檢疫申報三種參照模式利弊分析

楊懷偉，王慶儒，劉情

（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京房山 102488）

思路改變出路，觀念決定前途。多個思路，多條出路。在討論“十二五”房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督工作思路時，有的同志提出，檢疫申報由鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報改為區(qū)級集中申報，由于目前條件不成熟，暫緩實(shí)施。但是我們在理念上進(jìn)行了探討，我們把一些想法歸納起來，拋磚引玉，供大家參考。

一、新《動物檢疫管理辦法》申報檢疫制度分析

2010年1月21日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦簽署2010年第6號農(nóng)業(yè)部令，發(fā)布《動物檢疫管理辦法》。修訂后的《動物檢疫管理辦法》關(guān)鍵詞“申報”出現(xiàn)26次，申報檢疫更規(guī)范，與《動物防疫法》一致。申報是新《辦法》分量最重的關(guān)鍵詞，并且專設(shè)一章。突出表現(xiàn)了檢疫是一種行政許可事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)了檢疫應(yīng)當(dāng)首先由當(dāng)事人提出申請，也就是說沒有當(dāng)事人的申請，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就不能啟動檢疫程序。

《辦法》規(guī)定了檢疫申報程序。包括第七條至第十二條（第二章檢疫申報）、還有第二十七條至第二十九條、第三十二條、第三十七條?！掇k法》明確申報時限有5種情境規(guī)定，第一，出售、運(yùn)輸乳用、種用動物及精液、卵、胚胎、種蛋的，參加展覽、演出和比賽的動物，應(yīng)當(dāng)提前15個工作日申報檢疫；第二，出售、運(yùn)輸動物產(chǎn)品和供屠宰、繼續(xù)飼養(yǎng)的動物，應(yīng)當(dāng)提前3天申報檢疫；第三，合法捕獲野生動物的，應(yīng)當(dāng)在捕獲后3天內(nèi)向捕獲地縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫；第四，向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入相關(guān)易感動物、易感動物產(chǎn)品的，貨主除按規(guī)定向輸出地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫外，還應(yīng)當(dāng)在起運(yùn)3天前向輸入地省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫；第五，屠宰動物的，應(yīng)當(dāng)提前6小時向所在地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫；急宰動物的，可以隨時申報。具體申報可以采取現(xiàn)場申報、電話、網(wǎng)上申報等方式。

老《辦法》沒有“申報”一詞，對“申報檢疫”使用的詞匯是“報檢”。從“報檢”到“申報檢疫”的變化，不僅是使用詞匯的問題，這體現(xiàn)了檢疫工作的社會開放度的提高，是社會對動物衛(wèi)生監(jiān)督按照法律法規(guī)的規(guī)定依法規(guī)范，依法行政，文明執(zhí)法，搞好服務(wù)工作，進(jìn)一步提高工作效率和執(zhí)法水平的要求。新修訂的《辦法》對于內(nèi)容更加豐富，規(guī)定更加詳細(xì)，操作性更加直接。比如，改變了檢疫中現(xiàn)場檢疫的單一操作，改為現(xiàn)場或指定地點(diǎn)實(shí)施檢疫，顯而易見，“指定地點(diǎn)檢疫”大大降低了檢疫的工作量，以往現(xiàn)場檢疫大大耗用檢疫人員的時間和工作資源，檢疫人員在路上往返奔波既浪費(fèi)也沒必要。科學(xué)合理的檢疫報檢點(diǎn)設(shè)置，加上在指定地點(diǎn)的現(xiàn)場檢疫，將大大提高檢疫工作效率。

二、目前檢疫申報的參照模式分析

檢疫申報在全國各地有不同的模式，我們歸納為三種：區(qū)級集中申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集中申報、產(chǎn)地檢疫村級申報，這三種形式各具特點(diǎn)，我們應(yīng)該結(jié)合具體情況選用，也可以實(shí)施混合模式。

