中外質(zhì)詢制度比較研究——兼論我國(guó)質(zhì)詢提案較少的原因

王永杰 楊海坤

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

無(wú)論是我國(guó)的人民代表大會(huì)，還是西方的議會(huì)，都存在著質(zhì)詢這一重要的監(jiān)督形式。何謂質(zhì)詢？學(xué)者們從不同角度形成了不同的定義，歸納有三。其一，質(zhì)詢是一種權(quán)力。何華輝教授認(rèn)為質(zhì)詢權(quán)是“在全國(guó)人大開會(huì)時(shí)間有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)”的一種制度”。1臺(tái)灣學(xué)者管歐教授認(rèn)為質(zhì)詢權(quán)是“‘立法委員’在開會(huì)時(shí)，有向‘行政院院長(zhǎng)’及‘行政院各部會(huì)首長(zhǎng)’質(zhì)詢之權(quán)?！?其二，質(zhì)詢是一種監(jiān)督形式。蔡定劍教授認(rèn)為“質(zhì)詢是人大通過(guò)一定法律程序，強(qiáng)調(diào)被監(jiān)督對(duì)象回答代表或委員提出的問(wèn)題，代表或委員可以根據(jù)回答的情況采取必要措施，以實(shí)現(xiàn)一定的監(jiān)督目的”。3其三，質(zhì)詢是一種法律行為。朱維究教授認(rèn)為：“質(zhì)詢是指代議機(jī)關(guān)組成人員依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對(duì)政府和其他國(guó)家機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢，并要求被質(zhì)詢機(jī)關(guān)在法定時(shí)間內(nèi)，以法定形式進(jìn)行答復(fù)的活動(dòng)?！?蔣勁松研究員指出：“從平民院建立質(zhì)詢制的歷史看，所謂質(zhì)詢，指議員在全院大會(huì)規(guī)定的時(shí)間里向大臣提出問(wèn)題，大臣答復(fù)的一種議事活動(dòng)?！?日本學(xué)者阿部照哉認(rèn)為：“所謂質(zhì)問(wèn)，其進(jìn)行系與現(xiàn)在的議題有關(guān)，要求內(nèi)閣答辯的行為?！?筆者認(rèn)為這三類定義沒有孰優(yōu)孰劣之分，相反這三類定義可以讓我們從不同角度和側(cè)面認(rèn)識(shí)質(zhì)詢的全貌。

一、質(zhì)詢制度的理論基礎(chǔ)

中外議會(huì)制度雖有諸多方面的差異，但二者的質(zhì)詢制度卻有著相同的理論基礎(chǔ)，那就是人民主權(quán)原則和權(quán)力制衡原則。

（一）人民主權(quán)原則

人民主權(quán)是指國(guó)家或政府的最高權(quán)力來(lái)源于和最終屬于人民，即國(guó)家或政府的最高權(quán)力是“民有”的，并且這種來(lái)源是政府或國(guó)家權(quán)力的合法化依據(jù)或前提。英國(guó)思想家洛克主張，政府的權(quán)力來(lái)自人民的同意和委托，政府成立的目的是保障人民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，如果政府背離人民委托而濫用權(quán)力，人民有權(quán)反抗；立法權(quán)是而且必須是國(guó)家的最高的權(quán)力。洛克同時(shí)主張，國(guó)家雖然只能有立法權(quán)這一最高權(quán)力，但當(dāng)人民發(fā)現(xiàn)立法行為與他們的委托不一致時(shí)，人民仍然享有更高的權(quán)力來(lái)罷免或更換立法機(jī)關(guān)。7人民主權(quán)作為基本的原則和價(jià)值不同程度地得到了現(xiàn)代國(guó)家的普遍踐行。人民是權(quán)力的歸屬主體和權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，并不意味著人民必然直接行使具體的權(quán)力，具體的國(guó)家權(quán)力可以經(jīng)過(guò)人民的委托由相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)行使，而作為權(quán)力行使者的國(guó)家機(jī)關(guān)接受人民的委托行使各項(xiàng)權(quán)力，必須接受人民的監(jiān)督。8人民享有立法權(quán)和國(guó)家管理權(quán)，但在事實(shí)上不可能直接行使這項(xiàng)權(quán)力，只能將權(quán)力委托給自己的代表——立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。這造成了授權(quán)者和管理者實(shí)際分離的狀態(tài)。在議會(huì)制國(guó)家，政府由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。由人民選舉出來(lái)的議員們將行政權(quán)委托給政府行使，作為委托人的議員則有權(quán)力、有義務(wù)、有責(zé)任對(duì)代理人的工作進(jìn)行檢查、考核，以督促、監(jiān)察代理人的行為，罷免不稱職的政府官員，懲治違背人民利益的政府官員。

