我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)若干問題研究＊

張宗亮

(山東警察學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)若干問題研究＊

張宗亮

(山東警察學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),是合理配置農(nóng)地資源,實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營,發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要條件。但長期以來,由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度固有的缺陷、農(nóng)業(yè)比較收益較低和我國城市化水平嚴(yán)重滯后,以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的“內(nèi)卷化”等因素,嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。同時(shí),在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中還存在侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制或誘導(dǎo)流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化程度低,以及流轉(zhuǎn)土地的“非糧化、非農(nóng)化”現(xiàn)象等不容忽視的問題,影響了土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。對于這些問題,我們必須采取有效措施加以解決,才能保證土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);制約因素;農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度;農(nóng)業(yè)比較收益;社會(huì)保障

改革開放以來,我國確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。隨著這一基本經(jīng)營制度的逐步完善,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題日益突顯出來。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織,即保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題,從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始實(shí)施起,中央就一直高度重視。自1984年中央1號文件首次提出允許農(nóng)戶經(jīng)集體同意可以轉(zhuǎn)包承包地給種田能手,到2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策上升為法律規(guī)定?？梢钥闯?中央的政策是明確地、連續(xù)的,而且是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步完善的。特別是黨的十七屆三中全會(huì)在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中,又進(jìn)一步提出在確保土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地。從而使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為新一輪農(nóng)村改革的核心問題。

盡管中央和地方政府部門始終支持和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn),但在我國并沒有出現(xiàn)預(yù)期的大規(guī)模流轉(zhuǎn)的局面。一方面,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率低、進(jìn)程緩慢。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示,到2008年底,全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積僅有1.09億畝,占農(nóng)戶承包耕地總面積的8.9%。①數(shù)據(jù)來源于《人民日報(bào)》2009年8月4日。另一方面,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展極不平衡。東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市流轉(zhuǎn)面積明顯高于中西部省市。

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)何以如此緩慢

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)何以如此緩慢,究竟是什么因素制約了土地流轉(zhuǎn)?對于這一問題,筆者認(rèn)為以下幾方面因素較為突出:

(一)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度固有的缺陷

目前,理論界基本一致的觀點(diǎn)是:“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)在的缺陷是制約土地流轉(zhuǎn)的最大障礙”。筆者贊同這一觀點(diǎn)。但也有學(xué)者提出了質(zhì)疑,認(rèn)為:“假定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)十分明晰,那么農(nóng)地的流轉(zhuǎn)就能夠達(dá)到很高的程度。試問,這一命題能夠成立嗎?”②肖文韜:《交易封閉性、資產(chǎn)專用性與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》,《學(xué)術(shù)月刊》2004年第4期。誠然,在當(dāng)今中國現(xiàn)階段,即使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已十分完備也并不必然導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的加快。但是在我們看來,如果沒有完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度作保障,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就不可能健康發(fā)展,更不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模流轉(zhuǎn)的局面。因此說,土地流轉(zhuǎn)需要以完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ),這是一個(gè)涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的根本問題。這個(gè)問題不解決,農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)業(yè)的制度基礎(chǔ)就不牢固。

