鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資的分析與探討

呂光棋 上海鐵路局計(jì)劃統(tǒng)計(jì)處

為全面貫徹和諧鐵路建設(shè)戰(zhàn)略布局，順應(yīng)東部鐵路率先發(fā)展的歷史要求，我局提出了“建設(shè)和諧鐵路局、率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，作為東部鐵路建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，鐵路建設(shè)規(guī)?？涨啊８鶕?jù)國(guó)家《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2008年調(diào)整）》和上海局《2009～2012年發(fā)展規(guī)劃》，預(yù)計(jì)到2012年底，全局營(yíng)業(yè)里程達(dá)到11100 km，復(fù)線、電氣化鐵路分別達(dá)到7 400 km以上，復(fù)線率和電氣化率均超過(guò)65%。時(shí)速200 km/h及以上營(yíng)業(yè)里程達(dá)到5 400 km，客運(yùn)專(zhuān)線里程3 200 km。

投資計(jì)劃管理在建設(shè)項(xiàng)目中起到龍頭作用，是建設(shè)項(xiàng)目投融資工作安排的重要依據(jù)，是控制建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的主要手段，是建設(shè)項(xiàng)目工程進(jìn)展的真實(shí)反映，也是推進(jìn)工程建設(shè)、提升安全質(zhì)量的有力保證。因此，必須加強(qiáng)和規(guī)范基建投資計(jì)劃管理，使之成為以安排建設(shè)項(xiàng)目資金及組成為主，統(tǒng)籌建設(shè)工期、安全質(zhì)量、施工組織和環(huán)境保護(hù)的綜合性、一體化管理工作，從而和諧有序地推進(jìn)我局鐵路建設(shè)。

1 鐵路建設(shè)面臨的形勢(shì)

1.1 確保完成鐵路建設(shè)任務(wù)的形勢(shì)嚴(yán)峻

目前全局鐵路建設(shè)工作呈現(xiàn)時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高的局面，在投資計(jì)劃安排、確保各方資金按期到位、確保工程質(zhì)量和工期等全面完成各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)方面所面臨的形勢(shì)嚴(yán)峻。一是項(xiàng)目多、投資大。2009年基建大中型項(xiàng)目36項(xiàng)，2010年在建項(xiàng)目已達(dá)41項(xiàng)，項(xiàng)目數(shù)量位居全路前茅，遍及管內(nèi)三省一市。2009年完成投資超過(guò)前四年的總和，是“九五”、“十五”期間基建投資總額的2倍之多。2010年全年預(yù)計(jì)完成基建投資將超過(guò)1 000億元，項(xiàng)目投資規(guī)模將達(dá)到5 000億元以上；二是時(shí)間緊、標(biāo)準(zhǔn)高。目前在建項(xiàng)目中客運(yùn)專(zhuān)線、城際鐵路等高等級(jí)、高標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目密集，施工總工期一般在三、四年間，特別是滬寧城際、滬杭客專(zhuān)和虹橋站部分設(shè)施要求在2010年世博會(huì)期間相繼投入運(yùn)營(yíng)，杭甬、寧杭、合蚌客專(zhuān)等高等級(jí)鐵路都按三年工期推進(jìn)，要求2011年建成，施工工期都非常緊。

1.2 項(xiàng)目審批收緊

建設(shè)項(xiàng)目各階段報(bào)審中的相關(guān)條件不斷增加，在完成項(xiàng)建書(shū)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)三個(gè)重要節(jié)點(diǎn)過(guò)程中，相關(guān)的行政審批要求必須嚴(yán)格執(zhí)行，特別是可研階段，包括規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)評(píng)水保和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估（如風(fēng)景名勝、文物保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害、壓覆礦藏、地震危險(xiǎn)等評(píng)估和通航論證等等）各項(xiàng)手續(xù)缺一不可。而隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各級(jí)審批機(jī)構(gòu)在城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、綜合交通樞紐布局、公開(kāi)透明等方面的要求越來(lái)越高。此外，因國(guó)家宏觀調(diào)控，國(guó)家發(fā)改委收緊了項(xiàng)目審批，對(duì)鐵路項(xiàng)目審批進(jìn)行了總量控制，致使如連鹽鐵路這種可研階段各項(xiàng)手續(xù)完備的項(xiàng)目遲遲未獲批復(fù)。

