有序推動遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探析

孟文新

建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是當(dāng)前農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本條件是土地的規(guī)模經(jīng)營。實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營就必須加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),能否在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期不變的基礎(chǔ)上,有序規(guī)范地促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本前提。

一、遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況

遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始于1983年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后。當(dāng)時(shí),土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是零星的、小規(guī)模的,主要表現(xiàn)在農(nóng)戶間私下的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓。近幾年來,遼寧省農(nóng)村基本完成了第二輪延包30年的任務(wù),夯實(shí)了長期穩(wěn)定的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán),為加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐,加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整力度提供了基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性的重要保障,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始呈現(xiàn)出較強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。特別于2008年下半年在新民市建立了東北地區(qū)唯一一家的遼寧省土地流轉(zhuǎn)有形市場,現(xiàn)已下設(shè)26個(gè)服務(wù)中心并提供無償服務(wù),為現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步發(fā)展改革提供了有力的保障。但與全國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的發(fā)展形勢的要求,還存在一些差距。

1.土地流轉(zhuǎn)率低。截止2008年底,遼寧省土地流轉(zhuǎn)面積104.68萬畝,占耕地總面積的2.1%;與全國11%的平均流轉(zhuǎn)率相比,遼寧省的流轉(zhuǎn)率均低于全國平均水平;與廣東、江蘇、浙江等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)50%—60%的流轉(zhuǎn)率相比,相差更遠(yuǎn)。

2.土地流轉(zhuǎn)的范圍狹窄。遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多數(shù)依然是以利用親屬、朋友之間的關(guān)系,進(jìn)行農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)(遼寧省農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)約占流轉(zhuǎn)總量的70%以上),特別是在土地利用價(jià)值低、缺少工商企業(yè)參與的城市遠(yuǎn)郊或偏遠(yuǎn)農(nóng)村,90%以上的土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包、出租和互換。

3.土地流轉(zhuǎn)以短期流轉(zhuǎn)為主。由于目前在土地流轉(zhuǎn)中多數(shù)未簽訂流轉(zhuǎn)合同或協(xié)議,且多數(shù)農(nóng)村在發(fā)包土地時(shí),并沒有正規(guī)的承包協(xié)議和承包證書,對土地回收風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心致使農(nóng)民缺乏長期流轉(zhuǎn)土地的積極性,因此土地流轉(zhuǎn)的期限通常為1—3年,其中絕大多數(shù)是農(nóng)戶之間的一年一轉(zhuǎn)包或一年—租。

二、在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.不依法規(guī)范進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。(1)不顧農(nóng)民意愿和當(dāng)?shù)貙?shí)際,給基層下達(dá)不切合實(shí)際的工作指標(biāo)。如有的縣、區(qū)政府,對今年在本縣、區(qū)流轉(zhuǎn)土地面積就下達(dá)了較高的指標(biāo),最近對明年土地流轉(zhuǎn)又下達(dá)了比今年要翻一番的高指標(biāo),導(dǎo)致基層組織層層都在盲目壓土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)。

(2)在市場考察論證很不充分的情況下盲目引進(jìn)流轉(zhuǎn)主體?；鶎咏M織和相關(guān)部門對受讓方的經(jīng)營意圖、經(jīng)營能力、資信情況以及所經(jīng)營的項(xiàng)目的可行性,不認(rèn)真加以審核把關(guān)和有效監(jiān)督,導(dǎo)致盲目地將農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)給外地大戶,盲目的上項(xiàng)目,不僅造成了土地資源浪費(fèi),甚至對有的開發(fā)商欺騙集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶,損害了承包農(nóng)戶的利益,埋下了土地流轉(zhuǎn)糾紛隱患的問題,也不加制止和糾正。