對我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度作進(jìn)一步的考察就會(huì)發(fā)現(xiàn),其缺陷突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面,嚴(yán)重制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛置,所有權(quán)界定不明晰。我國《憲法》規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有。關(guān)于集體所有的主體,根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定,其表現(xiàn)形式有三種:村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。但實(shí)際情況是多數(shù)農(nóng)民對土地究竟歸誰所有并不清楚,據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示,認(rèn)為自己耕種的承包地所有權(quán)屬于國家的占41.91%,屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體的占3.56%,屬于村集體的占29.57%,屬于村小組的占6.23%,屬于個(gè)人的占17.62%。①胡新橋、余飛:《權(quán)利主體迷失,農(nóng)地所有權(quán)急需立法厘清》,《法制日報(bào)》2010年 1月 6日第4版。這說明農(nóng)民對承包地的所有權(quán)主體缺乏基本的了解。導(dǎo)致農(nóng)民對集體土地所有權(quán)主體產(chǎn)生認(rèn)知錯(cuò)誤的重要原因,在于“農(nóng)民集體”在我國現(xiàn)行法律中并沒有明確界定,不是一個(gè)內(nèi)涵確定的法律概念,這使得“農(nóng)民集體”在現(xiàn)實(shí)中很難找到對應(yīng)的載體。正是“農(nóng)民集體”的這種不明晰性造成的所有權(quán)主體缺位,導(dǎo)致農(nóng)民利益受損和農(nóng)地糾紛頻頻產(chǎn)生,給土地流轉(zhuǎn)帶來了很大的負(fù)面影響。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺,缺乏穩(wěn)定性、安全性和排他性。農(nóng)村土地是通過締結(jié)土地承包經(jīng)營合同的形式劃歸農(nóng)民使用的,然而,這一土地承包經(jīng)營權(quán)是由國家土地所有權(quán)間接派生和農(nóng)民集體土地所有權(quán)直接派生的,并不具有真正意義上的獨(dú)立性和完整性。②禹桂枝:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的》,《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期。承包經(jīng)營權(quán)下的幾種權(quán)利,如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán),都受到不同程度的限制,這使得土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不全,弱化了它本應(yīng)具有的產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、完全排他性和安全性。在這種土地權(quán)利制度下,農(nóng)民對土地中長期投資的積極性不高,在土地經(jīng)營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經(jīng)營在所難免,從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善乏力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益偏低,進(jìn)而降低了農(nóng)民對農(nóng)地的有效需求,一定程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

(二)我國農(nóng)業(yè)比較收益低下

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,資本的本性就是追求利潤的最大化。資本的逐利性決定了它總是從比較收益低的領(lǐng)域流向比較收益高的領(lǐng)域。資本在不同領(lǐng)域的流動(dòng)會(huì)引起不同領(lǐng)域資源配置的改變。同樣,在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,農(nóng)業(yè)的比較收益也是決定資本的投入,以及是否擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模的根本性因素。

農(nóng)民作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”,是否選擇流轉(zhuǎn)土地,要綜合比較各種收益,從而選擇比較收益最高的方面來進(jìn)行決策。也就是說,當(dāng)農(nóng)業(yè)的比較收益高于其他部門時(shí),投入到農(nóng)業(yè)的資本就會(huì)相對較多;反之,投入到農(nóng)業(yè)的資本就會(huì)相對較少。從這個(gè)意義上講,農(nóng)業(yè)比較收益高,土地流轉(zhuǎn)需求就會(huì)相對旺盛,農(nóng)業(yè)比較收益低,土地流轉(zhuǎn)需求就會(huì)相對缺乏。

我國農(nóng)業(yè)的比較收益偏低。農(nóng)業(yè)本身屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),除了要承擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)之外,農(nóng)業(yè)資源稟賦、勞動(dòng)者素質(zhì)和生產(chǎn)方式等往往對農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益有很大影響。與發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)相比,我國農(nóng)業(yè)人口眾多、人均農(nóng)業(yè)資源有限,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)資源稟賦要素較差,農(nóng)村勞動(dòng)力的綜合素質(zhì)和勞動(dòng)技能低下,科技在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)用和貢獻(xiàn)率還不高,直接導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不強(qiáng),生產(chǎn)效率較低。農(nóng)產(chǎn)品成本一直居高不下,而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格卻一直在低水平徘徊,在成本和價(jià)格的雙重?cái)D壓下,農(nóng)業(yè)比較收益一直較低。我國農(nóng)業(yè)比較收益長期偏低的狀況,使社會(huì)資本失去了向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入的愿望,導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場需求嚴(yán)重不足。實(shí)際上,在沿海一些發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)的地區(qū),社會(huì)資本向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投入是十分活躍的,社會(huì)資本通過訂單式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),或公司加農(nóng)戶的經(jīng)營模式使先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)得到了廣泛運(yùn)用,轉(zhuǎn)包、租賃、股份合作等土地流轉(zhuǎn)形式也得到迅速發(fā)展,農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營較為普遍,究其原因主要在于外向型農(nóng)業(yè)的比較收益大大高于內(nèi)向型農(nóng)業(yè)的比較收益。因此,農(nóng)業(yè)比較收益低下是影響農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的重要因素之一。