（一）檢疫區(qū)級集中申報區(qū)級動物及動物產(chǎn)品的檢疫集中申報在全國各地都有嘗試，河南、新疆、浙江取得了不錯的效果。河南的“報檢110”推行得比較廣泛。這是一種“申報和檢疫分離”的模式，外部監(jiān)督強(qiáng)，前后環(huán)節(jié)也互相監(jiān)督。

河南“動物檢疫報檢指揮中心”，簡稱“動檢110”。是建立一個快速接收和處理報檢信息的指揮平臺，接受群眾投訴、檢舉執(zhí)法人員違法違規(guī)行為，其具體做法是：各縣、區(qū)申請一個便于記憶、尾數(shù)為110的熱線電話，設(shè)專人24小時受理報檢、投訴、舉報和咨詢業(yè)務(wù)。群眾報檢后由報檢指揮中心指派轄區(qū)檢疫人員迅速到場到戶實(shí)施檢疫，做到隨報隨檢，既方便群眾，又提高了產(chǎn)地檢疫工作效率，更便于對產(chǎn)地檢疫工作的監(jiān)督管理。建立“動檢110”首先要求具備足夠的空間、高素質(zhì)的工作人員和必要的設(shè)施設(shè)備；同時要建立接收、傳輸、處理三大信息系統(tǒng)，并確保24小時暢通。各縣、區(qū)要公布舉報電話，實(shí)行“名片式”服務(wù)，將報檢點(diǎn)名稱、地址、檢疫員（助檢員）姓名、聯(lián)系方式、動檢“110”等制成名片，印發(fā)給轄區(qū)所有養(yǎng)殖場（戶）和經(jīng)紀(jì)人，提高他們的主動報檢意識。

浙江省龍游縣畜牧獸醫(yī)局成立了動物及動物產(chǎn)品檢疫報檢中心。中心實(shí)行24小時值班制，全天候統(tǒng)一受理檢疫申報。中心接到貨主檢疫申報后，及時按照就近原則指派動物檢疫員趕赴現(xiàn)場對動物及動物產(chǎn)品進(jìn)行檢疫，對檢疫合格的動物及動物產(chǎn)品出具檢疫證明、加施檢疫標(biāo)志，動物檢疫員在檢疫證明上簽字，并及時將檢疫結(jié)果上報報檢中心統(tǒng)一登記備案。為確保統(tǒng)一報檢工作的順利開展并取得較好成效，報檢中心進(jìn)一步加強(qiáng)了動物檢疫員的培訓(xùn)和考核工作，完善了《聯(lián)場帶戶責(zé)任人工作守則》，制定了《動物檢疫員工作考核辦法》，要求檢疫員自覺服從報檢中心的統(tǒng)一調(diào)派。2008年9月份，新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番地區(qū)畜牧局成立了動物產(chǎn)地檢疫報檢指揮中心，公布全縣統(tǒng)一報檢電話8851110，安排專人負(fù)責(zé)，24小時開機(jī)。報檢指揮中心成立，方便群眾報檢，形成全縣聯(lián)檢協(xié)防，保證檢疫及時到位，及時處理逃檢事件，提高產(chǎn)地檢疫率；隨時對檢疫人員工作情況進(jìn)行監(jiān)督，從而提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量；接受群眾舉報和投訴。畜牧局對于報檢事件及時安排人員了解情況，認(rèn)真處理。報檢指揮中心的成立對產(chǎn)地檢疫工作起到了積極的推動作用。

集中報檢的全面實(shí)施進(jìn)一步加強(qiáng)了動物檢疫工作，為理順動物及動物產(chǎn)品檢疫管理體制，完善動物及動物產(chǎn)品檢疫制度，規(guī)范檢疫工作行為，完善責(zé)任追溯機(jī)制打下基礎(chǔ)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立報檢點(diǎn)目前普遍的方法是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個動物檢疫報檢點(diǎn)，報檢點(diǎn)要固定人員接受報檢申請，公開報檢電話和相關(guān)制度，及時派出人員嚴(yán)格按照操作規(guī)程實(shí)施檢疫，按規(guī)定建立報檢登記臺賬，同時要根據(jù)養(yǎng)殖檔案、防疫臺賬以及防疫聯(lián)場帶戶等制度建立聯(lián)系卡，主動掌握轄區(qū)內(nèi)畜禽生產(chǎn)動態(tài)，及時提醒畜主申報檢疫，工作中要注意文明服務(wù)和規(guī)范操作，為提高產(chǎn)地檢疫率創(chuàng)造有利條件。