（二）權(quán)力制衡原則

以權(quán)力制約權(quán)力是權(quán)力制衡原則的主要思想。在立法、司法、行政三機(jī)關(guān)之間的權(quán)力監(jiān)督，即是一種國(guó)家權(quán)力對(duì)另外一種國(guó)家權(quán)力的外在約束和控制，通過(guò)國(guó)家權(quán)力之間的相互制約，達(dá)到權(quán)力的基本均衡，防止其中的一項(xiàng)權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大而被濫用。權(quán)力制衡的統(tǒng)治原則，使立法、司法、行政三機(jī)關(guān)分別執(zhí)掌權(quán)力并保持平衡，每一項(xiàng)具體的權(quán)力都能夠安分守己地行使，不偏離自己的軌道。權(quán)力互控的目的就在于形成一種有效的防范機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的目的。權(quán)力制衡的思想由洛克倡導(dǎo)，由孟德斯鳩加以發(fā)展。孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都很容易走向?yàn)E用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的直到把權(quán)力用到極限方可休止?！痹谒磥?lái)，一個(gè)自由的健全的國(guó)家必然是一個(gè)權(quán)力受到合理、合法限制的國(guó)家，“因?yàn)閺氖挛锏男再|(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力限制權(quán)力”。9孟德斯鳩認(rèn)為：“如果司法權(quán)不與立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在。如果司法權(quán)與立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü偈橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)與行政權(quán)合而為一，法官便握有壓迫者的力量。”“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿嗣駥⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律?！薄叭绻粋€(gè)人或是由重要的人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這些權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和審判私人犯罪或爭(zhēng)訟，則一切便都完了?！彪m然孟德斯鳩主張權(quán)力制衡，但他主張行政機(jī)構(gòu)制衡立法機(jī)構(gòu)，而立法機(jī)構(gòu)不需要制衡行政機(jī)構(gòu)。他說(shuō)：“如果行政權(quán)沒有制止立法機(jī)關(guān)越權(quán)行為的權(quán)力，立法機(jī)關(guān)要變成專制，因?yàn)樗鼤?huì)把它所能想象到的一切權(quán)力都授予自己，而把其余二權(quán)毀滅。”“但是立法權(quán)不應(yīng)該對(duì)等地有鉗制行政權(quán)的權(quán)力。因?yàn)樾姓?quán)在本質(zhì)上是有范圍的，所以用不到再對(duì)它加以什么限制，而且行政權(quán)的行使總是以需要迅速處理的事情為對(duì)象?！?0但是情形沒有朝著孟德斯鳩預(yù)想的方向發(fā)展。行政權(quán)在二十世紀(jì)初開始膨脹和發(fā)展，它的主動(dòng)性、廣泛性和自由裁量性，在國(guó)家權(quán)力體系中占有著重要的地位，作為主權(quán)享有者的人民越來(lái)越難以駕馭行政權(quán)力。人們普遍認(rèn)為行政權(quán)是公民權(quán)利、自由的最大威脅，“他們把權(quán)力的集中，特別是集中在政府手里，看成是對(duì)自由的最大威脅”。11因而自由主義者極力主張監(jiān)控行政權(quán)。與立法權(quán)和司法權(quán)相比，行政權(quán)力更易被濫用。由于行政官員比立法和司法人員享有更多更廣泛的權(quán)力，同時(shí)受到更多的利益集團(tuán)的壓力，所以經(jīng)常會(huì)發(fā)生權(quán)力濫用的行為。詹姆斯曾言：“賦予治理國(guó)家的人以巨大的權(quán)力是必要的，但是也是危險(xiǎn)的。它是如此危險(xiǎn)，致使我們不愿只靠投票箱來(lái)防止官吏變成暴君?！?2行政權(quán)膨脹可能侵蝕其它國(guó)家權(quán)力，打破權(quán)力平衡，甚至形成集權(quán)。立法權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制行政權(quán)的行使，防止行政權(quán)侵入本該自己獨(dú)享的權(quán)力領(lǐng)域。授權(quán)者的監(jiān)控是最有力的監(jiān)控，人民是行政權(quán)最有力的監(jiān)控者，但它不能承擔(dān)經(jīng)常的、大量的、復(fù)雜的監(jiān)控事務(wù)，“依靠人民是對(duì)政府的主要控制；但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)我們，必需有輔助性的預(yù)防措施”。13在監(jiān)控問(wèn)題上，必須貫徹間接民主原則，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)控的任務(wù)通常要委諸代表，由代議機(jī)關(guān)進(jìn)行日常性監(jiān)控。根據(jù)艾斯曼國(guó)民主權(quán)原理、代表制原理，“代表是在主權(quán)者人民授予之權(quán)限內(nèi)，以人民名義自由地決定事務(wù)，人民通過(guò)他們的口以及行為來(lái)表達(dá)自己的意志”。14代議機(jī)關(guān)的重要職能之一就是監(jiān)控行政權(quán)，防止行政權(quán)侵犯私權(quán)利和其他公權(quán)力，“代議制度議會(huì)的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監(jiān)督和控制政府”。15

二、中外質(zhì)詢基本制度

從1982年憲法到2007年人大常委會(huì)監(jiān)督法，我國(guó)共有7部法律對(duì)質(zhì)詢作出了規(guī)定，形成了初步的制度框架。但我國(guó)的質(zhì)詢制度與國(guó)外的質(zhì)詢制度相比仍然存在著明顯差距。找到這些差距，我們也就明確了對(duì)其進(jìn)行完善的目標(biāo)與方向。具體而言，可以從以下方面予以闡釋。