(三)我國工業(yè)化、城市化發(fā)展水平嚴(yán)重滯后

相關(guān)研究表明,一個(gè)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模大小與該地區(qū)工業(yè)化、城市化的發(fā)展水平正相關(guān)。城市化是吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的載體和橋梁。只有城市化及其相關(guān)二三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,使農(nóng)民真正離開土地融入城市,才能消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。

盡管我國已處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段,城市化進(jìn)程不斷加快,但我國的城市化率仍相對較低,全國還有超過半數(shù)的人口居住在農(nóng)村,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力仍占到社會(huì)從業(yè)人員總數(shù)的50%以上。同時(shí),雖然城市化提供了農(nóng)民大規(guī)模遷徙和流動(dòng)的條件與空間,但卻因?yàn)槌青l(xiāng)二元戶籍制度、社會(huì)身份管理制度的存在,而未能出現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城市中大規(guī)模結(jié)構(gòu)性沉淀的社會(huì)效果。①戚攻:《我國工業(yè)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》,《探索》2008年第3期。在一定的歷史時(shí)期內(nèi),相當(dāng)一部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民還不具備脫離土地能夠生存的能力,農(nóng)業(yè)收入仍然是其收入的重要來源,未能完全融入城市。這就決定了我國農(nóng)村土地在短期內(nèi)不可能出現(xiàn)大規(guī)模流轉(zhuǎn)的局面,尤其是對中西部廣大地區(qū)而言更是如此。有關(guān)調(diào)查顯示,中西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積要低于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),其原因就在于東部沿海發(fā)達(dá)省市城市化水平明顯高于中西部地區(qū),有著發(fā)達(dá)的二三產(chǎn)業(yè),吸納了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力,并較好地解決了農(nóng)民市民化的問題。而中西部地區(qū)不僅城市化水平滯后,而且二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力不足,大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力以到東部發(fā)達(dá)地區(qū)打工為主。因而,這類地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)一般發(fā)生在外出務(wù)工者和留守村莊的農(nóng)戶之間,要么是基于親戚、朋友關(guān)系而由轉(zhuǎn)入者無償代種,要么是以較低的價(jià)格轉(zhuǎn)包,大都以短期流轉(zhuǎn)為主。由于土地流轉(zhuǎn)大都限于一個(gè)村莊范圍內(nèi),在國家土地政策不發(fā)生明顯變化的條件下,熟人社會(huì)的一整套行為規(guī)則保證了土地協(xié)議的有效執(zhí)行。流出土地的一方在回村后還可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的協(xié)議要回自己的土地。這樣,在經(jīng)濟(jì)形勢較好時(shí),外出的農(nóng)民能夠在城市中打工,一旦因經(jīng)濟(jì)衰退而失業(yè)時(shí),所承包的土地又成為他們生存的“避風(fēng)港”。②郭亮:《土地流轉(zhuǎn)的三個(gè)考察維度》,《調(diào)研世界》2009年第4期。因此,在我國城市化水平還明顯滯后,還沒有為農(nóng)民創(chuàng)造更穩(wěn)定、有更高收入的就業(yè)機(jī)會(huì),以及農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全的情況下,農(nóng)村土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)是很難實(shí)現(xiàn)的。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在哪些問題

目前來看,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅在制度和體制層面存在障礙性因素,而且在實(shí)踐層面也存在不少問題。這些問題如果解決不好,同樣會(huì)嚴(yán)重影響土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。我們通過對大量實(shí)證研究的分析發(fā)現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)過程中主要存在以下四個(gè)方面的突出問題:

