甌江涉河建設(shè)項(xiàng)目管理淺析

任小松

（浙江省麗水市水利局 浙江 麗水 323000）

甌江流域位于浙江省南部，在東經(jīng)118°45′至 121°00′，北緯 27°28′至 28°48′之間，東臨東海，南與飛云江流域交界，西與閩江流域接壤，西北部、北部與錢(qián)塘江、椒江兩流域相鄰。境跨浙江省麗水市的龍泉、慶元、云和、景寧、遂昌、松陽(yáng)、縉云、蓮都、青田，金華市的武義、永康、磐安，溫州市的永嘉、樂(lè)清、甌海、鹿城、龍灣、文成，臺(tái)州市的黃巖和福建省壽寧縣等20個(gè)縣（市、區(qū)）。主流發(fā)源于龍泉與慶元交界的百山祖鍋冒尖西麓龍泉境內(nèi)，自西南向東北流，至麗水折向東南流，貫穿整個(gè)浙南山區(qū)，經(jīng)溫州注入東海。甌江全流域面積18100k m2，干流總長(zhǎng)384km，為浙江省第二大河流。近年來(lái)，甌江水利建設(shè)發(fā)展很快，水利基礎(chǔ)設(shè)施工程面貌煥然一新，尤其是甌江水系兩岸標(biāo)準(zhǔn)堤防的建成，為兩岸區(qū)域的防洪安全提供了有力保障。

1 目前甌江涉河建設(shè)項(xiàng)目管理存在的主要問(wèn)題

1.1 審批制度

甌江是浙江省的省級(jí)重要河道之一，根據(jù)《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》等有關(guān)管理規(guī)定，甌江涉河建設(shè)項(xiàng)目審批實(shí)行二級(jí)審批制度，即由工程所在地的縣級(jí)水行政主管部門(mén)提出初審意見(jiàn)，直接報(bào)經(jīng)省水行政主管單位審定。從目前涉河項(xiàng)目審批管理執(zhí)行情況來(lái)看，實(shí)行二級(jí)審批由于多部門(mén)、多層次的管理單位參與審批，不僅增加了部門(mén)之間協(xié)調(diào)工作，延長(zhǎng)了審批時(shí)間，還增加了申請(qǐng)單位的時(shí)間成本，已越來(lái)越與政府提倡的快速、高效的行政審批不相適應(yīng)。尤其是甌江特有的水特征，對(duì)于時(shí)間性較強(qiáng)的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，審批時(shí)間較長(zhǎng)，往往導(dǎo)致工程錯(cuò)過(guò)最佳建設(shè)時(shí)間。而且，在審批時(shí)有些單位過(guò)多考慮本部門(mén)和本地區(qū)的利益，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批也造成不利影響，影響建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施。因此，進(jìn)一步合理審批制度，減少審批部門(mén)，簡(jiǎn)化審批程序，為涉河工程建設(shè)創(chuàng)造有利的條件是非常必要的。

1.2 管理方式

1988年頒布的《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》，確定了對(duì)河道實(shí)行按水系統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合的新制度，尤其是《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例〉辦法》和《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》，進(jìn)一步明確了甌江河道實(shí)行按水系統(tǒng)一管理和分級(jí)管理的制度。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于條塊分割管理、地區(qū)利益以及河道管理職責(zé)分工不合理等原因，甌江河道分割管理至今仍然存在，實(shí)行統(tǒng)一管理的體制和機(jī)制上還存在著許多矛盾，步履艱難。在實(shí)際執(zhí)行中，各地方、各部門(mén)強(qiáng)調(diào)各自的管理權(quán)限而影響統(tǒng)一管理的現(xiàn)象較普遍，條塊協(xié)調(diào)管理的局面至今未能從根本上扭轉(zhuǎn)。甌江涉河項(xiàng)目作為甌江河道管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，涉河項(xiàng)目管理同樣存在著上述現(xiàn)象。