2 鐵路建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 投資控制難度加大

從開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的合寧、合武、沿海鐵路等客運(yùn)專(zhuān)線來(lái)看，工程投資存在初設(shè)超可研、施工圖超初設(shè)的問(wèn)題，究其原因主要為：一是地方政府對(duì)鐵路的建設(shè)越來(lái)越關(guān)注，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大站房規(guī)模等方面提出了更高的要求；二是項(xiàng)目征地拆遷的費(fèi)用呈上升趨勢(shì)，沿線老百姓對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)的環(huán)境要求越來(lái)越高，致使征地拆遷的數(shù)量和單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)均較可研批復(fù)概算有較大的增加；三是目前在建項(xiàng)目數(shù)量多、標(biāo)準(zhǔn)高、工期緊，前期設(shè)計(jì)方案不夠細(xì)致、完善，在技術(shù)方案上存在較多的變更。所有這些都加大了投資控制的難度。

2.2 工程資金到位不及時(shí)

滬寧城際、滬杭客專(zhuān)要求在今年世博會(huì)期間建成通車(chē)，而目前在建的寧杭、合蚌、杭甬、杭州東擴(kuò)建、阜六、宿淮、金山支線改造、寧啟復(fù)線等大部分項(xiàng)目均要求在2011年底前建成，工程均將進(jìn)入攻堅(jiān)階段，為滿(mǎn)足項(xiàng)目的快速推進(jìn)將產(chǎn)生巨額的資金需求。但由于計(jì)劃投資安排中地方出資和銀行貸款比重較大，到位不及時(shí)，嚴(yán)重影響工程進(jìn)展。以2010年為例，已下達(dá)的970.7億元基建投資計(jì)劃中，安排地方資金244.7億元，占投資計(jì)劃的25.2%；安排銀行貸款 371.3億元，占投資計(jì)劃的38.3%。受?chē)?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和銀根收緊的影響，地方資本金到位緩慢，而銀行對(duì)鐵路的貸款也從主動(dòng)貸款逐步轉(zhuǎn)為從嚴(yán)審核，豐沛鐵路由于銀行拒絕融資已影響到項(xiàng)目2010年底開(kāi)通的計(jì)劃。

3 對(duì)策措施和建議

3.1 提前介入項(xiàng)目前期工作

針對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目中擬新開(kāi)工項(xiàng)目多、規(guī)模大、時(shí)間緊的情況，只有提前介入熟悉項(xiàng)目前期工作進(jìn)展情況，才能確保項(xiàng)目早開(kāi)工，完成年度投資任務(wù)。在建設(shè)項(xiàng)目預(yù)可、可研階段，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投融資方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程方案和建設(shè)時(shí)序做一定的了解和熟悉，特別是沿線地方對(duì)項(xiàng)目線位、站房規(guī)模等提出的不同意見(jiàn)予以重點(diǎn)關(guān)注。在建設(shè)項(xiàng)目可研批復(fù)后,在初步設(shè)計(jì)階段時(shí)全面介入，對(duì)照鐵道部《關(guān)于鐵道部基本建設(shè)大中型項(xiàng)目開(kāi)工條件和辦理程序有關(guān)規(guī)定的通知》（鐵計(jì)〔2007〕29號(hào)）中的每項(xiàng)開(kāi)工條件逐一落實(shí)，督促項(xiàng)目建設(shè)單位做好先行用地審批手續(xù)，在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后盡快組織招投標(biāo)工作，及時(shí)將鑒修概算報(bào)部核備，盡量縮短開(kāi)工準(zhǔn)備周期，及時(shí)上報(bào)開(kāi)工報(bào)告。

3.2 科學(xué)編制和下達(dá)投資計(jì)劃

首先，按照項(xiàng)目批準(zhǔn)的總工期和施工組織設(shè)計(jì)，科學(xué)分配分年度完成征地、拆遷、土石方、橋梁、隧道、軌道、四電、房屋等主要工程實(shí)物量，合理安排項(xiàng)目架梁、鋪軌、四電、綜合調(diào)試等主要節(jié)點(diǎn)的工期，采用無(wú)砟軌道的客專(zhuān)項(xiàng)目尤其應(yīng)突出無(wú)砟道床施工工期的安排。其次，按照鐵道部批復(fù)的總概算以及預(yù)備費(fèi)、降造費(fèi)使用情況等，依據(jù)工程投資和完成實(shí)物工作量進(jìn)度相互匹配的原則，分章節(jié)編制年度計(jì)劃建議，科學(xué)地測(cè)算項(xiàng)目分年度資金安排，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更及工程實(shí)際進(jìn)展情況提出計(jì)劃調(diào)整建議。最后，按概算分章節(jié)下達(dá)部安排的投資計(jì)劃，督促各建設(shè)單位嚴(yán)格按照下達(dá)的投資計(jì)劃組織實(shí)施，并要求按照施組設(shè)計(jì)，將年度投資計(jì)劃和與之匹配的工程實(shí)物量，分別細(xì)化到各個(gè)標(biāo)段、各個(gè)工點(diǎn)，明確各個(gè)工程節(jié)點(diǎn)、各個(gè)階段的計(jì)劃目標(biāo)和工作安排，以節(jié)點(diǎn)計(jì)劃保證階段計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，以階段計(jì)劃保證全年計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。