(一)地方政府部門職能錯(cuò)位,侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

土地承包經(jīng)營權(quán)是國家賦予農(nóng)民的一項(xiàng)最基本的權(quán)利,任何組織和個(gè)人都不得干擾和侵害。但實(shí)際操作中,一些地方政府及有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級組織不按國家有關(guān)規(guī)定操作,存在著侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益的現(xiàn)象。有的基層政府沒有全面落實(shí)土地延包、確權(quán)的規(guī)定,與農(nóng)民簽訂的承包合同不規(guī)范,經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不到戶,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有得到落實(shí)。有的基層政府以“搞規(guī)模化經(jīng)營,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”為由,靠行政手段違法強(qiáng)行收回農(nóng)民全部或部分承包地,片面求規(guī)模,大搞土地兼并。有的基層政府采取“反租倒包”的形式,變相集中農(nóng)民的承包地對外發(fā)包。這種“反租倒包”實(shí)質(zhì)上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織或村級組織取代農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)的主體,代替農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地,往往是先將農(nóng)戶的承包地包給開發(fā)商,再回過頭來找農(nóng)戶辦理租地手續(xù)。如據(jù)《半月談》記者在河南省某地的調(diào)查,一些地方把村里的承包地圍圈起來,逼迫群眾把地反租給鄉(xiāng)政府,由鄉(xiāng)政府再轉(zhuǎn)包給開發(fā)商。更有甚者,一些地方在土地流轉(zhuǎn)中踢開農(nóng)民,把“凈地”整體流轉(zhuǎn)給企業(yè)經(jīng)營,這種做法雖然迅速形成了規(guī)?；N植,企業(yè)效益猛增,但出租土地的農(nóng)民卻因此收入下降。③《土地流轉(zhuǎn):9億農(nóng)民的命根子能否“活”起來》,轉(zhuǎn)引自新華網(wǎng),2007年 7月 29日。

還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織把土地流轉(zhuǎn)作為增加財(cái)政收入的重要來源,采取各種手段與民爭利,隨意截留、挪用、扣繳土地流轉(zhuǎn)收益。如,在有些以股份制形式流轉(zhuǎn)土地的過程中,農(nóng)戶按田畝入股可以獲得租金和分紅收益,但在租金和紅利的分配中,由于缺乏明確的法律或條例監(jiān)管,監(jiān)督不力,部分租金和分紅收益被村干部截留。在有些以村集體名義集中農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)的過程中,村集體只付給農(nóng)戶基本地租,而大部分級差地租和增值收益被村干部截留和挪用;還有的村集體以各種名目再扣繳農(nóng)民的部分租金,農(nóng)民實(shí)際拿到的收入所剩無幾。這些損害農(nóng)民土地承包利益的行為,在一定程度上挫傷了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

(二)地方政府有關(guān)部門及村級組織違背農(nóng)民意愿,強(qiáng)迫、誘導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地

市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),是一個(gè)合意的契約過程。任何組織和部門,都不能代替農(nóng)民,并違背農(nóng)民的意愿進(jìn)行強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前特別應(yīng)該引起警惕的是,不少地方政府在現(xiàn)有的政績目標(biāo)壓力和自身利益的驅(qū)使下,往往過多使用行政手段強(qiáng)制或誘導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。如某市為了加快土地流轉(zhuǎn)步伐,于2005年專門出臺(tái)了“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法”,把土地流轉(zhuǎn)工作列入年終對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道目標(biāo)責(zé)任制考核,并每年安排專項(xiàng)資金用于土地流轉(zhuǎn)工作獎(jiǎng)勵(lì)。2008年該市政府又出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的若干意見》,規(guī)定從2008年起,市財(cái)政連續(xù)三年每年撥出1000萬元資金專項(xiàng)用于土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。對當(dāng)年新增連片規(guī)模流轉(zhuǎn)土地在50畝以上,流轉(zhuǎn)期限在5年以上,按實(shí)際流轉(zhuǎn)面積一次性給予流出戶每畝200元的資金補(bǔ)助,一次性給予所屬鎮(zhèn)村每畝60元的獎(jiǎng)勵(lì)。①吳百花:《土地流轉(zhuǎn)過程中的多元主體博弈分析》,《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第2 期。

從有關(guān)調(diào)查來看,對這種變相定指標(biāo)、限面積流轉(zhuǎn)土地的做法,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的態(tài)度同樣是積極的。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門下發(fā)文件,對土地流轉(zhuǎn)新增面積和期限達(dá)到上級要求的,給予村干部一定的獎(jiǎng)勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之所以積極執(zhí)行上級的相關(guān)政策規(guī)定,并主動(dòng)出臺(tái)加碼式的鼓勵(lì)政策,主要是完成政績考核的需要和受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。由于層層加碼式的獎(jiǎng)勵(lì)是依附于農(nóng)戶流轉(zhuǎn)面積的多少和期限的長短,容易導(dǎo)致基層工作人員在利益的刺激下,采取多種措施,動(dòng)員農(nóng)戶簽訂長期合同,加大流轉(zhuǎn)力度。特別是通過鎮(zhèn)村委托流轉(zhuǎn)的連片土地,遇有少數(shù)農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致整個(gè)村的土地?zé)o法流轉(zhuǎn)時(shí),基層工作人員的損失會(huì)較大,不僅上級財(cái)政的補(bǔ)助無法享受,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獎(jiǎng)勵(lì)也無法獲得,極易導(dǎo)致基層工作人員采取一些強(qiáng)硬措施迫使這些農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。如取消農(nóng)戶的低保待遇、各種榮譽(yù)評比,對農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)土地設(shè)置障礙等。這些變相的強(qiáng)制或誘導(dǎo)流轉(zhuǎn)的做法,不僅違背了農(nóng)民的愿意,而且損害了土地承包經(jīng)營戶的利益,對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了不利影響。