1.3 監(jiān)管力度

由于歷史和地域原因，水法規(guī)頒布實(shí)施之前，河道管理范圍內(nèi)存在大量建筑物或構(gòu)筑物。水法規(guī)頒布實(shí)施后，其明確要求對(duì)河道管理范圍內(nèi)的建筑物逐步拆除或遷建。但從近幾年來(lái)看，局部地區(qū)的河道管理內(nèi)建筑有增無(wú)減。主要原因有：一是沿江群眾的法律意識(shí)及對(duì)水工程的保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，違法占用河道和水工程的事件時(shí)有發(fā)生。更有甚者，有些人竟然具有“河道內(nèi)既然已有建筑物，多建一座也無(wú)所謂”的思想。二是審批單位把關(guān)不嚴(yán)，項(xiàng)目審批時(shí)未嚴(yán)格按照有關(guān)水法規(guī)和行業(yè)管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三是監(jiān)管不力，管理單位未建立審批后的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)于擅自變更審批或設(shè)計(jì)進(jìn)行建設(shè)未能及時(shí)糾正；或者管理單位巡查力度不夠，違章建筑未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)與處理。最終導(dǎo)致舊違章建筑物未拆除，新違章建筑物又增加的惡性循環(huán)局面，從而加大了河道整治的難度。

2 甌江涉河建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范管理的初步設(shè)想

2.1 建立甌江流域管理機(jī)構(gòu)

加強(qiáng)河道管理，首先必須構(gòu)建強(qiáng)有力的河道管理組織機(jī)構(gòu)。甌江作為浙江省第二大河，是浙江省防洪、灌溉、航運(yùn)、供水、發(fā)電、旅游的主河道，素有麗水溫州人民“母親河”之美譽(yù)。目前甌江河道管理涉及水利、交通、環(huán)保、城建、電力、水產(chǎn)、旅游等多個(gè)行政主管部門(mén)，部門(mén)間職能交叉，各自為政，管理較為混亂。在河道開(kāi)發(fā)和利用的項(xiàng)目審批和實(shí)施中，各單位往往過(guò)多考慮本部門(mén)利益，從而削弱甌江河道資源綜合效益的發(fā)揮。建立甌江流域管理機(jī)構(gòu)，有利于強(qiáng)化河道綜合管理，切實(shí)實(shí)現(xiàn)甌江水利、航運(yùn)、環(huán)保、電力、旅游等統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一管理，從而充分發(fā)揮甌江資源的綜合效益，為甌江兩岸地區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，為當(dāng)?shù)厝嗣裨旄！?/p>

2.2 制定完善的涉河項(xiàng)目管理制度

近十多年來(lái)，隨著《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》以及地方政府相應(yīng)配套的實(shí)施辦法等一系列水法規(guī)的頒布實(shí)施，河道管理已逐漸步入了法制化管理的軌道。但水法規(guī)的頒布實(shí)施僅為河道管理提供宏觀的管理依據(jù)，對(duì)于河道管理范圍內(nèi)涉河項(xiàng)目的建設(shè)和對(duì)河道、水工程的保護(hù)僅作為定性的規(guī)定和要求，在具體實(shí)施河道管理中操作性不強(qiáng)。因此，水利部門(mén)應(yīng)根據(jù)水法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化河道和水工程保護(hù)的管理規(guī)定，制定河道綜合規(guī)劃（包括河道整治規(guī)劃、河道開(kāi)發(fā)和利用總體規(guī)劃等）、各類(lèi)涉河建設(shè)項(xiàng)目的管理技術(shù)要求等相對(duì)微觀的管理規(guī)定，為河道管理提供具體的、可操作的管理依據(jù)。同時(shí)，配套制定相應(yīng)涉河項(xiàng)目管理制度，促使河道管理切實(shí)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化。

2.3 合理的涉河項(xiàng)目審批制度

2.3.1 合理審批層次

從甌江涉河建設(shè)項(xiàng)目審批來(lái)看，執(zhí)行三級(jí)審批制度，不僅審批時(shí)限長(zhǎng)，而且審查一般效果不佳。甌江作為省級(jí)河道，涉河建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)主要須符合項(xiàng)目所在地的地方規(guī)劃和符合甌江河道綜合規(guī)劃、管理的要求，涉河項(xiàng)目建設(shè)的審查也以地方水行政主管部門(mén)和甌江管理機(jī)構(gòu)審查為主，二級(jí)審批制基本上可以達(dá)到審批的要求。因此，甌江涉河建設(shè)項(xiàng)目審批應(yīng)從涉河項(xiàng)目管理實(shí)際出發(fā)，根據(jù)工程建設(shè)的規(guī)模和重要性，分別采取不同審批方式，簡(jiǎn)化審批程序，提高審批效率。一是國(guó)家和省重點(diǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，執(zhí)行縣（市、區(qū)）水行政主管部門(mén)初審、市水行政主管部門(mén)審查、甌江流域管理機(jī)構(gòu)審定的三級(jí)審批制度。二是一般建設(shè)項(xiàng)目，執(zhí)行縣（市、區(qū)）水行政主管部門(mén)初審、甌江流域管理機(jī)構(gòu)審定的二級(jí)審批制度。三是對(duì)于臨時(shí)占用（時(shí)間不超過(guò)1年的）的涉河建設(shè)項(xiàng)目，由縣（市、區(qū)）水行政主管部門(mén)審定，同時(shí)報(bào)甌江流域管理機(jī)構(gòu)備案。

