同時(shí)，充分利用農(nóng)村綜合改革的契機(jī)，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)積累、管理協(xié)調(diào)、資源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)服務(wù)等方面的積極作用。

在《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》已經(jīng)實(shí)施的背景下，我們更需要的是如何進(jìn)一步宣傳該法、執(zhí)行該法，使該法應(yīng)有的功能得以發(fā)揮。同時(shí)，應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)配套法規(guī)和財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸保險(xiǎn)等政策措施，促進(jìn)各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)范發(fā)展，充分發(fā)揮各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在服務(wù)農(nóng)民、落實(shí)政策、連接市場(chǎng)等方面的作用。繼續(xù)支持各類(lèi)農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)和中介服務(wù)組織的發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)組織化程度，發(fā)展多元化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)體系。

發(fā)展多元化的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)不是否定集體經(jīng)濟(jì)，也不會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。多元化統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)只是彌補(bǔ)了集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村服務(wù)上的不足，兩者在某種程度上是互補(bǔ)的關(guān)系，不存在誰(shuí)排斥誰(shuí)的問(wèn)題。雖然出現(xiàn)了多元化統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體，但是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村共同富裕還是要靠集體經(jīng)濟(jì)。統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的多元化既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化發(fā)展的需要，又可以有效克服單一經(jīng)營(yíng)所面臨的困難。統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)多元化代表著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展方向，能夠?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村改革和發(fā)展的成功提供有力的支持。

五、結(jié)論

對(duì)社會(huì)制度要完成一個(gè)成功的變革是很困難的，當(dāng)一種制度不能滿(mǎn)足人民的需要時(shí)，甚至可能還沒(méi)有替代它的其他制度。改革開(kāi)放30年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村所發(fā)生的翻天覆地的變遷能夠說(shuō)明雙層經(jīng)營(yíng)制度成功的一面。但是，我們絕不能因此而對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度在改革與發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題視而不見(jiàn)。對(duì)雙層經(jīng)營(yíng)的兩個(gè)層次而言，家庭經(jīng)營(yíng)發(fā)展較好(也有一些問(wèn)題)，而集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)則逐漸暴露出問(wèn)題。這些問(wèn)題的出現(xiàn)甚至惡化，有多方面的原因，但相關(guān)法律制度的空白或者既有法律規(guī)定的缺陷往往使問(wèn)題更為嚴(yán)重，甚至使問(wèn)題制度化，在表面上具有合法性。對(duì)此，我們不得不進(jìn)行認(rèn)真的反思。社會(huì)在不斷地變動(dòng)和發(fā)展，反映并用以調(diào)整社會(huì)關(guān)系的法制也必然要相應(yīng)地改變自身。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有制度的反思和重構(gòu)，我們可以找到新的突破口，為農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮做出新的貢獻(xiàn)。