(三)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化程度不高,流轉(zhuǎn)糾紛有逐漸增多的趨勢

近年來,涉及農(nóng)村土地糾紛的案件呈不斷上升的趨勢,特別是因土地流轉(zhuǎn)問題引發(fā)的糾紛所占比例越來越高。目前來看,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷增多的原因主要在于土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化程度低。一是沒有簽訂合同。大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)往往不遵循一定的程序以及履行必要的手續(xù),也沒有通過簽訂流轉(zhuǎn)合同或者契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù),通常采取“口頭協(xié)議”的方式進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)。據(jù)中國人民大學(xué)和美國農(nóng)村發(fā)展研究所(RD I)2005年組織的17省農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,有86%的農(nóng)戶在轉(zhuǎn)出土地時(shí)沒有簽訂書面合同,尤其是在不收取報(bào)酬、轉(zhuǎn)出期限不定期或轉(zhuǎn)出期限很短的情況下更是如此。②葉劍平、蔣妍、豐雷:《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的調(diào)查研究》,《中國農(nóng)村觀察》2006年第4 期。這種“口頭協(xié)議”形式的流轉(zhuǎn)往往因利益問題引發(fā)糾紛。二是所簽合同不規(guī)范。盡管有一部分農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中簽訂了合同,但由于國家并沒有規(guī)定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同格式,多數(shù)合同是農(nóng)戶雙方自己起草的,致使所簽合同有許多不規(guī)范之處。有的內(nèi)容不完整,合同條款、標(biāo)的不明確,對于流轉(zhuǎn)期限、雙方的權(quán)利與義務(wù)、違約補(bǔ)償?shù)热狈γ鞔_規(guī)定;有的所訂條款甚至與現(xiàn)有的法律法規(guī)相抵觸,影響了合同的法律效力。此外,大多數(shù)合同未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機(jī)構(gòu)審查、鑒證或公證機(jī)關(guān)公證,存在諸多法律漏洞,埋藏著較大的糾紛隱患。三是土地流轉(zhuǎn)程序不合法。我國現(xiàn)行《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定:“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包,應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?！钡械募w經(jīng)濟(jì)組織違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定,未經(jīng)村民大會(huì)三分之二多數(shù)同意任意發(fā)包;甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)違反集體土地所有權(quán)人意志,越權(quán)發(fā)包土地,引起村民土地承包經(jīng)營權(quán)紛爭。③如 2 004年2月 2 5日,北京南安河村村委會(huì)未經(jīng)村民大會(huì)同意,將 2 000畝耕地租賃給北京匯通諾爾狂飆運(yùn)動(dòng)休閑有限公司,土地使用年限為 6 0年,年租金為 7 0萬元。村民對村委會(huì)的作法極為不滿,多次上訪,要求村委會(huì)解除與租賃方的租賃合同,并拆除租賃方在所租土地上的違章建筑。轉(zhuǎn)引自楊正蓮:《北京南安河村 2 000畝土地流轉(zhuǎn)糾紛》,《中國新聞周刊》,2008年第4 8期。有的發(fā)包方不按法律規(guī)定,隨意變更合同主體,如針對村民出生、死亡、遷出、遷入等情況,未經(jīng)村民大會(huì)多數(shù)同意而隨意調(diào)整土地;有的因原承包費(fèi)用較低而主張調(diào)整承包金未果,發(fā)包人隨意解除原承包合同發(fā)包給他人經(jīng)營等,上述隨意流轉(zhuǎn)土地的行為,引發(fā)了諸多原承包戶主張土地經(jīng)營權(quán)侵權(quán)之訴和合同違約之訴。④譚崢嶸:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛及解決機(jī)制研究》,《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4 期。從有關(guān)實(shí)證數(shù)據(jù)來看,土地流轉(zhuǎn)糾紛在農(nóng)村耕地糾紛中占很大比例。如2003年3月1日至2005年3月1日,河南省唐河縣法院共受理各類農(nóng)村土地糾紛案件128起,其中,涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的案件94起,占全部農(nóng)村土地糾紛案件的74%,且問題多出在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。⑤劉強(qiáng)、賈黎威:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)查報(bào)告》,《人大建設(shè)》2005年第7 期。目前,因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)的大量糾紛已成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

