大力建設(shè)公共租賃住房

黃奇帆

住房是人類生存發(fā)展的必備物質(zhì)條件。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中將“住有所居”與“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”一起,作為保障和改善民生的重大舉措,向世人展示了和諧社會(huì)的新圖景。實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo),需要在總結(jié)我國住房制度改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上,廣泛學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和成功做法,推進(jìn)保障性住房體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新。 從重慶實(shí)踐看,大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房,是完善城市住房保障體系的重要途徑。

一、住房制度由“單軌制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p軌制”的必要性

新中國成立以來,我國城市住房制度經(jīng)歷了一個(gè)由計(jì)劃分配到市場供給的過程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,實(shí)行單位公房和政府公房為主的分配體制,完全排斥市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用,造成住房供應(yīng)嚴(yán)重短缺,城市居民住房普遍困難。改革開放以來,我國住房制度逐步實(shí)行了市場化改革,住房實(shí)物分配逐漸被貨幣化分配所代替,大量存量住房按房改價(jià)出售,同時(shí),商品房的供應(yīng)占比逐步提高,使老百姓的居住條件得以較大改善。福利房貨幣化分配受益者大多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代參加工作的老職工,上世紀(jì)七八十年代后出生的群體不得不在房地產(chǎn)市場購買商品房。盡管近些年通過廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及危舊房、棚戶區(qū)、城中村改造安置房、農(nóng)民工公寓等供應(yīng)形式,使一部分低收入群體有了住房保障,但保障面不到總?cè)丝诘?0%,事實(shí)上形成了住房供應(yīng)主要靠市場來解決的“單軌制”。新生代城市居民、大學(xué)畢業(yè)生、外來工作人員等“夾心層”則被排斥在現(xiàn)有體制之外,既得不到保障性住房的覆蓋,短期內(nèi)也買不起商品房,這部分群體約占住房需求總量的20%以上。實(shí)踐證明,無論完全由政府保障,還是完全由市場調(diào)節(jié),單軌的供房體系都存在制度缺陷,難以滿足絕大多數(shù)社會(huì)成員的住房需求。

居住權(quán)是人的一項(xiàng)基本權(quán)利,住房也不同于一般商品,它兼具商品和保障的雙重屬性。即使歐美發(fā)達(dá)國家也不是單純依賴市場供應(yīng)住房,仍有相當(dāng)一部分人居住在政府提供的公共住房。實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo),應(yīng)該跳出單純的市場思維,既要借助市場這只“看不見的手”推動(dòng)中高端商品住房的合理配置,又要用政府“看得見的手”建保障性住房托底,實(shí)行城市住房供應(yīng)的“雙軌制”。幾年前,溫家寶總理就曾提出解決房地產(chǎn)問題的“雙軌”思路:對廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房,政府應(yīng)提供和保障土地的需要;對于高檔住房,主要靠市場調(diào)節(jié)。經(jīng)過深入調(diào)查研究,我們認(rèn)為30%-40%的城市居民由政府保障房供應(yīng),60%-70%的居民由商品房供應(yīng),這是比較合理的“雙軌制”體系。其中,政府保障房保障30%-40%的城市居民,主要基于兩點(diǎn)考慮:一是與收入結(jié)構(gòu)吻合。一般而言,城市居民收入結(jié)構(gòu)中,總有30%-40%處于中等偏下水平,除去日常生活支出外,他們難以承受市面上普通商品房房價(jià),必須由政府施以援手。二是形成足夠的覆蓋面。30%-40%的城市居民,既包括了原有保障性住房的覆蓋人群,又新增了“夾心層”的保障供給范圍,能夠真正滿足中等偏下收入群體的住房需求,逐步實(shí)現(xiàn)保障性住房的全覆蓋。

