優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)研究

殷海善，劉軍芳

（1.山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源綜合考察研究所，山西太原030006；2.山西省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃院，山西太原030024）

耕地保護(hù)是我國(guó)當(dāng)前一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)。我國(guó)采取了國(guó)際上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但從全國(guó)第二次農(nóng)村土地調(diào)查的初步結(jié)果來(lái)看，耕地保護(hù)并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，因此，如何有效保護(hù)耕地成為一個(gè)重大的課題。2008年10月黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的“中央推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定”提出，要?jiǎng)澏ㄓ谰没巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)。湖北省監(jiān)利縣已經(jīng)開始制訂劃定和保護(hù)永久性基本農(nóng)田試點(diǎn)工作方案，開始了對(duì)我國(guó)永久性基本農(nóng)田保護(hù)的探索[1]。本研究以耕地中的優(yōu)質(zhì)耕地為對(duì)象進(jìn)行探索，根據(jù)其特點(diǎn)和重要性提出優(yōu)質(zhì)耕地永久、剛性保護(hù)的觀點(diǎn)，這或許是有效保護(hù)耕地的可行方法。

1 優(yōu)質(zhì)耕地的特征

1.1 數(shù)量很少

耕地質(zhì)量高低，主要依據(jù)所處的地理環(huán)境條件及耕地的水、肥、氣、熱、土等因素的組合狀況來(lái)衡量，山西省特殊的地理生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致了耕地質(zhì)量總體上比較差，其特征為旱耕地多、低產(chǎn)田多。按照全國(guó)農(nóng)用地分等成果，全國(guó)農(nóng)用地（指耕地和后備耕地資源）分為優(yōu)等地、高等地、中等地和低等地4等，優(yōu)等地占全國(guó)農(nóng)用地評(píng)定總面積的2.67%，高等地占全國(guó)農(nóng)用地評(píng)定總面積的29.98%，優(yōu)等地和高等地占農(nóng)用地的30.65%[2]。

山西耕地總體等級(jí)水平低于全國(guó)耕地的平均水平。按照《山西省農(nóng)用地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)定》指標(biāo)參數(shù)要求分等和等別綜合的結(jié)果，全省耕地等別分布在3～26等，其中，11～26等分別為具備灌溉條件的溝川地、灘地、盆地，作為高等地占全省耕地面積的14.25%；7～10等為勉強(qiáng)能夠灌溉的各類耕地，作為中等地占全省耕地面積的20.09%；3～6等分別為石質(zhì)坡耕地、石質(zhì)梯田上的旱地、黃土梯田上的旱地，作為低等地占全省耕地面積的65.65%[3]。從山西省耕地等別與面積關(guān)系中可看出，山西耕地絕大部分是3～6等的低等地，等別比較高的11～26等的耕地僅占山西耕地面積的14.25%，高等別耕地非常稀缺。

1.2 產(chǎn)量極高

高等別耕地的自然條件好、基礎(chǔ)設(shè)施齊全，農(nóng)作物產(chǎn)量高，這一點(diǎn)是中等地、低等地?zé)o法比擬的。按照農(nóng)用地自然質(zhì)量分等和標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量的關(guān)系，高等耕地的產(chǎn)量是低等耕地的5.29倍[3]。如果考慮到成本收益和自然風(fēng)險(xiǎn)，高等別地的優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)高于低等別地。這就印證了民諺“一畝川頂十畝山”、“寧種一畝川，不種一畝山”的正確性。

1.3 易占用

山西省耕地中的優(yōu)等地和高等地，主要分布于地勢(shì)平坦開闊、水資源豐富、光照充足的晉南盆地等幾個(gè)盆地。該區(qū)土地肥沃，灌溉發(fā)達(dá)，光溫水資源組合相對(duì)較好，農(nóng)耕歷史悠久，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)達(dá)，是山西省最重要的糧棉菜產(chǎn)區(qū)。但該區(qū)域土地平坦、交通方便、人口稠密、勞動(dòng)力豐富，也正是各類非農(nóng)建設(shè)占用的首選目標(biāo)，也是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展果樹的首選目標(biāo)。而邊遠(yuǎn)的坡耕地、劣質(zhì)梯田，并不是各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占地的目標(biāo)。因此，耕地保護(hù)與非農(nóng)建設(shè)占地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占地的矛盾，集中表現(xiàn)在高等別耕地上?？梢哉f(shuō)，優(yōu)等地保護(hù)是耕地保護(hù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是保護(hù)糧食生產(chǎn)能力的關(guān)鍵，則耕地保護(hù)的緊迫任務(wù)是保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地。