(四)隨意改變流轉(zhuǎn)土地用途,“非糧化”和“非農(nóng)化”問題突出

隨著我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐的不斷加快,隨意改變流轉(zhuǎn)土地用途的現(xiàn)象也日益突出。雖然中央一直強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地用途,但調(diào)查發(fā)現(xiàn),在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)中,大量耕地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)發(fā)生了改變,出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向,一些本來種糧食的土地被流轉(zhuǎn)為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè),甚至直接變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者的調(diào)查,目前農(nóng)戶對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來種糧食,但農(nóng)戶對協(xié)會(huì)、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn),多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢。例如以無錫為例,農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的土地有10.3萬畝,基本以種糧為主,占總流轉(zhuǎn)土地的17.6%;農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)村、企業(yè)和種養(yǎng)大戶的土地有48.6萬畝,基本從事設(shè)施農(nóng)業(yè),改變了土地原有用途,占總流轉(zhuǎn)土地的82.4%①郭奔勝、陳先發(fā):《新一輪土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“非糧化”沖動(dòng)》,《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2008年 10月 20日第4版。。同時(shí),占用農(nóng)村耕地從事工業(yè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)等“非農(nóng)化”現(xiàn)象也比較突出。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查,1997—2004年,全國新增建設(shè)用地570萬畝,占用農(nóng)村耕地304萬畝②蔣省三、劉守英:《土地制度改革與國民經(jīng)濟(jì)成長》,《管理世界》2007年第9期。。從全國范圍看,以租代征、圈占耕地、未批先用、無證用地等違規(guī)違法流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象較為嚴(yán)重,2008年國土資源部在全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)中,清查違規(guī)違法用地336.4萬畝③《全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)中清查違規(guī)違法用地 336.4萬畝》,轉(zhuǎn)引自新華網(wǎng) 2008年 4月 14日。。

土地流轉(zhuǎn)過程中的這種“非糧化”和“非農(nóng)化”現(xiàn)象,主要源于利益的驅(qū)動(dòng)。一方面,盡管國家采取了各種糧食價(jià)格的保護(hù)政策,但我國糧食生產(chǎn)的比較利益仍然偏低,而非糧食等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)的收益較高。在比較利益的驅(qū)動(dòng)下,土地的受讓戶會(huì)減少對耕地的糧食生產(chǎn)投入,而轉(zhuǎn)向效益較高的經(jīng)濟(jì)作物。另一方面,非農(nóng)用地的增值效應(yīng)也大大高于農(nóng)業(yè)用地。據(jù)測算,我國2005年每公頃耕地形成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為8412元,農(nóng)民耕作土地的年均純收入僅有2000多元,而同期每公頃工業(yè)用地形成的工業(yè)產(chǎn)值可達(dá)到2246萬元。④錢昱如、邱道持、王玲燕:《農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地用途變化及原因分析》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第3期。這樣以來,許多地方政府在政績和利益的雙重刺激下,往往不顧中央的三令五申,采取多種辦法規(guī)避中央的行政控制和計(jì)劃限制,違規(guī)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。調(diào)查發(fā)現(xiàn),近年來在一些市縣土地出讓凈收入已占政府預(yù)算外收入的60%以上,成為名副其實(shí)的土地財(cái)政,這一現(xiàn)象不能不引起高度重視。國內(nèi)有關(guān)政策研究專家警告,耕地的“非糧化”“非農(nóng)化”問題已威脅中國的糧食安全。⑤王慶功、張宗亮:《農(nóng)村土地征收中的利益博弈及其解決途徑》,《東岳論叢》2009年第1期。