（一）質(zhì)詢主體

西方國(guó)家的質(zhì)詢主體有兩類：議員個(gè)人和團(tuán)體。在英國(guó)和法國(guó)，議員是質(zhì)詢主體，且沒有議員人數(shù)的限制，每一個(gè)議員都可以提出質(zhì)詢請(qǐng)求。德國(guó)聯(lián)邦議院的質(zhì)詢分為大質(zhì)詢、小質(zhì)詢和議員個(gè)人質(zhì)詢，其中大質(zhì)詢即議會(huì)黨團(tuán)的質(zhì)詢，由聯(lián)邦議院至少5％的議員、議會(huì)黨團(tuán)或議會(huì)集團(tuán)以書面形式提出，大質(zhì)詢主要是由反對(duì)黨提出。如在1987-1990年的第11屆聯(lián)邦議院開會(huì)期間共提出145件大質(zhì)詢，其中125件是反對(duì)黨質(zhì)詢，占85.9％。小質(zhì)詢也是一種議會(huì)黨團(tuán)質(zhì)詢。小質(zhì)詢必須有15人以上議員贊同才可向議長(zhǎng)提出。議員個(gè)人質(zhì)詢是由議員個(gè)人提出，數(shù)量最多，第11屆聯(lián)邦議院共提出20251件。16日本、新加坡和瑞典對(duì)提出質(zhì)詢的議員人數(shù)都未作限制。

我國(guó)法律規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以在各自人大常委會(huì)上提出質(zhì)詢案。全國(guó)人大會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，有權(quán)提出質(zhì)詢案；地方人大會(huì)議期間，十名以上的代表聯(lián)名，有權(quán)提出質(zhì)詢案。我國(guó)法律規(guī)定質(zhì)詢主體是人大代表、代表團(tuán)整體和常委會(huì)委員。但人大代表和常委會(huì)委員不能單獨(dú)行使質(zhì)詢權(quán)，必須達(dá)到法定人數(shù)才能共同行使。這種規(guī)定與西方國(guó)家有很大不同。此項(xiàng)規(guī)定在一定程度上抬高了提出質(zhì)詢的門檻，限制了人大代表和常委會(huì)委員對(duì)質(zhì)詢權(quán)的行使。

（二）質(zhì)詢對(duì)象

西方各國(guó)一般規(guī)定質(zhì)詢的對(duì)象是政府和官員個(gè)人。在英國(guó)，首相和各部大臣需要接受質(zhì)詢；在法國(guó)和德國(guó)，受質(zhì)詢的對(duì)象是總理和各部部長(zhǎng)。西方學(xué)者認(rèn)為，一般情況下，統(tǒng)治階級(jí)所面臨的主要問(wèn)題是加強(qiáng)司法權(quán)，以便有足夠的力量平衡立法和行政權(quán)，所以沒有必要也不應(yīng)該用議會(huì)的質(zhì)詢權(quán)來(lái)制約司法權(quán)。另外，確保司法獨(dú)立也是立法機(jī)關(guān)不能對(duì)法院進(jìn)行質(zhì)詢的重要理由。但羅馬尼亞的規(guī)定與其他國(guó)家不同，其大國(guó)民議會(huì)的代表不僅可以質(zhì)詢政府，同時(shí)可以質(zhì)詢最高法院院長(zhǎng)和總檢察院檢察長(zhǎng)。

我國(guó)憲法、全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定質(zhì)詢的對(duì)象是各級(jí)人民政府、政府部門，不包括各級(jí)人民法院和檢察院。另外，我國(guó)地方人大和政府組織法、人大代表法、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則和各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法規(guī)定質(zhì)詢的對(duì)象不僅包括各級(jí)人民政府、政府部門，也包括各級(jí)人民法院和檢察院。這一自相矛盾的規(guī)定在理論與實(shí)踐中造成了混亂，也引起了學(xué)界的廣泛爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為是否應(yīng)當(dāng)對(duì)人民法院進(jìn)行質(zhì)詢需要慎之又慎。目前我國(guó)司法獨(dú)立尚未真正確立，如果對(duì)人民法院進(jìn)行質(zhì)詢監(jiān)督，作為訴訟法基本原則的人民法院獨(dú)立審判案件將會(huì)變得更加艱難。