(3)顛倒承包農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位。在縣、鄉(xiāng)、村三級干部中都不同程度地存在著不充分尊重農(nóng)民意愿,擅自做主,包辦代替的傾向。不讓承包戶農(nóng)民與土地流轉(zhuǎn)受讓方協(xié)商流轉(zhuǎn)條件以及流轉(zhuǎn)價(jià)格,擅自替承包農(nóng)戶決定流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格和流轉(zhuǎn)費(fèi)支付方式。甚至有的地方仍然“暗箱操作”,不讓承包農(nóng)戶與受讓方直接見面,不讓承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)合同上簽字,不讓農(nóng)戶參與和知情。

(4)不按法律政策規(guī)定要求認(rèn)真實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制。有的地方土地流轉(zhuǎn)至今仍不使用法律政策規(guī)定的統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本,或者隨意增減省農(nóng)委監(jiān)制的統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容;有的地方主管部門不主動引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人履行流轉(zhuǎn)合同鑒證和備案,以致造成了一些轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的土地沒有簽訂規(guī)范合同;有的流轉(zhuǎn)合同應(yīng)該鑒證的沒進(jìn)行鑒證、該備案的沒有備案;有的流轉(zhuǎn)合同約定的流轉(zhuǎn)期限過長,甚至超過承包土地的剩余承包期限;有的地方根本不考慮今后農(nóng)村土地升值、以及市場、物價(jià)變化等因素,政府替承包農(nóng)戶當(dāng)家,將土地流轉(zhuǎn)價(jià)格一次性定死,永久不變,這不僅不利于保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益,也容易日后引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛。有的區(qū)縣對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍然是放任自流,不加以具體管理和監(jiān)督。

2.偷換概念,違規(guī)經(jīng)營。(1)以設(shè)施農(nóng)業(yè)小區(qū)為名出售高標(biāo)準(zhǔn)住房。這些小區(qū)都是以建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)小區(qū)為名,有的叫“休閑農(nóng)業(yè)”、有的叫“觀光農(nóng)業(yè)”。 規(guī)模比較大的小區(qū)有的已經(jīng)投資幾千萬元資金,多數(shù)都是銀行貸款和政府獎(jiǎng)補(bǔ)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)的資金。據(jù)調(diào)查了解,盡管有的開發(fā)商采取了許多夸張的、不實(shí)事求是的,甚至是帶有一定欺騙性的誘人廣告宣傳,來推銷這些所謂的設(shè)施農(nóng)業(yè)加別墅,真正的銷售效果(除極個(gè)別小區(qū)因環(huán)境和土地條件極優(yōu)的以外)都令人很不樂觀。由于城里人極少有人購買,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民又無人問,有的小區(qū)開發(fā)商投資幾百萬元,已經(jīng)建成三年多了,但至今沒有真正賣出幾棟。開發(fā)商自己又無力經(jīng)營和管理,有的整個(gè)小區(qū)內(nèi)到處雜草叢生、一片荒蕪。

(2)以開發(fā)建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)為名違反現(xiàn)行土地管理的法律和政策。本來這些開發(fā)商流轉(zhuǎn)的土地都是以租賃的形式轉(zhuǎn)包當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的家庭承包地,流轉(zhuǎn)期限都是第二輪延包土地的三十年的剩余期限(一般是十八、九年),然而,他們?yōu)榱烁邇r(jià)出售溫室設(shè)施和別墅小樓,就欺騙說可以永久使用。這樣以欺騙手法出售本來屬于農(nóng)戶長久使用的“用益物權(quán)”給別人永久使用,這實(shí)際上等于受讓方擅自把租賃來的原承包農(nóng)戶的土地給永久轉(zhuǎn)讓出去了。這不僅是違反了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的規(guī)定,而且也嚴(yán)重侵害了承包農(nóng)戶的合法權(quán)益,實(shí)際上已經(jīng)引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。

(3)不按流轉(zhuǎn)合同規(guī)定預(yù)先交付農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)費(fèi)并沒有支付給農(nóng)戶。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和村干部多次找開發(fā)商要流轉(zhuǎn)費(fèi),開發(fā)商老板就是“藏貓貓兒”。在有的地方,這種損害承包農(nóng)戶權(quán)益糾紛,已經(jīng)引發(fā)了群眾上訪,影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