建設(shè)占用可灌溉耕地是一個(gè)帶有普遍性的嚴(yán)重問(wèn)題[4]。根據(jù)山西省農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料，從1996年到2005年，山西省有效灌溉面積從80.37萬(wàn)hm2降低到72.57萬(wàn)hm2，10年時(shí)間里降低了9.70%。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用優(yōu)質(zhì)耕地的情況同樣比較嚴(yán)重?，F(xiàn)在以臨猗縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為例說(shuō)明。臨猗縣是山西省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件最好的一個(gè)縣，全省的20等地僅分布在臨猗縣境內(nèi)，該縣氣候溫和，土壤肥沃，光照充足，灌溉便利，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得天獨(dú)厚。從20世紀(jì)90年代開始調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)后，土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以前，臨猗縣商品糧和商品棉曾分別占到山西省總量的1/7和1/8；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以后，臨猗縣成為全國(guó)水果十強(qiáng)縣。用2005年和1980年比較，臨猗縣耕地面積減少30.01%，其中小麥面積降低58.22%，而水果產(chǎn)量擴(kuò)大97.28倍，果園用地面積增加很多。高等別耕地較多的縣，從耕地到園地的轉(zhuǎn)變非常巨大，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。

1.4 難補(bǔ)償

目前，耕地占補(bǔ)平衡主要是靠開發(fā)后備資源實(shí)現(xiàn)的，而山西省耕地后備資源比較短缺，尤其是集中連片的耕地后備資源已經(jīng)所剩無(wú)幾。當(dāng)前在生態(tài)保護(hù)的要求下，耕地后備資源中灘涂地和沼澤地多被列入濕地保護(hù)區(qū)，開發(fā)受到限制。山西省受到水資源缺乏限制，荒草地開發(fā)和新的水澆地建設(shè)難度很大、成本很高[5，6]?？梢哉f(shuō)，山西省耕地后備資源數(shù)量和質(zhì)量的限制，不能夠承擔(dān)耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡的重任，更難承擔(dān)耕地占補(bǔ)質(zhì)量平衡的重任。

耕地中的優(yōu)等地、高等地，甚至有配套水利設(shè)施的水澆地、水田、菜地，具有特別高的土地生產(chǎn)力。而通過(guò)占補(bǔ)平衡雖然一般能夠?qū)崿F(xiàn)耕地?cái)?shù)量的平衡，卻難以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)質(zhì)量的平衡。因此，珍貴的優(yōu)質(zhì)耕地具有永久保護(hù)的必要。

2 優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)區(qū)劃定的探索

2.1 保護(hù)范圍

劃定優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)耕地的質(zhì)量和等級(jí)，綜合考慮地塊大小、交通和水利等因素，劃定最值得保護(hù)的土地，包括一切最優(yōu)質(zhì)的農(nóng)用地。

優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)區(qū)的內(nèi)核是優(yōu)質(zhì)耕地。由于質(zhì)量的相對(duì)性，優(yōu)質(zhì)耕地又包括2個(gè)層次。優(yōu)質(zhì)耕地的核心是依據(jù)山西省農(nóng)用地分等成果，將高等地和優(yōu)等地全部保護(hù)起來(lái)，這一部分面積約占山西省耕地總面積的14%；優(yōu)質(zhì)耕地的主體是山西省配套有水利灌溉設(shè)施、具備灌溉條件的水澆地、菜地和水田，按照全省農(nóng)用地分等定級(jí)成果，面積約為50.76萬(wàn)hm2。殷海善等[7]認(rèn)為，可以把園地列入優(yōu)質(zhì)耕地特別保護(hù)區(qū)的范圍內(nèi)，原因是土地平坦、具備水利灌溉設(shè)施、光熱資源適宜，且高等級(jí)園地是由高等級(jí)耕地轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的，同樣具有永久保護(hù)的價(jià)值。山西省優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)區(qū)，主要分布在晉南盆地、上黨盆地、晉中盆地、忻定盆地、大同盆地。