（三）質(zhì)詢內(nèi)容

議員可以質(zhì)詢哪些問(wèn)題，不可以質(zhì)詢哪些問(wèn)題，國(guó)外規(guī)定不甚一致。各國(guó)在立法技術(shù)上較為統(tǒng)一，即列舉出禁止質(zhì)詢的事項(xiàng)，沒有列舉的事項(xiàng)，都可以質(zhì)詢。英國(guó)規(guī)定首相只答復(fù)問(wèn)及政府整體大政方針的問(wèn)題和涉及他本人親自抓的工作的問(wèn)題，如國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略等，不答復(fù)涉及各部具體工作的質(zhì)詢事項(xiàng)；質(zhì)詢不能批評(píng)王室家族。政府官員也可以需要保密、歷屆政府都作拒絕回答以及答復(fù)成本過(guò)高等原由拒絕答復(fù)質(zhì)詢。法國(guó)規(guī)定質(zhì)詢不得包括任何個(gè)人攻擊，不得批評(píng)總統(tǒng)，不得批評(píng)總統(tǒng)的特別權(quán)力，不得批評(píng)司法決定，不得批評(píng)其他國(guó)家。德國(guó)對(duì)質(zhì)詢的要求是：質(zhì)詢必須屬于與政府現(xiàn)時(shí)政策或措施有關(guān)的議題；不應(yīng)包含不相干的事情或請(qǐng)求；不應(yīng)包含對(duì)政府政策的批評(píng)，否則政府就沒有必要回答，如若不然，議會(huì)的質(zhì)詢與政府的回答就會(huì)變成議會(huì)辯論。新加坡對(duì)質(zhì)詢的內(nèi)容作了嚴(yán)格的限制：不得包含對(duì)所提問(wèn)題涉及不必要的姓名或陳述；不得包括提出質(zhì)詢的議員不愿證實(shí)的陳述；不得包含爭(zhēng)論、推理、個(gè)人意見、責(zé)備、貶低或偏見、諷刺或冒犯他人的表述；不得涉及本會(huì)期中的辯論或?qū)|(zhì)詢的回答；不得涉及委員會(huì)還沒向國(guó)會(huì)報(bào)告的事項(xiàng)；不得要求得到性質(zhì)上屬于秘密事項(xiàng)的資料；不得涉及法院的判決；不得對(duì)正在司法審理中的事項(xiàng)提出質(zhì)詢；不得以獲得意見表示、抽象的法律案件的解決方法或?qū)σ环N假設(shè)的答案為目的提出質(zhì)詢；不得就有關(guān)新聞報(bào)道或個(gè)人或機(jī)構(gòu)的陳述是否準(zhǔn)確提出質(zhì)詢；不得對(duì)只能通過(guò)另行動(dòng)議解決的個(gè)人行為問(wèn)題提出有關(guān)個(gè)人品行方面質(zhì)詢；不得提出譴責(zé)或暗含譴責(zé)個(gè)人品質(zhì)的質(zhì)詢；不得對(duì)可以查閱的文件或普通參考資料中已經(jīng)寫明的事情提出質(zhì)詢；不得對(duì)本會(huì)期中己經(jīng)完全回答的問(wèn)題再次提出質(zhì)詢；不得濫用質(zhì)詢等。

我國(guó)法律對(duì)質(zhì)詢的內(nèi)容沒有任何限制性規(guī)定。這并不意味著人大代表或常委會(huì)委員可以提出任何方面的質(zhì)詢事項(xiàng)。相反，人們擔(dān)心由于法律沒有限制性規(guī)定，而最終決定權(quán)落在政府手中，政府會(huì)濫用解釋權(quán)以作為逃避質(zhì)詢的工具。

（四）質(zhì)詢程序

幾乎所有國(guó)家都規(guī)定質(zhì)詢應(yīng)當(dāng)用書面形式提出。法國(guó)規(guī)定議員的問(wèn)題應(yīng)先有一個(gè)書面的提要。日本規(guī)定議員質(zhì)詢必須制作簡(jiǎn)明扼要的主旨書。我國(guó)法律規(guī)定“質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問(wèn)題和內(nèi)容”。

一般情況下，議員將書面質(zhì)詢案提交給議會(huì)的主持機(jī)構(gòu)或主持人，由其轉(zhuǎn)交給相關(guān)政府部門或官員個(gè)人。在轉(zhuǎn)交質(zhì)詢案之前，是否可以對(duì)其進(jìn)行審查呢？英國(guó)、德國(guó)、意大利、新加坡等國(guó)規(guī)定議會(huì)沒有這樣的權(quán)力。而法國(guó)憲法第61條第1款規(guī)定，議會(huì)的議事規(guī)程必須送至憲法委員會(huì)，由憲法委員會(huì)予以審查是否合憲。憲法委員會(huì)可以利用審查權(quán)對(duì)某些質(zhì)詢作出“不符合憲法規(guī)定”的決議。日本國(guó)會(huì)法第74、75條規(guī)定各議院議員如對(duì)內(nèi)閣質(zhì)詢時(shí)，必須經(jīng)議長(zhǎng)同意。如果議長(zhǎng)不同意，質(zhì)詢者對(duì)該否決提出異議時(shí)，議長(zhǎng)必須不經(jīng)討論而向議院咨詢。我國(guó)其他法律規(guī)定質(zhì)詢案不需要各級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查同意即可轉(zhuǎn)交給相關(guān)政府部門。唯有2007年《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》第36條規(guī)定：“質(zhì)詢案由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)?！贝艘?guī)定表明質(zhì)詢案只有通過(guò)有權(quán)機(jī)構(gòu)的審查才能交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)。該規(guī)定可能會(huì)對(duì)人大代表或常委會(huì)委員積極行使質(zhì)詢權(quán)構(gòu)成不良影響；而且，由于我國(guó)法律沒有規(guī)定對(duì)質(zhì)詢案內(nèi)容的審查標(biāo)準(zhǔn)，委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議如何審查就存在疑問(wèn)了。