二、政府保障性住房包含兩個(gè)層面

在我國以往的實(shí)踐中,政府保障性住房有兩個(gè)層面:一類是安置房,享受政府土地出讓金、相關(guān)稅費(fèi)等減免,主要用于對危舊房拆遷、城中村改造的城市原住民安置,持有者有產(chǎn)權(quán),和普通商品房一樣可以上市交易。另一類主要是廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房,占比5%左右,沒有產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)不完全。 其中,經(jīng)濟(jì)適用房由于以極低的價(jià)格購買,經(jīng)過一般5年左右的鎖定期后可以上市交易,并獲得成倍的增值,因而存在較大的尋租空間,需要在實(shí)踐中不斷完善。我們認(rèn)為,我國人多地少,土地資源相對稀缺,完全可以借鑒公共租賃住房這種國際上比較成熟的住房保障體系,積極擴(kuò)大保障覆蓋面,并涵蓋過去的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房,實(shí)現(xiàn)公共租賃住房與廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的一體化。

重慶結(jié)合實(shí)際,把公共租賃房界定為:在住房市場化大背景下,由政府提供政策支持,限定套型面積和提供優(yōu)惠租賃價(jià)格,由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)持有產(chǎn)權(quán),面向在本市就業(yè)的無住房人員或住房困難家庭租賃的房屋。在這種制度安排下,保障性住房分為安置房和公共租賃住房兩大類別,其中10%-15%是安置房群體,20%-25%由公共租賃住房保障,政府重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房,并通過公租房建設(shè)實(shí)現(xiàn)對廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的整合。一方面,不再單獨(dú)新建廉租房,而是包含在公共租賃住房體系中。廉租房居民與公共租賃住房居民同住同一小區(qū)、同一品質(zhì)的房屋,只是租金有所區(qū)別。根據(jù)中央和地方政府有關(guān)補(bǔ)貼政策,廉租房租金控制在公租房租金的10%左右。另一方面,公共租賃住房可有條件地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房。公共租賃住房承租者可通過成本價(jià)購買,轉(zhuǎn)換成有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房,不再繳納租金。購買者如果需要轉(zhuǎn)讓,只能以購房價(jià)加利息由政府公租房管理機(jī)構(gòu)回購,再作為公共租賃住房流轉(zhuǎn)使用。通過這種租金不高、又可以長期穩(wěn)定租住的公共租賃住房,可以推遲“夾心層”進(jìn)入房地產(chǎn)市場的購房時(shí)間,對避免產(chǎn)生灰色交易、緩解城市化帶來的住房供需矛盾、有效穩(wěn)定房價(jià)和創(chuàng)造持續(xù)需求等都有重要意義。

三、大體量推進(jìn)公共租賃住房建設(shè)

公共租賃住房必須形成一定的體量,才能體現(xiàn)其保障屬性,使絕大多數(shù)中低收入群體得到保障,真正惠及民生。我們的制度設(shè)計(jì)中,由于公租房是“一蓋三”,更需要形成較大的體量,才能保證有效的覆蓋面。僅在商業(yè)樓盤中劃出一定比例作為公租房或者政府自建、由開發(fā)商代建少量公租房,都難以滿足人民群眾的住房保障需求。以重慶為例,從今年起每年開建1000萬平方米公共租賃住房,未來三至五年內(nèi)全市建設(shè)總量將達(dá)4000萬平方米,主要分布在主城區(qū)和6個(gè)區(qū)域性中心城市、2個(gè)衛(wèi)星城等人口聚集度高、住房供需矛盾突出的區(qū)域。按人均20平方米計(jì)算,4000萬平方米可以解決200萬人的住房問題,這就打破了過去保障性住房建設(shè)“零敲碎打”、不能從根本上“解渴”的困局。

在公共租賃住房建設(shè)上,政府始終應(yīng)該扮演主角,科學(xué)、有效地推進(jìn),形成批量優(yōu)勢。在重慶,由政府的公租房管理局投資建設(shè)或收購房源,是最主要的投建模式。主城區(qū),大規(guī)模新建。一方面,作為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平最高的區(qū)域,主城是吸納農(nóng)民工、剛畢業(yè)大學(xué)生的主要區(qū)域,也是城市低收入群體規(guī)模較大的區(qū)域,對公共租賃住房的需求很大。另一方面,主城閑置商品房有限,需要大規(guī)模新建。據(jù)測算,重慶主城670萬常住人口,扣減歷年提供的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及其他保障性安置房,加上城市擴(kuò)容新增的住房保障需求,至少有150萬人需要公共租賃住房,約3000萬平方米的建設(shè)體量。我們據(jù)此考慮逐年的建設(shè)進(jìn)度。郊區(qū),以收購和改建為主。未來十年,重慶將步入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期,中小城市將成為承接農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要載體。重慶在8個(gè)重點(diǎn)郊區(qū)區(qū)縣開展公共租賃住房建設(shè),通過住房保障政策合理引導(dǎo)農(nóng)民工定向定居,既符合農(nóng)民工的愿望和實(shí)際能力,還可以最大限度地減少農(nóng)民工的盲目流動(dòng)。同時(shí),建設(shè)的形式不再拘泥于新建,而是針對郊區(qū)區(qū)縣空置房較多的實(shí)際,通過大規(guī)模收購空置房源,實(shí)現(xiàn)閑置資源的優(yōu)化配置,也可減輕區(qū)縣財(cái)力的負(fù)擔(dān)。