三、有序推動遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對策

1.依法確保農(nóng)民對家庭承包土地占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。各級黨委政府應(yīng)認(rèn)真解決當(dāng)前在土地流轉(zhuǎn)中不依法依規(guī)的流轉(zhuǎn)行為和問題,及時(shí)糾正不規(guī)范的做法。分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自深入重點(diǎn)地區(qū)調(diào)查研究土地流轉(zhuǎn)工作。對已經(jīng)出現(xiàn)的問題和矛盾,要組織相關(guān)部門認(rèn)真研究,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,及早做出處理。依法保障農(nóng)民對家庭承包土地占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

2.要以流轉(zhuǎn)的質(zhì)量 “論英雄”。當(dāng)前,縣、鄉(xiāng)兩級政府特別要注意認(rèn)真制止和糾正一些地方在土地流轉(zhuǎn)中單純?yōu)榱俗非罅鬓D(zhuǎn)速度,而過于急躁冒進(jìn)、不顧實(shí)際硬下指標(biāo)問題和不尊重農(nóng)戶意愿、包辦代替的傾向問題。市、縣政府一定要強(qiáng)調(diào)不對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度作政績評價(jià),要以流轉(zhuǎn)的質(zhì)量“論英雄”,以防止出現(xiàn)冒進(jìn)和刮風(fēng)的傾向,防止管理職能權(quán)力化。

3.創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式。以進(jìn)一步深化現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革為指導(dǎo),以發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營為需要,因地制宜地選擇和創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。一方面引導(dǎo)農(nóng)戶之間通過轉(zhuǎn)包、租賃、互換等形式流轉(zhuǎn);另一方面可在引進(jìn)投資項(xiàng)目需要連片開發(fā)的地區(qū),在征得農(nóng)戶同意的情況下,引導(dǎo)農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)委托集體經(jīng)濟(jì)組織或其它土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織集中流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營主體;同時(shí),還可實(shí)行土地互換制度,對連片開發(fā)項(xiàng)目,在部分農(nóng)民保守土地承包經(jīng)營權(quán)而導(dǎo)致難以流轉(zhuǎn)時(shí),可與其他農(nóng)戶的承包土地或村集體預(yù)留地進(jìn)行互換。

4.發(fā)展土地股份合作社。土地股份合作社作為十七屆三中全會土地新政后的新生事物,需要在資金、政策、管理等方面給予強(qiáng)力扶持。為此,首先應(yīng)制定優(yōu)惠政策,加大金融資金投入的積極性,對以土地經(jīng)營權(quán)為抵押的農(nóng)村金融創(chuàng)新應(yīng)不斷完善進(jìn)而推廣;其次,學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),如山東棗莊市的徐莊土地合作社、北京市平谷區(qū)的百合興盛土地合作社已取得了一定的成效,應(yīng)對這些成功地區(qū)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法進(jìn)行總結(jié)、學(xué)習(xí)、宣傳和推廣,解決合作社起步階段所存在的新問題,不斷發(fā)展壯大土地股份合作社。

5.建立與完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場體系。應(yīng)以新民市現(xiàn)行的遼寧省土地流轉(zhuǎn)有形市場為基礎(chǔ),在全省范圍內(nèi),進(jìn)一步健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場體系,在落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步深化和創(chuàng)新現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革。

6.健全糾紛調(diào)處機(jī)制,及時(shí)有效解決流轉(zhuǎn)糾紛。各區(qū)縣(市)政府要加強(qiáng)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍建設(shè),完善農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制,切實(shí)發(fā)揮調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)作用,及時(shí)主動地受理土地承包以及土地流轉(zhuǎn)糾紛案件。各地要結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》,進(jìn)一步探索完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度,不斷提高工作水平和調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛的能力。

(作者單位:遼寧金融職業(yè)學(xué)院)