3.3 全過(guò)程投資控制

在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，樹(shù)立全過(guò)程控制投資理念，以規(guī)范運(yùn)作流程為主線，嚴(yán)把工程招標(biāo)、施工組織設(shè)計(jì)、變更設(shè)計(jì)、合同管理、物資采購(gòu)、驗(yàn)工計(jì)價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)行部、局的規(guī)定，最大限度地節(jié)約投資。按照“不留遺憾、不當(dāng)罪人、建精品工程”的要求合力抓好工程建設(shè)，減少因返工導(dǎo)致的重復(fù)投入。同時(shí)強(qiáng)化投入產(chǎn)出的效率觀念，抓住當(dāng)前鐵路建設(shè)原材料價(jià)格處于較低水平的有利契機(jī)，降低建設(shè)成本，努力實(shí)現(xiàn)投資效益最大化。

3.4 解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的“瓶頸”問(wèn)題

項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在影響投資完成和工程進(jìn)度的“瓶頸”問(wèn)題主要有兩方面：一是地方資金不能及時(shí)到位的問(wèn)題。要積極主動(dòng)地與地方政府和投資機(jī)構(gòu)溝通，敦促地方政府落實(shí)部省協(xié)議，抓緊落實(shí)投資資金，力促地方資金的到位率與項(xiàng)目實(shí)時(shí)進(jìn)度基本吻合，滿(mǎn)足項(xiàng)目推進(jìn)的資金需求。首先，將地方出資計(jì)劃根據(jù)工程進(jìn)度按月分劈應(yīng)撥付資金，作為決議材料在合資公司股東大會(huì)或董事會(huì)上表決通過(guò)；其次不厭其煩地向地方投資機(jī)構(gòu)催款，必要時(shí)由路局發(fā)文到省市發(fā)改委進(jìn)行催促協(xié)調(diào)。二是征地拆遷困難重重，目前在建項(xiàng)目不同程度地普遍存在征地拆遷影響工程推進(jìn)的問(wèn)題。為規(guī)范全局建設(shè)項(xiàng)目征地征遷管理，依法、高效地推進(jìn)征地拆遷工作，路局制定下發(fā)了建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷管理實(shí)施細(xì)則。要求項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)與地方人民政府和有關(guān)部門(mén)建立聯(lián)系制度和協(xié)調(diào)機(jī)制，積極爭(zhēng)取沿線各級(jí)人民政府和人民群眾的支持配合，較好地緩解了征地拆遷中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，保證工程建設(shè)如期推進(jìn)。

3.5 加強(qiáng)基建計(jì)劃臺(tái)帳的管理工作

在基建計(jì)劃管理中，必須切實(shí)加強(qiáng)鐵路基本建設(shè)全過(guò)程基礎(chǔ)管理，重點(diǎn)抓好基建計(jì)劃臺(tái)帳的管理工作。臺(tái)賬內(nèi)容包括：建設(shè)項(xiàng)目工程內(nèi)容及形象進(jìn)度、可研批復(fù)總投資及各項(xiàng)款源組成、初步設(shè)計(jì)及變更設(shè)計(jì)批復(fù)總概算、全部工程招標(biāo)降造費(fèi)、歷年投資計(jì)劃、累計(jì)完成分款源投資、工作量以及新增生產(chǎn)能力等信息。尤其對(duì)投資變化情況要求按征地拆遷調(diào)整、料差調(diào)整、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變化等分類(lèi)做好分析，并進(jìn)行實(shí)時(shí)更新。利用這些臺(tái)賬數(shù)據(jù)，通過(guò)匯總分析，按照合理的施工組織，科學(xué)合理地制訂年度投資計(jì)劃和調(diào)整計(jì)劃。