四、科學(xué)安排準(zhǔn)入機(jī)制 和規(guī)劃布局

從國外的經(jīng)驗(yàn)看,政府制定縝密而嚴(yán)格的法律法規(guī),對購買人的條件作出合理界定,并精心制定科學(xué)合理的住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃,是保障性住房建設(shè)的兩大“利器”。反思我國的住房保障體系,一方面,準(zhǔn)入條件和戶籍捆綁在一起,如剛畢業(yè)的大學(xué)生、外來農(nóng)民工受限于帶有地方福利因素的戶籍制度,被擋在住房保障體系之外,無法在城市“安身立命”。另一方面,不合理的規(guī)劃和布局人為割裂了保障性住房與城市的聯(lián)系,形成城市“貧民窟”。為此,地方政府應(yīng)該堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以公共租賃住房建設(shè)作為切入點(diǎn),“以人為本”地實(shí)現(xiàn)“夾心層”等中低收入群體與城市的完全融合。

準(zhǔn)入機(jī)制完善合理,才能真正實(shí)現(xiàn)保障性住房的全覆蓋。一則需要打破戶籍“藩籬”。比如,《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定:凡年滿18周歲,在重慶有穩(wěn)定工作和收入來源,具有租金支付能力的本市無住房或家庭人均住房建筑面積低于13平方米的本市住房困難家庭,大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)的無住房人員,進(jìn)城務(wù)工及外地來渝工作的無住房人員,均可申請我市的公共租賃住房。這打破了保障性住房與戶籍捆綁的“傳統(tǒng)”,有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,解決大中專畢業(yè)生、進(jìn)城務(wù)工人員落戶的后顧之憂。二則合理把握收入標(biāo)準(zhǔn)。目前我們確定申請公租房的收入標(biāo)準(zhǔn)是:單身人士月收入2000元以下、家庭月收入3000元以下。上述標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)重慶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均可支配收入和消費(fèi)水平來確定的。由于公共租賃住房每平方米月租金10元左右,只相當(dāng)于同類商品房市場租金的60%,意味著符合條件的個(gè)人或家庭住房成本將大幅度減少,大體控制在月收入的15%左右,這有利于增加其教育、醫(yī)療等消費(fèi)支出,提高生活質(zhì)量。同時(shí),為了促進(jìn)人才有序流動(dòng),市、區(qū)引進(jìn)的特殊專業(yè)人才和在重慶工作的省部級以上勞模、二等功以上復(fù)轉(zhuǎn)軍人等住房困難家庭,按屬地原則申請,可不受收入標(biāo)準(zhǔn)限制。