此外，地級(jí)市還可以根據(jù)各市的具體情況劃定地方的優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)區(qū)，如陽(yáng)泉市，可以將對(duì)桃河灌區(qū)、娘子關(guān)灌區(qū)以及郊區(qū)蔬菜基地三片優(yōu)質(zhì)農(nóng)地劃為優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)區(qū)。

2.2 保護(hù)內(nèi)容

優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)的內(nèi)容包括三方面：一是免于開發(fā)，數(shù)量不能少；二是免于破壞，質(zhì)量不能降；三是要持續(xù)建設(shè)，質(zhì)量能穩(wěn)定提高。優(yōu)質(zhì)耕地免于開發(fā)是指優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)該只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的活動(dòng)，嚴(yán)禁各類非農(nóng)建設(shè)。優(yōu)質(zhì)耕地免于破壞是指優(yōu)質(zhì)耕地不僅禁止非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用，還限制一定范圍內(nèi)的工業(yè)項(xiàng)目，尤其是采礦、焦化等工業(yè)項(xiàng)目，保護(hù)水系不被破壞，保護(hù)水土不被污染。優(yōu)質(zhì)耕地建設(shè)是指對(duì)于優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)區(qū)，要通過(guò)實(shí)施土地整理項(xiàng)目，完善生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，穩(wěn)定提高耕地質(zhì)量。

2.3 保護(hù)方法

因?yàn)閮?yōu)質(zhì)耕地是稀缺的，而建設(shè)用地是可選擇的，因此，在建設(shè)用地避讓的情況下，做到優(yōu)質(zhì)耕地剛性保護(hù)。

優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)的方法是“強(qiáng)高壓線”，一切建設(shè)項(xiàng)目都要回避，即城鎮(zhèn)建設(shè)要避讓，工礦建設(shè)要避讓，交通建設(shè)要避讓，即使是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)有重大影響的重點(diǎn)交通、水利、能源、軍事項(xiàng)目也要避讓；地方政府沒(méi)有批準(zhǔn)占用的權(quán)力，國(guó)務(wù)院同樣也沒(méi)有批準(zhǔn)占用的權(quán)力；規(guī)劃修編不能夠調(diào)整優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)區(qū)，以往借助規(guī)劃修編調(diào)整優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)區(qū)的范圍和用途的途徑要堵死，使其成為真正的永久保護(hù)區(qū)。

3 優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)與基本農(nóng)田保護(hù)的關(guān)系

基本農(nóng)田保護(hù)是耕地保護(hù)的內(nèi)容，優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)與基本農(nóng)田保護(hù)的目的是一致的，都是為了我國(guó)的糧食安全，但是優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)與基本農(nóng)田保護(hù)是有細(xì)微差異的，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

3.1 設(shè)立原則不同

依據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第二條規(guī)定，基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，標(biāo)準(zhǔn)是客觀的，不因人為因素而調(diào)整，可以確保為子孫留下保命田。

3.2 保護(hù)數(shù)量不同

從耕地保護(hù)的角度講，全部基本農(nóng)田變成永久基本農(nóng)田是很好的，但是保護(hù)耕地的目標(biāo)包括保障吃飯和保障發(fā)展2個(gè)方面，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)必然要占用土地（包括耕地），因此占耕地面積80%以上的基本農(nóng)田全部劃成永久保護(hù)區(qū)恐怕有一定困難。而優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)區(qū)僅限于具備水利設(shè)施的優(yōu)質(zhì)耕地和優(yōu)質(zhì)園地，面積約占耕地總面積的30%，數(shù)量比較少，容易保護(hù)。