這是申報和檢疫“一體化”模式，全國各地普遍采用，運(yùn)行多年取得了很好效果，可也存在一些問題，如外部監(jiān)督力弱，責(zé)任不清，有的勸退報檢，有的借口沒報檢而不檢疫，出現(xiàn)報檢不出檢的現(xiàn)象。

（三）產(chǎn)地檢疫申報點(diǎn)在村為了深化產(chǎn)地檢疫工作，遼寧省錦州市獨(dú)創(chuàng)了將產(chǎn)地檢疫申報點(diǎn)在村。實(shí)行“規(guī)模飼養(yǎng)場+專職檢疫員”、“散養(yǎng)戶+村協(xié)檢員”的產(chǎn)地檢疫模式，使工作變被動監(jiān)督為主動監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域所建立了完整的規(guī)模養(yǎng)殖場、大戶產(chǎn)地檢疫檔案，每個行政村的協(xié)檢員建立散養(yǎng)戶產(chǎn)地檢疫檔案，使產(chǎn)地檢疫工作進(jìn)村到戶，臨欄產(chǎn)地檢疫真正落到了實(shí)處。根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況全市設(shè)立產(chǎn)地檢疫申報點(diǎn)1 110個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)所50個，中心站19個，村級申報點(diǎn)1 041個。全市共聘用協(xié)檢員1 193名。檢疫申報點(diǎn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)均按照統(tǒng)一要求：一臺電話，二塊牌匾(公示板和申報點(diǎn)板)，三件器材(消毒機(jī)、聽診器、體溫計)，四種記錄(申報登記表、社會散養(yǎng)戶登記表、無害化處理記錄、消毒記錄)。在檢疫申報點(diǎn)建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域所檢疫員必須做到半月巡查制和協(xié)同補(bǔ)缺制。村協(xié)檢員接到報檢電話2小時，到場實(shí)施產(chǎn)地檢疫。如果協(xié)檢員接到報檢電話2小時到不了現(xiàn)場，檢疫員必須2小時到場實(shí)施產(chǎn)地檢疫。預(yù)防性常態(tài)化監(jiān)督理念的樹立，確保了產(chǎn)地檢疫率實(shí)現(xiàn)100%。錦州市已構(gòu)建起覆蓋全市的動物產(chǎn)地檢疫運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，完善了由村協(xié)檢員具體實(shí)施產(chǎn)地檢、鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)所負(fù)責(zé)運(yùn)輸檢疫、監(jiān)督所行使全方位監(jiān)督管理的產(chǎn)地檢疫工作模式。

這是種申報和檢疫“高度一體化”的模式，甚至是申報和檢疫一人包辦，投入大，人員多，適合規(guī)?；B(yǎng)殖水平低，養(yǎng)殖高度分散，又?jǐn)?shù)量眾多的地區(qū)，外部監(jiān)督困難。

三、加強(qiáng)動物檢疫申報機(jī)制建設(shè)

（一）采用一套科學(xué)合理的考核指標(biāo)——“報檢率+報檢檢疫率”

評價產(chǎn)地檢疫工作結(jié)果的好壞，我們總是籠統(tǒng)的說檢疫率，但是這個指標(biāo)有一些問題。概念模糊、操作性差，使用起來只能定性，無法定量準(zhǔn)確，缺乏可比性。一般認(rèn)為，檢疫率是經(jīng)過檢疫的動物、動物產(chǎn)品數(shù)量占應(yīng)該檢疫的動物、動物產(chǎn)品總量的百分比。可是實(shí)際上，應(yīng)該檢疫的動物、動物產(chǎn)品總量很難確定，很多人就錯誤地用“出欄數(shù)”或“存欄數(shù)”代替，可是“存欄數(shù)”包括大量父母代畜禽、幼畜禽，而“出欄數(shù)”不一定全部運(yùn)輸、屠宰或出售，對于動物產(chǎn)品就更加無法衡量。所以產(chǎn)地檢疫率是一個模糊概念。