公共租賃住房必須高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)規(guī)劃建設(shè),實(shí)行無差別的“混建”模式。一是公共租賃住房應(yīng)布局在城市地鐵、輕軌沿線等交通條件較好的地區(qū),參照商業(yè)樓盤的標(biāo)準(zhǔn),配套學(xué)校、醫(yī)院、商店、健身、圖書館等設(shè)施,由專業(yè)的物業(yè)公司管理服務(wù),建成標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代居住小區(qū)。重慶公共租賃住房樓盤容積率約3.8,大體與周圍商品房樓盤相當(dāng)。二是公共租賃住房如果集中在特定區(qū)域,很容易形成城市“貧民窟”。在許多國家的城市化過程中,不少城市因種族歧視形成貧民聚居區(qū),至今仍飽受困擾。比如法國由于“富人區(qū)”與“廉租區(qū)”涇渭分明,最終導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)沖突。因此,公租房應(yīng)該與商業(yè)樓盤布局在一起,互通互融,共享配套和服務(wù),彌合社會(huì)分層而形成的裂痕,避免形成新的城市邊緣區(qū)域。重慶的公共租賃住房項(xiàng)目布局在內(nèi)外環(huán)線之間的21個(gè)大型聚居區(qū)中,公共租賃住房樓盤與商品房樓盤按照1∶3配置,共同形成20萬人口左右的城市生活大社區(qū)。三是公共租賃住房的人均建設(shè)面積設(shè)定在20-30平方米之間,也就是略高于我國城市居民人均住房保障標(biāo)準(zhǔn)、低于小康標(biāo)準(zhǔn),這樣可以為公共租賃住房適應(yīng)新的住房保障需求預(yù)留空間。重慶公共租賃住房戶型面積35-80平方米,按建筑面積的10%進(jìn)行公建配置,并含有400元/平方米的簡約裝修,就是出于這種系統(tǒng)化的考慮。

五、確保公共租賃住房的保障屬性

對于住房,需要明確公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的邊界。作為公共產(chǎn)品的公共租賃住房,惠及對象是無法通過市場機(jī)制解決居住問題的困難群體,其重要特征之一是不能轉(zhuǎn)化為私權(quán),而只能作為公有或集體所有物品,動(dòng)態(tài)地讓居住困難群體享用。即使在資本主義國家,保障性住房也是由政府主導(dǎo)建設(shè),不由私營企業(yè)承建和持有產(chǎn)權(quán)。

作為社會(huì)主義的中國,更應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)公有的方向,由政府或政府委托的國有機(jī)構(gòu)持有產(chǎn)權(quán),確保公共租賃住房的公共保障屬性。

現(xiàn)在,社會(huì)上有一種觀點(diǎn):在政府資金緊張的情況下,可以由房地產(chǎn)開發(fā)商來參與建設(shè)公共租賃住房。其實(shí)不然,這樣很容易出現(xiàn)政策不清、分配不公和利益輸送等問題。比如,開發(fā)商建設(shè)的房屋產(chǎn)權(quán)歸誰?政府是否給予政策優(yōu)惠?開發(fā)商追逐利益與政府保障取向的價(jià)值如何平衡?怎樣保證配租、運(yùn)行、管理等環(huán)節(jié)的公正合理?如何堵塞建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的尋租漏洞?諸如此類,留下很多含混不清的“灰色地帶”。再則,政府造房在體制和政策上都有優(yōu)勢,當(dāng)前資金和遠(yuǎn)期利益也能平衡,沒有理由拿不出錢來造公共租賃住房。

為此,我們認(rèn)為,公共租賃住房建設(shè)必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)公有的方向,這也是負(fù)責(zé)任政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要體現(xiàn)。當(dāng)中,地方政府尤其要注意三點(diǎn):一是建設(shè)主體和產(chǎn)權(quán)歸政府。公租房應(yīng)由政府投資,否則,就會(huì)扭曲公共租賃住房的公共保障屬性。二是實(shí)行“封閉運(yùn)轉(zhuǎn)”。反思經(jīng)濟(jì)適用房一定期限后可以上市轉(zhuǎn)讓所帶來的一系列問題,公共租賃住房必須突出公共產(chǎn)品的屬性,承租人所購買的公共租賃住房在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或抵押處置時(shí),其回購的主體只能是地方政府的公租房管理局,用以再轉(zhuǎn)讓給新的低收入群體,從而避免因利益輸送帶來的灰色交易問題。三是最大限度降低造價(jià)和租金。建設(shè)用地以劃撥方式提供,享有免征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、土地使用稅、土地增值稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等優(yōu)惠政策。房屋租金主要考慮貸款利息、房屋維修管理費(fèi)用、空置損耗三部分因素,原則上不超過同等品質(zhì)商品房市場租金的60%,這樣才能體現(xiàn)公租房的保障屬性。

六、公共租賃住房完全可以 成為政府的“優(yōu)良資產(chǎn)”