3.3 保護(hù)強(qiáng)度不同

當(dāng)前，建設(shè)占用耕地實(shí)行先行補(bǔ)充耕地制度，經(jīng)過(guò)一定程序，基本農(nóng)田的用途也可以改變，即符合法定條件、確需改變和占用基本農(nóng)田的，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以占用。這說(shuō)明所謂耕地保護(hù)紅線是有彈性的，所謂基本農(nóng)田保護(hù)高壓線有時(shí)是“不帶電”的[8]。而優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)是剛性的，執(zhí)行最堅(jiān)決的保護(hù)制度，任何非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目都不得占用，任何一級(jí)政府都沒(méi)有權(quán)力占用。

4 配套政策

優(yōu)質(zhì)耕地永久保護(hù)區(qū)建設(shè)需要調(diào)動(dòng)直接耕種耕地的農(nóng)民和管理耕地的地方政府的積極性，即一要給農(nóng)民補(bǔ)貼，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，二要給地方政府補(bǔ)貼，提高地方政府保護(hù)耕地的積極性。

按照基本農(nóng)田保護(hù)條例，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)不能種樹、挖塘，限制了農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民缺乏保護(hù)耕地的積極性。國(guó)家要解決好保護(hù)耕地和增加農(nóng)民收入的關(guān)系，而農(nóng)民要承擔(dān)保護(hù)耕地、保障糧食安全的社會(huì)責(zé)任，理應(yīng)得到社會(huì)補(bǔ)償。通過(guò)耕地保護(hù)補(bǔ)貼，使農(nóng)民在永久優(yōu)質(zhì)耕地上安心種好以糧食為主的農(nóng)作物，確保國(guó)家糧食安全。美國(guó)的《農(nóng)地保護(hù)政策法》規(guī)定，對(duì)納入保護(hù)計(jì)劃耕地的所有者給予補(bǔ)貼，這可以給中國(guó)提供借鑒。我國(guó)從2004年開始實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，并且隨著各級(jí)政府財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度將逐年提高，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的制度也已經(jīng)建立，以后應(yīng)逐步完善。

此外，有必要對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)采取適當(dāng)補(bǔ)助的政策。糧食主產(chǎn)區(qū)一般是糧食生產(chǎn)多、財(cái)政收入低，由于追求地方政績(jī)和地方財(cái)政收入，地方政府成為我國(guó)占用耕地發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的積極推動(dòng)者。因?yàn)楦乇Ｗo(hù)具有外部性，所以應(yīng)該對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)給予利益補(bǔ)償，讓糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府一心一意發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。好在“建立健全糧食主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)”已經(jīng)列入《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》[9]，且有望逐步得到落實(shí)。而永久保護(hù)的優(yōu)質(zhì)耕地面積比較少，國(guó)家承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)比較小。

5 結(jié)語(yǔ)

一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地得到永久保護(hù)，可以保證國(guó)家具備比較穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)能力，從而保證食物供給的持續(xù)生產(chǎn)能力。不論是高等別的耕地，還是一般具備水利設(shè)施的耕地和園地，山西省有灌溉條件的優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地非常珍貴，值得永久保護(hù)，需要永久保護(hù)，也能夠永久保護(hù)。

［1］ 黃建平，柳建軍.彰顯保護(hù)的剛性——?jiǎng)澏ㄅc保護(hù)永久性基本農(nóng)田的思考[J].中國(guó)土地，2009（3）：54-56.

［2］ 國(guó)土資源部土地利用管理司，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，國(guó)土資源部土地整理中心.全國(guó)農(nóng)用地（耕地）分等十年礪劍結(jié)碩果[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2009-09-28.

［3］ 山西省國(guó)土資源廳.山西省農(nóng)用地分等技術(shù)報(bào)告[M].北京：中國(guó)大地出版社，2010.

［4］ 梁建川，王彥平.對(duì)山西省1992年建設(shè)占用水澆地的調(diào)查報(bào)告[J].水利經(jīng)濟(jì)，1993（3）：4-5.

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［6］ 池寶亮.山西旱地農(nóng)業(yè)發(fā)展的水問(wèn)題 [J].山西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，38（1）：31-34.

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［8］ 王傳元.基本農(nóng)田保護(hù)高壓線不能缺電 [N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2009-09-15.

［9］ 國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/8338354.html/2008-11-14.