給予受質(zhì)詢部門的準(zhǔn)備時(shí)間，各國(guó)規(guī)定存在很大差異，從2天至20天不等。英國(guó)法律規(guī)定政府需要在2周內(nèi)答復(fù)，如果是書面的緊急質(zhì)詢需要在2天內(nèi)答復(fù)。日本法律規(guī)定內(nèi)閣必須在接到質(zhì)詢書之日起7日內(nèi)進(jìn)行答辯。德國(guó)規(guī)定書面質(zhì)詢至遲應(yīng)在前一議事周的周五10:00以前交給議長(zhǎng)，有關(guān)政府部長(zhǎng)可以有至少3天的時(shí)間研究問(wèn)題，準(zhǔn)備答復(fù)。在意大利，如果議員要求得到書面答復(fù)的，政府應(yīng)當(dāng)在20天內(nèi)將答復(fù)提交給議長(zhǎng)。新加坡法律規(guī)定政府自接受質(zhì)詢書起10日內(nèi)必須做出答復(fù)。我國(guó)法律沒有規(guī)定政府有多少時(shí)間進(jìn)行準(zhǔn)備?？紤]到全國(guó)人代會(huì)或其常委會(huì)的會(huì)期都很短，政府部門的準(zhǔn)備時(shí)間也不會(huì)超過(guò)1周。地方人代會(huì)或其常委會(huì)的會(huì)期更短，相應(yīng)的政府及其各部門的準(zhǔn)備時(shí)間也會(huì)縮短。準(zhǔn)備時(shí)間過(guò)短給政府部門的答復(fù)帶來(lái)了難度，也很難保證答復(fù)的質(zhì)量以及人大代表或常委會(huì)委員的滿意程度。

在答復(fù)時(shí)受質(zhì)詢部門有兩種方式：口頭答復(fù)和書面答復(fù)。采取哪種答復(fù)方式取決于議員的要求或議長(zhǎng)的決定。從實(shí)踐來(lái)看，受質(zhì)詢者對(duì)口頭質(zhì)詢尤其重視。有“鐵娘子”之稱的撒切爾夫人若受到口頭質(zhì)詢，中午絕不會(huì)客，全力以赴準(zhǔn)備下午的答復(fù)。17這主要是因?yàn)榭陬^答復(fù)時(shí)與提出質(zhì)詢的議員進(jìn)行激烈交鋒將不可避免，各種媒體的報(bào)道與現(xiàn)場(chǎng)電視直播也使得政府官員個(gè)人非常注意自己在議會(huì)和選民中的形象。我國(guó)法律規(guī)定是口頭答復(fù)還是書面答復(fù)由人民代表大會(huì)或其常委會(huì)決定。如2007年《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》第36條規(guī)定：“委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議可以決定由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上或者有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)?！?/p>

西方各國(guó)對(duì)答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間安排，規(guī)定得非常詳細(xì)。根據(jù)英國(guó)下議院議事規(guī)則，在下議院集會(huì)期間，星期一至星期四下午每天約有1小時(shí)時(shí)間專供議員向內(nèi)閣成員提出質(zhì)詢。1961年至1997年4月，首相答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間為每周二、四下午的3：15-3：30，其余為內(nèi)閣部長(zhǎng)或大臣答復(fù)時(shí)間。1997年4月，工黨首相布萊爾將其改為每周一次（每周三下午3：00-3：30），每次持續(xù)時(shí)間30分鐘。18法國(guó)憲法第48條第2款規(guī)定：“每周至少有一次全體會(huì)議的內(nèi)容應(yīng)是議員們對(duì)政府的質(zhì)詢及政府的回答?！苯?jīng)過(guò)與政府的協(xié)商，國(guó)民議會(huì)主席聯(lián)席會(huì)議在1995年9月28日決定：星期二、星期三的15：00-16：00是書面質(zhì)詢時(shí)間；口頭質(zhì)詢被安排在星期四上午。德國(guó)在每一個(gè)會(huì)議周內(nèi)，總質(zhì)詢時(shí)間為180分鐘，通常在星期三的13:30-15:00之間及星期四的14:00-15:30之間進(jìn)行。我國(guó)法律沒有對(duì)答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間安排做出任何規(guī)定，這可能與我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)沒有固定的會(huì)期有關(guān)。我國(guó)的答復(fù)質(zhì)詢的時(shí)間是由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議臨時(shí)安排的。

（五）質(zhì)詢結(jié)果

議會(huì)制經(jīng)典作家E·梅依指出：“質(zhì)詢的目的是獲取情況，或敦促行動(dòng)。”19從先哲的論斷中可以看出，質(zhì)詢的結(jié)果有兩種：一種是了解政府正在做什么，情況怎樣；另一種是在發(fā)現(xiàn)政府出現(xiàn)偏差時(shí)及時(shí)敦促其改正錯(cuò)誤。質(zhì)詢制度在實(shí)踐中展現(xiàn)了強(qiáng)大的力量。曾任英國(guó)平民院秘書長(zhǎng)的科特尼勛爵在評(píng)論質(zhì)詢的價(jià)值時(shí)說(shuō)：“不會(huì)有比這更有價(jià)值地防止惡劣行政的機(jī)制，不會(huì)有比這更有效地將行政機(jī)關(guān)及其部屬的作為或不作為置于批評(píng)的陽(yáng)光之下的方法?！蓖瑫r(shí)曾任英國(guó)內(nèi)閣大臣的瑞夫肯德這樣談?wù)撡|(zhì)詢：“質(zhì)詢制度是迫使大臣對(duì)議會(huì)報(bào)告工作的極端有效的機(jī)制。它還讓議員們代表他們選區(qū)的利益，讓大臣解釋和澄清他們的政策?！?0英國(guó)憲法學(xué)者菲力浦驚呼：“質(zhì)詢權(quán)己成英國(guó)國(guó)會(huì)用以監(jiān)督政府一項(xiàng)首要之權(quán)力?！?/p>