從國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,由于公共租賃房的供應(yīng)對象廣泛,建設(shè)任務(wù)大,資金保障成為普遍難題。短期看,財(cái)政需要提供啟動(dòng)與建設(shè)資金,但受到資金短缺、籌措渠道不明確等問題制約,保障計(jì)劃難以落實(shí)。長期看,由于政府持有房源,后續(xù)的維護(hù)、更新改造以及管理、服務(wù)等都需要投入大量的人力、物力和財(cái)力。以重慶為例,未來3年建成3000萬平方米公共租賃住房,投資規(guī)模約為750億元,再加上后續(xù)的維護(hù)和管理,資金保障問題確實(shí)需要平衡。從重慶實(shí)踐看,只要運(yùn)作得當(dāng),政府建設(shè)公共租賃住房不會(huì)成為一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),反而會(huì)成為一筆優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

以政府投入為先導(dǎo)。一是用好中央安排的專項(xiàng)資金和財(cái)政年度預(yù)算安排資金。二是依托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)先期儲(chǔ)備土地的優(yōu)勢,全部采用劃撥方式供應(yīng),土地成本不計(jì)價(jià),作為政府注入公共租賃住房系統(tǒng)的國有資產(chǎn)。其中主城的儲(chǔ)備地拿出3萬畝作為劃撥地投入,至少相當(dāng)于投入150億元。三是每年商品房土地出讓收益的5%用于支持公共租賃住房建設(shè),3年共計(jì)約30-40億元。四是減免建設(shè)環(huán)節(jié)相關(guān)稅費(fèi)。通過上述渠道,重慶公租房建設(shè)可以保證200億元的先期投入。

積極拓展融資渠道。在新加坡和香港,金融、保險(xiǎn)資金進(jìn)入公共租賃住房建設(shè)領(lǐng)域并得到可靠收益,已有先例。這方面,地方政府可以有所作為。以國內(nèi)保險(xiǎn)資金為例,如果存入銀行,每年只有3%左右的利息,而投入公共租賃住房后,可實(shí)現(xiàn)4%以上的收益,因此保險(xiǎn)資金很有積極性。從全部750億元投資看,其中500億元通過社會(huì)融資方式解決,如果支付4%-5%的年利息,每年大約需要20多億元。按照重慶公共租賃住房每年每平方米120元左右的租金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,3000萬平方米每年可收租金36億元,除了用于還款付息外,近一半的資金還能用于房屋的維護(hù)和管理,完全可以實(shí)現(xiàn)當(dāng)期資金的平衡。

保持收益遠(yuǎn)期平衡。作為一項(xiàng)民生投入,在算好當(dāng)前賬的同時(shí),也要算好長遠(yuǎn)賬。表面上,政府大規(guī)模推出不收土地出讓金的公共租賃住房“賬算不過來”,實(shí)際上并非如此。大量的公共租賃住房建設(shè),不僅解決了就業(yè)者的居住問題,還能進(jìn)一步改善投資環(huán)境,吸引更多企業(yè)投資。同時(shí),隨著時(shí)間的推移,當(dāng)“夾心層”群體因收入提高不再需要公共租賃住房時(shí),公共租賃住房作為優(yōu)質(zhì)房產(chǎn),有套期保值的功效,可以回籠資金“反哺”建設(shè)和管理成本。我們還準(zhǔn)備把對高端商品房征收的房產(chǎn)稅作為運(yùn)營資金的重要渠道,實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的再分配。這不是“仇富”,而是鼓勵(lì)和引導(dǎo)先富起來的群體更多地關(guān)注民生,深刻理解“茅屋不舒服時(shí),宮殿就不安全”的道理?？傮w上,政府投入公租房為民生服務(wù),社會(huì)融資資本實(shí)現(xiàn)保值和周轉(zhuǎn),可以實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、老百姓“三贏”。

今年6月,李克強(qiáng)副總理主持召開了全國公共租賃住房工作會(huì)議,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》,這是深化我國住房制度改革的一件大事。我們相信,按照黨中央、國務(wù)院的決策部署,上下一心,扎實(shí)推進(jìn),創(chuàng)新而為,中低收入群體的住房難題一定能得到有效解決,“住有所居”的目標(biāo)也一定能早日實(shí)現(xiàn)。(摘自2010年9月21日《人民日報(bào)》)