2.3.2 合理審批程序

根據(jù)水法規(guī)和河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批的規(guī)定，無(wú)論在立項(xiàng)還是在可研階段報(bào)批之前，建設(shè)單位都無(wú)法提供建設(shè)項(xiàng)目涉及河道和水工程部門(mén)的詳細(xì)設(shè)計(jì)方案及工程建設(shè)對(duì)河道、堤塘安全影響的補(bǔ)救措施等有關(guān)資料。因此，實(shí)行一次審批既不科學(xué)，也不利于工程建設(shè)。從近幾年涉河項(xiàng)目審批的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)程，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“動(dòng)態(tài)”審批，效果較好。例如，對(duì)于列入基本建設(shè)計(jì)劃的涉河建設(shè)項(xiàng)目分三階段：首先，在工程立項(xiàng)或可研報(bào)批之前，明確建設(shè)項(xiàng)目涉及河道及水工程部分建設(shè)的可行性，提出河道、水利工程的管理和保護(hù)要求；其次，在工程初設(shè)報(bào)批之前，審查工程設(shè)計(jì)涉及河道、水利工程的管理和保護(hù)的可行性及補(bǔ)救工程措施的可行性；最后，工程開(kāi)工之前，審查涉及河道、水利工程部分工程施工方案可行性和審批施工臨時(shí)設(shè)施，界定工程施工占用河道范圍。實(shí)施動(dòng)態(tài)審批，加強(qiáng)與工程設(shè)計(jì)的聯(lián)系，有利于工程設(shè)計(jì)，加快建設(shè)進(jìn)程，同時(shí)避免一次審批如遭遇方案不可行而導(dǎo)致設(shè)計(jì)修改，影響工程建設(shè)進(jìn)程。

對(duì)于未列入基本建設(shè)計(jì)劃和臨時(shí)涉河建設(shè)項(xiàng)目，可適當(dāng)從簡(jiǎn)，只要對(duì)工程建設(shè)方案和施工方案二階段進(jìn)行審查、審批即可。

2.4 建立健全監(jiān)督管理機(jī)制

建立健全的監(jiān)督管理機(jī)制是涉河項(xiàng)目管理的一項(xiàng)必不可少的內(nèi)容。加強(qiáng)涉河項(xiàng)目的監(jiān)督管理，必須對(duì)涉河項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督控制，并根據(jù)涉河項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程，按照不同的對(duì)象，對(duì)關(guān)鍵的要素進(jìn)行監(jiān)督控制。從目前涉河項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程來(lái)看，主要應(yīng)分三個(gè)階段進(jìn)行監(jiān)督控制：一是涉河項(xiàng)目審批階段，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審批單位和審批責(zé)任人的監(jiān)督控制，確保項(xiàng)目審批嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行并確保涉河項(xiàng)目審批公開(kāi)、公正；二是加強(qiáng)對(duì)涉河項(xiàng)目工程施工的監(jiān)督控制，建立工程施工核準(zhǔn)制度，每一施工工序必須經(jīng)審批單位核準(zhǔn)認(rèn)可后，方可進(jìn)行下一工序施工；三是對(duì)工程運(yùn)行情況的監(jiān)督控制。建立涉河工程運(yùn)行報(bào)告制度，涉河工程使用或管理單位應(yīng)定期對(duì)工程進(jìn)行檢查，檢查情況以及處理方案應(yīng)及時(shí)報(bào)告河道管理單位，以便及時(shí)采取措施。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著開(kāi)發(fā)和利用甌江的涉河建設(shè)項(xiàng)目的增加，進(jìn)一步提高涉河項(xiàng)目的管理水平已勢(shì)在必行。為加強(qiáng)和規(guī)范涉河項(xiàng)目管理工作，當(dāng)前的首要任務(wù)是：①必須抓緊建立流域管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)實(shí)行統(tǒng)一管理；②必須進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化審批制度，提高審批效率；③建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，確保項(xiàng)目審批公開(kāi)、公正，并確保批建項(xiàng)目始終按照審批的內(nèi)容和要求實(shí)施。從而，為甌江兩岸社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供更有力的安全保障。陜西水利