三、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如何有序推進(jìn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展,如何保證其健康有序地穩(wěn)步推進(jìn),是當(dāng)前面臨的最為緊迫的任務(wù)。從目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中暴露出來的問題看,既有宏觀層面的也有微觀層面的,這就需要我們既要消除制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙性因素,也要解決好影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的突出問題。

(一)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,確立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體地位

當(dāng)前,要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),必須在堅(jiān)持農(nóng)村土地屬于集體所有的基礎(chǔ)上,完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,賦予農(nóng)民承包經(jīng)營的土地在市場上流轉(zhuǎn)的權(quán)力。具體來講,一是進(jìn)一步明晰集體土地所有權(quán)主體。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下,要通過修正現(xiàn)行法律,科學(xué)界定“農(nóng)民集體”的法律內(nèi)涵,并在具體的制度設(shè)計(jì)上明確農(nóng)民集體的民事主體地位,使農(nóng)民集體成為真正的所有權(quán)人。同時(shí),在立法上應(yīng)理順農(nóng)民與農(nóng)民集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,使農(nóng)民可以通過行使成員權(quán)積極參與農(nóng)民集體土地事務(wù),實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的民主決策和順利運(yùn)行。⑥胡新橋、余飛:《權(quán)利主體迷失,農(nóng)地所有權(quán)急需立法厘清》,《法制日報(bào)》2010年 1月 6日第4版。二是明確集體土地所有權(quán)權(quán)利的具體內(nèi)容。要賦予集體土地所有權(quán)主體排他的占有權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán),使集體土地所有權(quán)主體能夠根據(jù)國家政策在承包期滿后對土地進(jìn)行調(diào)整,能從收益權(quán)中獲得集體積累,增加農(nóng)村集體為農(nóng)民提供生活保障的能力。在土地流轉(zhuǎn)過程中,所有權(quán)主體對農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的行為不得干預(yù),但要做好引導(dǎo)、幫助以及地籍管理方面的工作。三是強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。即要賦予承包者完整的土地承包權(quán),使農(nóng)民擁有對承包地的占有、使用、收益和有條件的處分權(quán)。要以《物權(quán)法》為依據(jù)在法律上確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),并使土地承包權(quán)商品化。要強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性,進(jìn)一步明晰土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容,將占有、使用、收益和轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等明確規(guī)定在農(nóng)民承包土地的權(quán)利當(dāng)中,使其成為真正相對獨(dú)立穩(wěn)定的權(quán)利。賦予農(nóng)民清晰穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán),能夠穩(wěn)定農(nóng)民對土地經(jīng)營的預(yù)期,增加對土地的中長期投入,提高農(nóng)業(yè)的比較效益,從而拓展土地流轉(zhuǎn)的空間。四是要制定統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的格式合同。土地流轉(zhuǎn)合同是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的合同,適用者多是農(nóng)戶,而農(nóng)戶本身就總體而言法律知識還比較欠缺,因此,建議修改《合同法》,在《合同法》分則中增加“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”專章。⑦禹桂枝:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的完善》,《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期。要在基本條款、程序方面定型化,明確合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù),并規(guī)定違約連帶責(zé)任。從而避免鄉(xiāng)村組織以行政手段干預(yù)農(nóng)戶對土地的自主經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán),使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益在根本上得到保障。

(二)建立健全中介服務(wù)組織,完善土地流轉(zhuǎn)的市場化服務(wù)