解決這些問題，我們認(rèn)為采用“報檢率+報檢檢疫率”來評價產(chǎn)地檢疫工作更加科學(xué)合理。就是以報檢為分界點(diǎn)，報檢工作用“報檢率”考評，檢疫工作用“報檢檢疫率”考評，并分別采取措施改進(jìn)工作，從根本上推進(jìn)產(chǎn)地檢疫。產(chǎn)地檢疫報檢率是報檢的動物、動物產(chǎn)品數(shù)量占應(yīng)該報檢的動物、動物產(chǎn)品總量的百分比。簡化為報檢動物、動物產(chǎn)品批次之間的百分比。報檢檢疫率是經(jīng)過檢疫的動物、動物產(chǎn)品數(shù)量占報檢的動物、動物產(chǎn)品總量的百分比。簡化為動物、動物產(chǎn)品批次之間的百分比。采用這套科學(xué)合理的考核指標(biāo)，評價產(chǎn)地檢疫工作的可控性、操作性大大加強(qiáng)，起到有用，管用，夠用的作用。

對應(yīng)于檢疫申報的三種參考模式，集中報檢實(shí)際是實(shí)現(xiàn)一種“申報和檢疫分離的程序”，更加能夠發(fā)揮“報檢率+報檢檢疫率”考核指標(biāo)的作用，其實(shí)施更加高效和簡潔。

（二）完善報檢機(jī)制，建立不報檢罰則

在改進(jìn)工作上，提高“報檢檢疫率”，著力在檢疫環(huán)節(jié)，這是我們的常規(guī)工作，應(yīng)該問題不大。而提高“報檢率”，采用電視媒體、發(fā)放宣傳材料等形式，加強(qiáng)對養(yǎng)殖場、屠宰戶、販運(yùn)戶的動物產(chǎn)地檢疫法律法規(guī)的宣傳，提高生產(chǎn)、經(jīng)營者的主動報檢意識，可以提高產(chǎn)地檢疫報檢率。但是這些措施治標(biāo)不治本，因?yàn)樘岣摺皥髾z率”缺少機(jī)制支持。

檢疫是一種行政許可事項(xiàng)，檢疫申報是啟動檢疫的前提。因此，檢疫應(yīng)當(dāng)首先由當(dāng)事人提出申請，也就是說沒有當(dāng)事人的申請動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)就不能啟動檢疫程序。所以，《防疫法》第四十二條第一款明確規(guī)定，屠宰、出售或者運(yùn)輸動物以及出售或者運(yùn)輸動物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫。貨主應(yīng)當(dāng)申報檢疫，可是如果貨主不進(jìn)行申報檢疫，《防疫法》沒有相應(yīng)的罰則，而按照《防疫法》第七十八條規(guī)定“屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸?shù)膭游镂锤接袡z疫證明，經(jīng)營和運(yùn)輸?shù)膭游锂a(chǎn)品未附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志的”，進(jìn)行處罰，很牽強(qiáng)，費(fèi)周折，辦案技巧高，執(zhí)法難度大，執(zhí)行力弱。

盡管有一種意見認(rèn)為，行政許可不申請不應(yīng)該受到處罰，但是，“逃避檢疫”相關(guān)罰則進(jìn)行處罰卻是有法可依的。因此，我們建議《防疫法》或者在配套法規(guī)里，按照修訂后的《動物檢疫管理辦法》，應(yīng)該繼續(xù)完善報檢機(jī)制，建立不報檢罰則。明確規(guī)定應(yīng)該申報檢疫而未進(jìn)行申報檢疫的，應(yīng)該按“逃避檢疫”相關(guān)罰則受到處罰，具體處罰力度不低于《防疫法》第七十八條規(guī)定。同時，明確養(yǎng)殖者的報檢責(zé)任，處罰應(yīng)比處罰貨主力度適當(dāng)加大。

（略）