在實(shí)踐中，質(zhì)詢確實(shí)顯示了強(qiáng)大的監(jiān)督作用。2003年英美發(fā)動(dòng)對(duì)伊戰(zhàn)爭(zhēng)，英國(guó)議會(huì)將質(zhì)詢與議會(huì)調(diào)查結(jié)合起來(lái)，要求英國(guó)政府對(duì)夸大伊拉克大規(guī)模殺傷性武器威脅、誤導(dǎo)議會(huì)作出說(shuō)明。英國(guó)政府在議會(huì)質(zhì)詢和強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力下，不得不接受對(duì)此事展開的議會(huì)獨(dú)立調(diào)查，議會(huì)獨(dú)立調(diào)查主要針對(duì)政府是否使用對(duì)伊情報(bào)不當(dāng)及是否應(yīng)對(duì)國(guó)防部生化武器專家凱利之死負(fù)責(zé)。調(diào)查小組先后詢問(wèn)了英國(guó)政府多名高官，暴露了政府內(nèi)部管理的各種弊端和英國(guó)情報(bào)工作的缺陷，國(guó)防大臣坎貝爾黯然辭職，布萊爾被迫改組政府公關(guān)架構(gòu)，削減唐寧街公關(guān)主管的權(quán)力。21在我國(guó)，質(zhì)詢的價(jià)值也得到了一定的展現(xiàn)。1989年5月5日，湖南省第七屆人民代表大會(huì)召開第二次會(huì)議。5月10日31名代表聯(lián)名就湖南省國(guó)際經(jīng)濟(jì)開發(fā)公司的清理整頓問(wèn)題，向省政府及有關(guān)部門提出質(zhì)詢。12日下午，時(shí)任副省長(zhǎng)的楊匯泉與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到場(chǎng)答復(fù)質(zhì)詢。楊匯泉的答復(fù)沒有令代表們滿意，并且代表們得知楊匯泉的女婿在該公司任副總經(jīng)理，為宴請(qǐng)楊花去4000元的事實(shí)。15日下午大會(huì)召開最后一次全體會(huì)議，代表們提出罷免楊匯泉的議案，該議案最后獲得通過(guò)。楊匯泉成為因質(zhì)詢而遭代表聯(lián)名罷免的第一人。22

就一般情況而言，各國(guó)政府或官員對(duì)于質(zhì)詢都非常重視，并給予盡可能令議員們滿意的答復(fù)。也有政府官員不出席質(zhì)詢會(huì)，對(duì)需要解決的問(wèn)題一拖再拖，甚至以“與公共利益相抵觸為借口”拒絕回答。如果政府或官員不給予答復(fù)或答復(fù)得不令人滿意將產(chǎn)生什么法律后果呢？各國(guó)法律似乎沒有很明確的規(guī)定，更沒有硬性規(guī)定處罰措施。這種規(guī)定其實(shí)也暗示了對(duì)質(zhì)詢制度的違反不會(huì)承擔(dān)較為苛刻的直接法律責(zé)任。當(dāng)然違反質(zhì)詢制度可能會(huì)對(duì)政府、官員或執(zhí)政黨帶來(lái)不利的政治后果。對(duì)質(zhì)詢做出不能令人滿意的答復(fù)，可能遭致對(duì)政府的不信任案，進(jìn)而導(dǎo)致官員被迫辭職或政府倒臺(tái)；也可能使政府、官員或執(zhí)政黨的形象受損，失去選民的支持，在下次選舉中失利。

我國(guó)2007年《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》第37條規(guī)定：“提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)?！比绻未饛?fù)還是不能令人滿意，又該如何？法律沒有進(jìn)一步規(guī)定。有人認(rèn)為在這種情況下，常委會(huì)組成人員如果認(rèn)為必要，可以依法采取其他行動(dòng)，包括可以向常委會(huì)提出要求有關(guān)機(jī)關(guān)就所質(zhì)詢的事項(xiàng)作專項(xiàng)工作報(bào)告的建議或者要求組織執(zhí)法檢查的建議等等。23甚至有學(xué)者認(rèn)為二次答復(fù)不能令人滿意就該對(duì)其問(wèn)責(zé)，要求其引咎辭職。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)已經(jīng)超出了質(zhì)詢制度本身所能涵蓋的范圍。從世界范圍來(lái)看，因質(zhì)詢不利而下臺(tái)者，有三種原因：第一種是政治倫理的約束，當(dāng)受質(zhì)詢官員認(rèn)為自己的行為確實(shí)不當(dāng)時(shí)，他可能會(huì)主動(dòng)引咎辭職；第二種是為了本黨利益，當(dāng)受質(zhì)詢官員的不當(dāng)行為引起了選民的不滿，為了本黨能夠繼續(xù)獲得選民的支持，該官員主動(dòng)辭職，前述英國(guó)國(guó)防大臣坎貝爾的辭職就屬此類；第三種是后續(xù)的法律行為，當(dāng)受質(zhì)詢官員的答復(fù)不能令人滿意，提案者可以以此為理由提出罷免案或不信任案，使其被迫下臺(tái)，前述楊匯泉的下臺(tái)即是如此。由此可見，對(duì)質(zhì)詢答復(fù)不滿只是官員可能下臺(tái)的導(dǎo)火線，而不是必然結(jié)果。