土地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種市場行為,是生產(chǎn)要素的重新配置。建立一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)市場,是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的重要保障。因此,建立市場化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場,是當(dāng)前應(yīng)著力解決的問題。一是建立健全土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)中介組織。建立市場化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,是我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的重要組織保障。目前,在我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的江浙滬已經(jīng)出現(xiàn)了這種類型的組織。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織是在政府指導(dǎo)下,以市場為導(dǎo)向、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)中介組織,它為土地供需雙方提供土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái),從而有效地解決土地供需雙方因不能及時(shí)溝通而使土地流轉(zhuǎn)受阻的問題。二是建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。全面統(tǒng)計(jì)一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村農(nóng)戶土地承包的狀況、農(nóng)村勞動(dòng)力人數(shù)等資料,及時(shí)掌握村組農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿、合意的價(jià)格,以及供需雙方各種必要的信息,使雙方能及時(shí)、準(zhǔn)確獲得土地流轉(zhuǎn)信息,提高交易成功率,降低交易成本。三是積極探索市場化的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制度。根據(jù)市場供求、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和土地經(jīng)營者的投資變化情況,逐步形成土地流轉(zhuǎn)的市場競價(jià)機(jī)制,更準(zhǔn)確地反映土地的動(dòng)態(tài)價(jià)格變化,推動(dòng)土地資源的合理配置。四是加強(qiáng)政府部門對土地流轉(zhuǎn)市場的指導(dǎo)和管理。地方各級政府管理部門,要成立土地流轉(zhuǎn)管理辦公室,負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的政策研究、方案制訂和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作,加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)中介組織的管理和監(jiān)督,保證土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化。

(三)準(zhǔn)確定位政府在土地流轉(zhuǎn)中的角色,明確各部門的管理和服務(wù)職能

土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)漸進(jìn)的長期的過程。各級政府部門在土地流轉(zhuǎn)問題上不能拔苗助長,不能通過行政命令的方式推進(jìn)流轉(zhuǎn)土地,更不能與民爭利。在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)中,各級政府和村級集體經(jīng)濟(jì)組織的重要職責(zé)是:一是必須維護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)益,保護(hù)農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等承包經(jīng)營權(quán)。土地是否流轉(zhuǎn)和以什么方式流轉(zhuǎn),完全由農(nóng)民自己作主。要規(guī)范鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的行為,把工作重點(diǎn)放在加強(qiáng)相關(guān)法律和政策的宣傳方面,強(qiáng)化引導(dǎo)、服務(wù)、管理和監(jiān)督,為農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。二是加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管。各級政府要采取切實(shí)措施,確保流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地不改變農(nóng)業(yè)用途,屬于基本農(nóng)田的,流轉(zhuǎn)后不得改作其他用途,促使流轉(zhuǎn)土地向種糧方向發(fā)展,保證國家的糧食安全。三是必須堅(jiān)決糾正和查處流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為。土地管理部門要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、司法、信訪等部門的溝通協(xié)作,完善農(nóng)村土地專項(xiàng)治理工作機(jī)制,重點(diǎn)糾正和查處侵害農(nóng)民權(quán)益和隨意改變流轉(zhuǎn)土地用途的行為。

(四)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的配套措施,為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好外部環(huán)境

農(nóng)村土地的有序順暢流轉(zhuǎn),受到一系列因素的制約。但最根本的是切實(shí)解決農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)之后的后顧之憂。因此,必須積極完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)配套措施,創(chuàng)造良好的土地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境。一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城市化進(jìn)程,進(jìn)一步加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在農(nóng)村城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展工業(yè)以及服務(wù)業(yè),為農(nóng)民獲取非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)提供產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ);以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè),提高農(nóng)村城市化水平,為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移拓展空間。對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民要在制度上解決他們的住房、就業(yè)、子女入學(xué)等問題;對進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的承包土地、房屋、宅基地,要通過創(chuàng)新體制機(jī)制,完善資產(chǎn)處置辦法,使其順利地離開農(nóng)村和土地。二是加快建立多形式、多層次的社會(huì)保障體系,逐步弱化農(nóng)村土地的保障功能。要加大對農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入力度,探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,進(jìn)一步擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋范圍,將最低生活保障體系向農(nóng)村延伸,讓農(nóng)民放心地流轉(zhuǎn)土地。要對進(jìn)入城市就業(yè)、自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民給予補(bǔ)償鼓勵(lì),并盡快納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接,避免再次返鄉(xiāng)與村民爭地。同時(shí),大力加強(qiáng)勞務(wù)培訓(xùn)和勞務(wù)開發(fā),逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入渠道多元化、穩(wěn)定化,弱化農(nóng)民承包地的社會(huì)保障作用。

(責(zé)任編輯:亦木)

F320

A

1003—4145[2010]04—0116—06

2010-01-25

張宗亮 (1963-),男,山東警察學(xué)院教授,主要從事法學(xué)研究。