三、我國(guó)質(zhì)詢案提案較少的根本原因

在英國(guó)每一個(gè)國(guó)會(huì)工作日，議員的質(zhì)詢提案平均有300件左右。而據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)改革開放以來(lái)至2005年，全國(guó)人大和地方人大共有質(zhì)詢提案107例。其中地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)105例，全國(guó)人民代表大會(huì)2例。1980年，在五屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，170多名北京團(tuán)代表就寶鋼工程建設(shè)問(wèn)題向冶金工業(yè)部提出質(zhì)詢；2000年，在九屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，32名遼寧團(tuán)代表就煙臺(tái)“11.24”特大海難事故案向交通部提出質(zhì)詢。而全國(guó)人大常委會(huì)至今沒有出現(xiàn)過(guò)質(zhì)詢案。24

澳門特別行政區(qū)立法會(huì)議員書面質(zhì)詢的分類統(tǒng)計(jì)25

針對(duì)質(zhì)詢案較少的現(xiàn)象，學(xué)者們總結(jié)出以下原因：第一，來(lái)自各個(gè)部門的阻力，包括受質(zhì)詢的行政部門、黨委、甚至人代會(huì)或其常委會(huì)自身；第二，“一府兩院”的官員在人大代表中比例過(guò)高；第三，在“求和”、“和為貴”的中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的熏陶下，監(jiān)督理念長(zhǎng)期被淡化；第四，信息不夠公開，無(wú)法取得相關(guān)背景資料；第五，質(zhì)詢程序不夠完善；第六，質(zhì)詢過(guò)程的透明度不高；第七，人大代表或常委的素質(zhì)不夠高；第八，會(huì)期過(guò)短，可提出質(zhì)詢的時(shí)間非常有限等。筆者認(rèn)為以上事實(shí)確實(shí)是影響人大代表提出質(zhì)詢的重要原因，但并非根本原因。筆者通過(guò)對(duì)澳門特別行政區(qū)立法會(huì)議員書面質(zhì)詢分類統(tǒng)計(jì)的分析，發(fā)現(xiàn)存在著影響質(zhì)詢提案數(shù)量的更為深層次的原因。之所以只分析書面質(zhì)詢，是由于制度設(shè)計(jì)的原因，澳門立法會(huì)中口頭質(zhì)詢較少，書面質(zhì)詢占全部質(zhì)詢的絕大部分。

目前澳門特區(qū)立法會(huì)由29名議員組成，包括直選議員12人、間選議員10人、特區(qū)行政長(zhǎng)官委任議員7人。委任議員由行政長(zhǎng)官任命，在任的委任議員要想得到下一屆的委任，不是爭(zhēng)取選民的支持，而是需要得到行政長(zhǎng)官的首肯。若其提出質(zhì)詢案，不斷批評(píng)政府，可能因此得罪行政長(zhǎng)官，獲得下一屆立法會(huì)委任議員的可能性就會(huì)降低。間選議員是由本團(tuán)體內(nèi)部選舉產(chǎn)生。目前澳門有4類團(tuán)體，分別為雇主利益團(tuán)體、勞工利益團(tuán)體、專業(yè)利益團(tuán)體以及慈善、文化、教育、體育利益團(tuán)體。間選議員代表了本團(tuán)體成員的利益與民意。他若要連任下一屆議員也需要獲得本團(tuán)體成員的支持，因此間選議員需要展現(xiàn)對(duì)本團(tuán)體利益的高度關(guān)注。當(dāng)本團(tuán)體的利益可能受到損害時(shí)，間選議員會(huì)不遺余力地提出質(zhì)詢，維護(hù)本團(tuán)體的利益；但是與本團(tuán)體利益無(wú)關(guān)的議題，他們不會(huì)關(guān)心，因?yàn)樗麄儫o(wú)需爭(zhēng)取所有選民的支持。直選議員由澳門選民直接選舉產(chǎn)生，他們需要盡可能爭(zhēng)取每一個(gè)選民，以便獲得足夠的支持取得連任，所以其提出質(zhì)詢案的愿望最為強(qiáng)烈。在1999年至2008年立法會(huì)共提出的1668份書面質(zhì)詢中，直接選舉產(chǎn)生的議員共提出1543份，約占書面質(zhì)詢總數(shù)92.5％。26

我國(guó)人大代表雖然也是由選舉產(chǎn)生，但選民對(duì)其當(dāng)選的作用有限。人大代表不提質(zhì)詢，不會(huì)影響其政治利益；若是人大代表接二連三地提出質(zhì)詢，其當(dāng)選下一屆人大代表的可能性反而會(huì)降低。典型的例子是：第八屆、第九屆全國(guó)人大代表姚秀榮，起初參政議政的能力不強(qiáng)，當(dāng)了幾年的啞巴代表；后來(lái)她的參政議政能力提高了，積極履行人大代表職責(zé)，反應(yīng)百姓心聲，對(duì)政府的不當(dāng)行為不斷提出質(zhì)詢；2003年她在換屆選舉中落選。27

澳門有相對(duì)完備的質(zhì)詢制度，但澳門較為完備的質(zhì)詢制度沒有能夠激發(fā)委任議員和間選議員積極行使質(zhì)詢權(quán)的熱情。從這一現(xiàn)象可以看出質(zhì)詢制度完備與否可能不是影響質(zhì)詢案提出數(shù)量的根本原因。是否提出質(zhì)詢案是由人的趨利避害的本性決定的：與自身利益有關(guān)時(shí)積極質(zhì)詢；與自身利益無(wú)關(guān)或有害自身利益時(shí)消極質(zhì)詢。在“質(zhì)詢無(wú)利，不質(zhì)詢無(wú)害”的情形下，人大代表和常委會(huì)委員自然不會(huì)積極行使質(zhì)詢權(quán)。所以我國(guó)質(zhì)詢案提案較少的根本原因，主要在于與質(zhì)詢制度相關(guān)或配套的制度尚不完善，造成代表或委員以個(gè)人政治利益為考量放棄質(zhì)詢權(quán)，而不是政府或官員的工作無(wú)可挑剔所致。

基于以上分析，筆者認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)以人的本性為出發(fā)點(diǎn)，以鼓勵(lì)人大代表和常委會(huì)委員積極行使質(zhì)詢權(quán)為指導(dǎo)思想修改和完善質(zhì)詢制度，同時(shí)制訂和修改與質(zhì)詢制度配套的其他法律，如人大組織法、選舉法、新聞法、政府信息公開法等。筆者相信經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈地努力，我國(guó)質(zhì)詢制度一定會(huì)煥發(fā)新的生機(jī)與活力。

注：

1何華輝：《〈憲法學(xué)〉重點(diǎn)問(wèn)題解答（下）》，《法學(xué)評(píng)論》1984年第4期。

2管歐：《中華民國(guó)憲法論》，臺(tái)北三民書局1998年版，第198頁(yè)。

3蔡定劍：《國(guó)家監(jiān)督制度》，中國(guó)法制出版1991年版，第176頁(yè)。

4喬曉陽(yáng)：《選舉法和地方組織法釋義與解答》，法律出版社1997年版，第123-126頁(yè)。

5蔣勁松：《論現(xiàn)代英國(guó)平民院質(zhì)詢制的建立和質(zhì)詢的功用及管理》，《人大研究》1997年第5期。

6[日]阿部照哉：《憲法》（上冊(cè)），中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第247頁(yè)。

7[英]洛克：《政府論》（下篇），商務(wù)印書館1964年版，第91頁(yè)。

8秦前紅、韓樹軍：《我國(guó)人民代表大會(huì)質(zhì)詢權(quán)行使的憲法學(xué)思考》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2008年第3期。

9、10[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），商務(wù)印書館1997年版，第154頁(yè)，第156-161頁(yè)。

11[美]米爾頓·弗里德曼、羅斯·弗里德曼：《自由選擇》，商務(wù)印書館1992年版，第298頁(yè)。

12[美]詹姆斯·M·伯恩斯：《美國(guó)式民主》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1993年版，第189頁(yè)。

13[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版，第264頁(yè)。

14何勤華：《西方法學(xué)史》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第156頁(yè)。

15[英]J·S·密爾：《代議制政府》，商務(wù)印書館1997年版，第80頁(yè)。

16甘超英：《德國(guó)議會(huì)》，中國(guó)民主法制出版社1998年版，第228頁(yè)。

17蔣勁松：《英法議會(huì)質(zhì)詢制度的技術(shù)分析》，人大與議會(huì)研究網(wǎng)（2009年11月5日訪問(wèn)）。

18王廣輝：《比較憲法學(xué)》，武漢水利電力大學(xué)出版社1998年版，第402頁(yè)。

19[英]詹寧斯：《英國(guó)議會(huì)》，商務(wù)印書館1959年版，第123頁(yè)。

20蔣勁松：《英法議會(huì)質(zhì)詢制度的技術(shù)分析》，人大與議會(huì)研究網(wǎng)（2009年11月5日訪問(wèn)）。

21唐曉：《英國(guó)議會(huì)質(zhì)詢?cè)诒O(jiān)督英政府對(duì)伊戰(zhàn)爭(zhēng)中的作用》，《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。

22高曉宇：《完善人大質(zhì)詢政府制度研究》，國(guó)防科技大學(xué)研究生院2005年，第61-65頁(yè)。

23陳斯喜：《詢問(wèn)和質(zhì)詢》，人大與議會(huì)研究網(wǎng)（2009年11月5日訪問(wèn)）。

24、27高曉宇：《完善人大質(zhì)詢政府制度研究》，國(guó)防科技大學(xué)研究生院2005年，第20頁(yè)，第50頁(yè)。

25、26張?jiān)骸秾?duì)澳門特區(qū)立法會(huì)議員質(zhì)詢的分析：1999-2008》，《法學(xué)家》2009年第1期。